王志勇

[摘 要]隨著《財政部關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》的出臺，績效評價逐漸被高校預(yù)算管理所引入。本文在分析當(dāng)前我國高校預(yù)算管理存在問題的基礎(chǔ)上，介紹績效預(yù)算管理的重要意義，并由此提出高校推行績效預(yù)算管理的思路，以促進高校預(yù)算管理水平的提升。

[關(guān)鍵詞]高校；預(yù)算管理；績效預(yù)算

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2016.12.003

[中圖分類號]G647.5 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）12-000-02

1 高校預(yù)算及績效預(yù)算的內(nèi)涵

高校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計劃編制的年度綜合財務(wù)收支計劃，主要包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算分析、預(yù)算監(jiān)督檢查和績效考核等幾方面內(nèi)容。

績效預(yù)算是在成本效益分析的基礎(chǔ)上，將資源分配與設(shè)定的預(yù)期結(jié)果有機結(jié)合，進行綜合性考核與評價的預(yù)算方法，具有結(jié)果導(dǎo)向性、可量化考核、全面報告、參與性強、管理者具有自主權(quán)等特點。

2 當(dāng)前高校預(yù)算管理存在的問題

2.1 預(yù)算編制內(nèi)容不完整、方法不科學(xué)

根據(jù)全面預(yù)算的原則，高校預(yù)算編制的內(nèi)容應(yīng)涵蓋學(xué)校全部的收支。然而在我國現(xiàn)行預(yù)算體制下，每年追加撥付特定用途專項資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成高校編制預(yù)算時，這部分資金不能測算。其次，學(xué)校的科研收入受到項目進度等多種因素的制約，特別是橫向項目的數(shù)量更是難以估計，故科研收入不能準(zhǔn)確估計。再者，在市場經(jīng)濟條件下，高校資金來源呈現(xiàn)多元化趨勢，一些列為其他收入項下的資金也沒有納入學(xué)校預(yù)算編制內(nèi)容。由于部分資金未納入學(xué)校預(yù)算，很容易造成該項這部分資金脫離監(jiān)管，對學(xué)校的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。在支出預(yù)算方面，也同樣存在上述問題，無法全面準(zhǔn)確地估算將來發(fā)生的支出。更為重要的是，隨著國家對教育投入的不斷加大，項目支出在總經(jīng)費中的比重逐年增加。但是當(dāng)前，多數(shù)高校沒有完備的項目庫建設(shè)，造成項目支出預(yù)算依據(jù)不充分、論證不嚴(yán)謹(jǐn)，直接影響項目執(zhí)行的質(zhì)量和效益。

另一方面，預(yù)算管理的起點是編制預(yù)算，而預(yù)算編制的好壞又取決于預(yù)算編制方法的選取。當(dāng)前，我國多數(shù)高校仍采用定額或增量預(yù)算法，而非零基預(yù)算法。由于不采用零基預(yù)算，所以在編制支出預(yù)算時基數(shù)為上年支出數(shù)，在上年支出數(shù)出現(xiàn)不合理的情況下，就會造成預(yù)算數(shù)與實際執(zhí)行數(shù)大相徑庭，失去了預(yù)算的意義。

2.2 預(yù)算執(zhí)行、控制力度不夠

多年來，高校的預(yù)算管理形成了重制定和下達輕管理和控制的現(xiàn)象。由于學(xué)校預(yù)算管理體制不完善，在預(yù)算指標(biāo)下達后，學(xué)校未再對各預(yù)算項目的支出細(xì)目進行金額上的額度控制和核算上的科目控制，各部門可以隨意改變申報時的資金用途，擅自提高開支的標(biāo)準(zhǔn)，甚至擠占預(yù)算資金，造成資金浪費的同時，嚴(yán)重削弱財務(wù)預(yù)算的嚴(yán)肅性，降低了其應(yīng)有的約束作用。

2.3 績效評價機制不健全、體系不完善

考核與獎懲是促進預(yù)算管理發(fā)揮其約束與激勵作用的重要手段，然而當(dāng)前多數(shù)高校沒有針對預(yù)算及執(zhí)行制定考核制度、未設(shè)定完整有效的評價體系，績效評價工作更是少之又少。即使有，也只是針對財政專項的績效考評，且內(nèi)容也是根據(jù)對應(yīng)的上級部門的要求填寫相應(yīng)的表格數(shù)據(jù)和文字總結(jié)即可。至于校內(nèi)預(yù)算項目和學(xué)校各部門的評價，整體上成匱乏之勢。另一方面，對于上述財政專項，由于缺乏統(tǒng)一的績效評價指標(biāo)，在評價時只能是定性地總結(jié)分析，而沒有相應(yīng)的定量分析。

