張潔

摘 要：在公共支出領(lǐng)域推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，其目的是為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金使用效益的最大化，進(jìn)而提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作為一種事前—事中—事后相結(jié)合的評(píng)價(jià)體系，在預(yù)算編制和審查、預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整、決算審查整個(gè)過(guò)程中提供信息支持和操作平臺(tái)，客觀真實(shí)反映政府財(cái)政資金使用的效率和效果，因此在以支出結(jié)果為導(dǎo)向的政府預(yù)算績(jī)效管理體系中尤為重要。

關(guān)鍵詞：預(yù)算支出 績(jī)效管理 績(jī)效評(píng)價(jià)

中圖分類(lèi)號(hào)：F234.0

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）08-121-02

隨著我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革的不斷深入，績(jī)效管理模式開(kāi)始在部門(mén)預(yù)算中得到廣泛的應(yīng)用。2011年8月財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以此進(jìn)一步完善公共財(cái)政體系，加快科學(xué)化財(cái)政體系建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)算支出的高效和合理，進(jìn)而提高財(cái)政資金的使用效益。《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了預(yù)算績(jī)效管理的主要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)由績(jī)效目標(biāo)、執(zhí)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用等一系列管理體系共同組成的綜合管理系統(tǒng)。

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作為一種事前—事中—事后相結(jié)合的評(píng)價(jià)體系，貫穿著支出預(yù)算從編制到執(zhí)行，再到?jīng)Q算審查的整個(gè)過(guò)程，并為這一過(guò)程的實(shí)施提供信息支持和操作平臺(tái)，考量著政府財(cái)政資金使用的效率和效果，因此在以支出結(jié)果為導(dǎo)向的政府預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)中尤為重要。

一、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的概述

績(jī)效評(píng)價(jià)是指財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)根據(jù)編制預(yù)算時(shí)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，遵循科學(xué)規(guī)范、公開(kāi)公正、分級(jí)分類(lèi)、績(jī)效相關(guān)的原則，運(yùn)用科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)調(diào)整預(yù)算支出，并將其反饋應(yīng)用到下期預(yù)算編制中的財(cái)政管理活動(dòng)。

公共財(cái)政資金橫向分為政府預(yù)算資金和部門(mén)預(yù)算資金，縱向又可分為本級(jí)部門(mén)預(yù)算資金和政府轉(zhuǎn)移支付資金?？?jī)效評(píng)價(jià)就是以這些公共財(cái)政資金為對(duì)象，重點(diǎn)評(píng)價(jià)一些預(yù)算金額較大、與本部門(mén)主要職能密切相關(guān)、具有較大社會(huì)影響力和顯著經(jīng)濟(jì)效益的預(yù)算項(xiàng)目。績(jī)效評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容主要包括績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定情況、預(yù)算各階段執(zhí)行情況、為實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)制定的相關(guān)制度和采取的措施，以及績(jī)效目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)程度等方面內(nèi)容。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)在預(yù)算績(jī)效管理中的重要作用

實(shí)行財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理，不斷強(qiáng)化政府為社會(huì)公眾服務(wù)的理念，能夠有效杜絕社會(huì)公共資源的浪費(fèi)，進(jìn)而優(yōu)化財(cái)政資金的合理配置。在這個(gè)框架中，績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理結(jié)果的客觀反映，是完善整個(gè)績(jī)效管理機(jī)制的重要保障。

1.績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理的核心環(huán)節(jié)。績(jī)效預(yù)算是以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)為目的的預(yù)算模式。預(yù)算執(zhí)行后，針對(duì)績(jī)效目標(biāo)及時(shí)對(duì)預(yù)算資金的投入、產(chǎn)出、過(guò)程及效果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，客觀真實(shí)地反映財(cái)政資金的使用效果，并進(jìn)一步予以反饋和應(yīng)用，及時(shí)采取應(yīng)對(duì)調(diào)整措施，以此最大限度提高財(cái)政資金的使用效益，實(shí)現(xiàn)提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平的終極目標(biāo)。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)是衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是反映財(cái)政支出結(jié)果可量化、可衡量的各類(lèi)指標(biāo)體系，分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)?？?jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系由財(cái)政部門(mén)制定統(tǒng)一框架，在投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果等一級(jí)指標(biāo)下，分解設(shè)立若干個(gè)二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)，全面考評(píng)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。