2.4 預(yù)算管理信息化程度不高

相比于賬務(wù)管理系統(tǒng)、財務(wù)查詢系統(tǒng)及網(wǎng)上報賬系統(tǒng)等成熟模塊，目前高校的預(yù)算管理系統(tǒng)信息化程度還達不到預(yù)算管理科學(xué)化、精細(xì)化的需要。當(dāng)前部分采用了預(yù)算管理系統(tǒng)的高校大大減輕了預(yù)算編制和下達的工作量，節(jié)省了預(yù)算編制的時間，基本上能夠?qū)崟r給出執(zhí)行結(jié)果，但其在與賬務(wù)系統(tǒng)的同步、執(zhí)行進度的分析、額度控制的調(diào)整及數(shù)據(jù)的挖掘等方面仍不能滿足預(yù)算管理的需要，其功能還有待進一步完善。

3 高校實行績效預(yù)算管理的重要意義

3.1 有利于政府加強對高校的管理

高校作為全額撥款事業(yè)單位，其預(yù)算是公共財政預(yù)算的重要組成部分。隨著國家對教育投入的不斷加大，以及近年來財務(wù)信息公開的力度加大，高校的預(yù)決算受到社會普遍關(guān)注。高校實行績效預(yù)算管理，有利于資源的合理配置，提高經(jīng)濟和社會效益，促進高校的發(fā)展。

3.2 有利于確保高校短期發(fā)展目標(biāo)與長期戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合

由于績效預(yù)算“將績效評價結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)”，故高校在編制預(yù)算時，必須結(jié)合學(xué)校的實際狀況，將自身長期的發(fā)展規(guī)劃分解到每個具體年度，保證工作的連續(xù)性，從根本上杜絕短期行為的發(fā)生，保證學(xué)校穩(wěn)定健康發(fā)展。

3.3 有利于高校提升預(yù)算管理水平

如前所述，績效預(yù)算是一種結(jié)果導(dǎo)向性的預(yù)算，在資源分配與產(chǎn)出之間，更加注重產(chǎn)出的效益及對其的評價。高校實行績效預(yù)算可以根據(jù)預(yù)算方案實施結(jié)果的評價，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，調(diào)整資源分配，確保資金用在了刀刃上，真正推動了學(xué)校教學(xué)、科研等各方面的發(fā)展和提高。同時通過績效評價，可以總覽學(xué)校財務(wù)全局，根據(jù)學(xué)校實時財務(wù)狀況，調(diào)整預(yù)算項目，合理配置資金，保剛性、促發(fā)展，促進了資金使用效益的提高。

3.4 有利于調(diào)動高校教職工的積極性

與傳統(tǒng)的預(yù)算模式相比，績效預(yù)算管理強調(diào)管理者的自主權(quán)和全員參與性。在這種模式下，高校引入績效考核指標(biāo)，將下?lián)芨黝A(yù)算單位的預(yù)算經(jīng)費與其工作目標(biāo)相結(jié)合，配以獎懲機制，強化預(yù)算單位的責(zé)任意識。由于績效考核指標(biāo)可以動態(tài)量化衡量，各預(yù)算單位管理者必然會竭盡所能地調(diào)動教職工的積極性，發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，合理配置資金，控制規(guī)模，實現(xiàn)其業(yè)績指標(biāo)，爭取更多的獎勵，在教工獲得了實惠的同時，從制度上推動了高校預(yù)算管理的提升。

4 高校推行績效預(yù)算管理的思路

4.1 以學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，樹立績效理念

在編制、安排和使用資金時始終堅持“績效優(yōu)先”的原則，將學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略作為資金分配的依據(jù)，根據(jù)學(xué)校各個時期的任務(wù)和目標(biāo)來編制年度財務(wù)收支計劃。同時將目標(biāo)分解至各預(yù)算部門，責(zé)令各部門制定執(zhí)行計劃，將所要實現(xiàn)的目標(biāo)與績效考評相結(jié)合，配合以約束和激勵機制。由于各部門的業(yè)績直接與分解至本部門的目標(biāo)任務(wù)直接掛鉤，各預(yù)算部門必然會根據(jù)學(xué)?？傮w的發(fā)展規(guī)劃，來確定本部門的工作任務(wù)和所要實現(xiàn)的工作成果，以此來安排經(jīng)費預(yù)算，進而滿足依據(jù)目標(biāo)制定預(yù)算的理念要求，最終使學(xué)校的資源達到了優(yōu)化、合理的配置。