例如通常進(jìn)行的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系中，從立項(xiàng)的規(guī)范性、目標(biāo)的合理性明確性、資金到位率和及時(shí)率考核項(xiàng)目立項(xiàng)情況和資金落實(shí)情況，以此反映投入方面情況；從制度的建立健全、執(zhí)行的有效性、項(xiàng)目質(zhì)量的可控性、資金使用的合理性和財(cái)務(wù)監(jiān)督的有效性考核業(yè)務(wù)管理及財(cái)務(wù)管理情況，以此反映過(guò)程方面情況；從項(xiàng)目的完成率、及時(shí)率、達(dá)標(biāo)率和成本節(jié)約率考核反映產(chǎn)出方面情況；從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、社會(huì)公眾或服務(wù)對(duì)象滿意度考核反映效果方面情況。

個(gè)性指標(biāo)是財(cái)政部門(mén)會(huì)同預(yù)算部門(mén)根據(jù)各行業(yè)各部門(mén)具體特點(diǎn)制定的適用于具體項(xiàng)目的指標(biāo)。在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，運(yùn)用一定的評(píng)價(jià)指標(biāo)，從定量和定性?xún)煞矫婢C合評(píng)估衡量績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，從而得出真實(shí)的科學(xué)的評(píng)價(jià)結(jié)果。

3.對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施有效問(wèn)責(zé)，達(dá)到切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益的目的。編制預(yù)算時(shí)，各部門(mén)從各自利益出發(fā)，如何爭(zhēng)取到更多的財(cái)政資金成為首要考慮的問(wèn)題，而對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的可行性或能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，缺乏足夠的科學(xué)的論證和研究。對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，是從根本上扭轉(zhuǎn)這種預(yù)算形式。這就要求部門(mén)在編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)建立重要項(xiàng)目前期論證機(jī)制，績(jī)效目標(biāo)的制定要做到科學(xué)、合理、準(zhǔn)確。進(jìn)入績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)后，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行及時(shí)的反饋和追蹤，沒(méi)有完成階段目標(biāo)或最終績(jī)效目標(biāo)的部門(mén)，要對(duì)其當(dāng)年或下年預(yù)算進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。同時(shí)將評(píng)價(jià)結(jié)果與個(gè)人職務(wù)和工資調(diào)整相關(guān)聯(lián)，同級(jí)政府對(duì)預(yù)算部門(mén)負(fù)責(zé)人進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)。

通過(guò)落實(shí)獎(jiǎng)罰分明的績(jī)效責(zé)任約束機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)投入型預(yù)算向產(chǎn)出型預(yù)算轉(zhuǎn)變，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效率。

三、建立和完善多元化績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

近年來(lái)我國(guó)的財(cái)政預(yù)算支出績(jī)效管理已經(jīng)在各領(lǐng)域全面推進(jìn)，但由于對(duì)績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)知識(shí)的不普及，和執(zhí)行監(jiān)督的不到位，使得這種績(jī)效管理一定程度上還停留在形式上，這種情況在社會(huì)公益性事業(yè)單位尤為突出。

以某文化事業(yè)單位為例，該單位編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，申請(qǐng)上報(bào)一個(gè)自動(dòng)化服務(wù)系統(tǒng)的項(xiàng)目預(yù)算，同時(shí)填報(bào)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)。但無(wú)論是單位的業(yè)務(wù)人員還是財(cái)務(wù)人員，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、分級(jí)分解，把握得都不很精準(zhǔn)，所以只能是泛泛粗略而定。在預(yù)算批準(zhǔn)執(zhí)行中，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位關(guān)心的都是項(xiàng)目做了多少，資金支付了多少，督促的是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，而之前設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了多少，實(shí)現(xiàn)到什么程度，并沒(méi)有得到有效監(jiān)督。在項(xiàng)目完成后，由單位主管部門(mén)按照考核要求統(tǒng)一填寫(xiě)了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，送達(dá)財(cái)政部門(mén)和人大部門(mén)審核通過(guò)。由這一流程可見(jiàn)，績(jī)效管理流于書(shū)面形式，績(jī)效評(píng)價(jià)更沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。