4.2 構(gòu)建績效預(yù)算管理體系，建立健全高?？冃ьA(yù)算管理保障機制

首先，建立分層級的管理體系，為高?？冃ьA(yù)算管理提供組織保障?？冃ьA(yù)算的管理和執(zhí)行不可能僅依靠一個財務(wù)部門來完成，需要教學(xué)、科研、國資、審計等多個部門的協(xié)調(diào)配合，應(yīng)建立分層級分明的管理體系，如圖1所示。

其次，建立績效考評機制和考核制度，為高校績效預(yù)算管理提供制度保障。用好的制度激勵人，用好的制度約束人。通過建立考核制度，可以對達不到績效目標(biāo)的部門根據(jù)量化的考核標(biāo)準(zhǔn)予以懲罰，對超額完成目標(biāo)的部門予以獎勵，這樣一方面可以調(diào)動各預(yù)算部門的工作熱情，另一方面能夠在全校范圍內(nèi)形成你追我趕的良好局面，達到了資源優(yōu)化合理配置的目的，從制度保障上促進了高校預(yù)算管理水平的提升。

4.3 樹立全員參與預(yù)算管理的理念，發(fā)揮高校教工的主觀能動性

績效預(yù)算的特點之一便是參與性強，由于學(xué)校預(yù)算資金的安排關(guān)系到學(xué)校發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃，是一項全局性工作，須調(diào)動廣大教職員工的積極性，使其充分參與。在績效預(yù)算管理體系下，各預(yù)算部門不再是被動的預(yù)算執(zhí)行者，更應(yīng)該是主動的預(yù)算編制者。通過參與預(yù)算編制，各部門的員工能夠了解學(xué)校的大政方針和長遠(yuǎn)規(guī)劃，更能通過分解到本單位的目標(biāo)來知曉自身的責(zé)任和任務(wù)，充分發(fā)揮自己的主觀能動性，盡可能地實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)，推動學(xué)校的發(fā)展。

4.4 加強項目庫建設(shè)，編制滾動預(yù)算

高校應(yīng)根據(jù)其發(fā)展規(guī)劃，針對重點學(xué)科、重點發(fā)展項目設(shè)立項目庫，編制滾動預(yù)算。項目庫要在深入研究和充分論證的基礎(chǔ)上設(shè)立，其內(nèi)容要與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，必須有充分的立項依據(jù)、明確的實施期限、合理的預(yù)算需求和績效目標(biāo)等，實行全周期滾動管理。隨著時間的推移，各種不可預(yù)見的因素會層出不窮，預(yù)算的執(zhí)行難免出現(xiàn)偏差，由于滾動預(yù)算的周期不受會計周期的影響，可以彌補不確定因素的影響，尤其適合高校項目支出預(yù)算的編制和執(zhí)行。特別是針對項目作出的滾動預(yù)算，與項目周期一致，從動態(tài)上避免了傳統(tǒng)預(yù)算只關(guān)注眼前忽視長遠(yuǎn)的弊端。

4.5 建立健全高校預(yù)算管理的績效評價體系

高校教書育人的特性決定人們在對高校的預(yù)算管理進行績效評價時不能只關(guān)注資源分配所帶來的經(jīng)濟效益，還應(yīng)關(guān)注其社會效益以及項目自身的投資評價效果。在評價時，應(yīng)科學(xué)設(shè)定評價指標(biāo)體系，通過定性與定量相相結(jié)合等評價方法，以通用的評價標(biāo)準(zhǔn)來量化預(yù)算項目近期效果和遠(yuǎn)期效益。同時，好的評價指標(biāo)體系必須有好的配套機制來保證。因此，高校應(yīng)建立健全相應(yīng)的考核制度、獎罰制度等系列評價制度。此外，高校應(yīng)加強績效預(yù)算管理系統(tǒng)的信息化建設(shè)，借助網(wǎng)絡(luò)信息手段及時生成和推送評價的量化數(shù)據(jù)及差異分析結(jié)果，為以后的預(yù)算編制提供依據(jù)，促進預(yù)算質(zhì)量的提升。

5 結(jié) 語

隨著高等教育的發(fā)展，預(yù)算管理在高校的財務(wù)管理中的作用愈發(fā)重要。雖然績效預(yù)算為高校的預(yù)算管理提供了新的思路，但也需高校財務(wù)工作者在實際工作中不斷探索，才能合理配置資源，促進高校發(fā)展。

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