一種先進(jìn)的制度或管理模式成功與否，實(shí)際操作執(zhí)行中是否執(zhí)行到位是關(guān)鍵，由此建立和完善績(jī)效績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制以此保障績(jī)效管理的有效實(shí)施，就顯得尤為重要。

1.績(jī)效評(píng)價(jià)方案?jìng)€(gè)性化。開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，要根據(jù)具體項(xiàng)目的評(píng)價(jià)內(nèi)容，制定適合的評(píng)價(jià)方案。項(xiàng)目?jī)?nèi)容千差萬(wàn)別，都按照單一的格式化評(píng)價(jià)方案，失去了評(píng)價(jià)內(nèi)容的差異性和針對(duì)性，也無(wú)法最終實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)的目的。評(píng)價(jià)方案的制定要在預(yù)算編制時(shí)，由財(cái)政部門(mén)和預(yù)算執(zhí)行部門(mén)共同參與，細(xì)化分解指標(biāo)，形成個(gè)性化方案，并在預(yù)算執(zhí)行中進(jìn)行監(jiān)控，出現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)調(diào)整，使績(jī)效評(píng)估切實(shí)得到落實(shí)。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)方法靈活化?？?jī)效評(píng)價(jià)主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等?？?jī)效評(píng)價(jià)方法的選用應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持簡(jiǎn)便有效的原則，根據(jù)不同行業(yè)的評(píng)價(jià)對(duì)象的具體情況，靈活采用一種或多種方法進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)主體多樣化。由財(cái)政部門(mén)牽頭，預(yù)算部門(mén)自我評(píng)價(jià)，再上報(bào)人大等監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，是目前績(jī)效評(píng)價(jià)的主要做法。作為政府內(nèi)部的評(píng)估結(jié)果，可信度難免會(huì)受到公眾的質(zhì)疑，這些部門(mén)不能作為績(jī)效評(píng)價(jià)的唯一主體。優(yōu)選第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與到政府績(jī)效評(píng)估中來(lái)，其作為獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，是績(jī)效評(píng)價(jià)的受托主體，可以接受財(cái)政和預(yù)算部門(mén)單位委托開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，能夠更大程度上保證評(píng)估結(jié)果的客觀性、公正性和合理性。吸收具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)的社會(huì)公眾參與到績(jī)效評(píng)估中，發(fā)揮社會(huì)公眾在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督和檢查作用，使社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算項(xiàng)目資金的使用去向、項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益有切身的體會(huì)，從而提高政府投資項(xiàng)目的效率和公信力。

4.績(jī)效評(píng)價(jià)管理法制化。建立健全預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施保障措施，運(yùn)用立法手段，以制定和頒布相關(guān)法律制度和規(guī)范的形式，確立績(jī)效評(píng)價(jià)在財(cái)政部門(mén)預(yù)算中的法律地位，保證績(jī)效評(píng)價(jià)成為績(jī)效管理中的重要環(huán)節(jié)。完善績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，建立包括立法機(jī)構(gòu)、財(cái)政機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾監(jiān)督等全方位多層次的部門(mén)預(yù)算監(jiān)督體系。

通過(guò)建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，提高了預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，調(diào)整了支出結(jié)構(gòu)，加快了預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度，遏制了資金支出的隨意性和盲目性，從根本上提高了國(guó)家財(cái)政資金的使用效益和綜合保障能力。

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各部門(mén)相互配合，在實(shí)踐中不斷完善，同時(shí)加快績(jī)效管理信息化建設(shè)，為績(jī)效評(píng)價(jià)提供信息平臺(tái)和技術(shù)支持，進(jìn)而全面推進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算績(jī)效管理工作。

參考文獻(xiàn)：

[1] 章斌.財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的思考與建議.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2015（12）

[2] 李焱（導(dǎo)師：張維）. 財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究.天津大學(xué)碩士論文，2013

[3] 財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法，2011

（作者單位：沈陽(yáng)市圖書(shū)館 遼寧沈陽(yáng) 110000）

（責(zé)編：若佳）