王++敏

摘 要： 改革和完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架是“十三五”發(fā)展規(guī)劃中提出的重要內(nèi)容。發(fā)軔于20世紀(jì)90年代的“雙峰監(jiān)管”模式提出行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管同等重要，兩者應(yīng)分別由獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)，即形成監(jiān)管體制上的“雙峰”。這種監(jiān)管模式在本輪危機(jī)中發(fā)揮了重要作用，引起了各國的關(guān)注。我國當(dāng)前金融監(jiān)管體系存在諸多不足，“雙峰監(jiān)管”模式的理論與實(shí)踐及其核心理念內(nèi)含豐富，我國應(yīng)在金融監(jiān)管方面應(yīng)借鑒吸收，不斷完善體制機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 金融監(jiān)管； 雙峰監(jiān)管； 監(jiān)管改革

中圖分類號(hào)： F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.02.020

隨著對(duì)本輪金融危機(jī)起源討論的不斷深入，部分學(xué)者開始從金融產(chǎn)品的公平交易、市場(chǎng)的公正性等金融倫理性的角度進(jìn)行更深層次的探索。在此趨勢(shì)下，以金融消費(fèi)者保護(hù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)的行為監(jiān)管理念被提到了空前高度，提倡行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管并重的“雙峰監(jiān)管”模式也受到各方的關(guān)注。鑒于澳大利亞、荷蘭等實(shí)行“雙峰監(jiān)管”的國家在危機(jī)中的出色表現(xiàn)，許多國家在金融監(jiān)管改革中紛紛吸收了“雙峰監(jiān)管”的理念，有人甚至提出“雙峰監(jiān)管模式可能會(huì)是未來最理想的監(jiān)管結(jié)構(gòu)”。[1]當(dāng)前，新興金融業(yè)態(tài)爆發(fā)式增長，給我國現(xiàn)行的監(jiān)管體制帶來前所未有的挑戰(zhàn)?！笆濉币?guī)劃明確提出要“改革和完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架”。發(fā)軔于20世紀(jì)90年代的“雙峰監(jiān)管”模式，對(duì)于完善我國金融監(jiān)管體制，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，具有非常重要的借鑒意義。

一、“雙峰監(jiān)管”模式理論

雙峰監(jiān)管理論（Twin Peaks Model）由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家泰勒（Taylor）在1995年提出。他認(rèn)為監(jiān)管應(yīng)同時(shí)著重審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管兩大目標(biāo)，其中審慎監(jiān)管是為了維護(hù)金融體系穩(wěn)健運(yùn)行，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。具體包括宏觀審慎和微觀審慎兩個(gè)層面，前者著重于金融體系的穩(wěn)定，后者旨在通過監(jiān)管實(shí)現(xiàn)個(gè)體金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健。而行為監(jiān)管則注重金融效率的提高，包括金融消費(fèi)者保護(hù)、促進(jìn)公平有效競(jìng)爭(zhēng)、提高金融市場(chǎng)透明度、誠信建設(shè)和減少金融犯罪等五個(gè)方面?！半p峰監(jiān)管”強(qiáng)調(diào)監(jiān)管與效率的關(guān)系，主張將在監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管手段、專業(yè)技能等方面均有較大區(qū)別的行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管分開，由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或部門承擔(dān)。這樣一方面可提高監(jiān)管專業(yè)化程度，另一方面也可以避免利益沖突，提高金融體系對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的服務(wù)能力?！半p峰監(jiān)管”突出強(qiáng)調(diào)了行為監(jiān)管的重要性，它認(rèn)為行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管均是維護(hù)金融體系穩(wěn)健發(fā)展必不可少的重要手段。危機(jī)后的金融監(jiān)管改革中，行為監(jiān)管、宏觀審慎管理、微觀審慎監(jiān)管一并成為危機(jī)后國際金融監(jiān)管改革的三條主線。[2]“雙峰監(jiān)管”的幾個(gè)概念：

（一）行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管

行為監(jiān)管是監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過制定公平交易的規(guī)則、加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)交易行為的監(jiān)管、保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益的一種監(jiān)管方式。[3]行為監(jiān)管注重業(yè)務(wù)中的行為問題及這種行為對(duì)市場(chǎng)公平秩序的影響，出發(fā)點(diǎn)是降低交易中的信息不對(duì)稱，保護(hù)金融消費(fèi)者，增強(qiáng)其對(duì)金融市場(chǎng)的信心，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)。其重點(diǎn)是金融市場(chǎng)的需要方，即金融消費(fèi)者，通過識(shí)別消費(fèi)者的行為偏差，發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)行為和產(chǎn)品中的不足，進(jìn)而對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)和監(jiān)管。而審慎監(jiān)管則是以金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健發(fā)展為目標(biāo)，監(jiān)管的重點(diǎn)在金融市場(chǎng)的供給方，通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系等監(jiān)管工具判斷機(jī)構(gòu)運(yùn)行是否健康，金融體系是否能穩(wěn)健運(yùn)行。所以泰勒形象地用醫(yī)生和警察的比喻來闡述兩者的區(qū)別，他指出審慎監(jiān)管像醫(yī)生，目標(biāo)是治病救人，發(fā)現(xiàn)了問題會(huì)積極采取措施加以醫(yī)治；而行為監(jiān)管則類似于警察執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)違法、違紀(jì)行為后會(huì)立即處罰，對(duì)當(dāng)事人嚴(yán)肅問責(zé)。鑒于行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管之間存在著天然差別，泰勒認(rèn)為如果由單一機(jī)構(gòu)同時(shí)承擔(dān)兩種監(jiān)管行為，往往會(huì)顧此失彼，導(dǎo)致監(jiān)管真空，影響監(jiān)管的有效性。所以泰勒建議設(shè)立單獨(dú)的行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并賦予足夠的監(jiān)管權(quán)力，使其能充分發(fā)揮作用。如果將金融監(jiān)管比喻為自然人，他強(qiáng)調(diào)應(yīng)右眼監(jiān)管安全，左眼監(jiān)管服務(wù)，因此稱為“雙峰監(jiān)管”。

（二）行為監(jiān)管與金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)

雖然行為監(jiān)管的核心目標(biāo)是保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益不受侵害，但其范疇和內(nèi)涵遠(yuǎn)不止于此。更重要的是通過對(duì)市場(chǎng)行為的監(jiān)督管理，保證市場(chǎng)公平秩序、維護(hù)市場(chǎng)信心，降低信息不對(duì)稱性，提高市場(chǎng)的透明度。[4]或者可說其目標(biāo)是盡可能地減少市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)的非理性行為帶來的損失，提升市場(chǎng)的有效性。因?yàn)椤坝行袌?chǎng)”是實(shí)現(xiàn)平等交易的基礎(chǔ)，也是金融消費(fèi)者權(quán)益得以維護(hù)的根本要義。所以行為監(jiān)管是一種前瞻性的、主動(dòng)監(jiān)管，是通過完善市場(chǎng)，改善交易條件，使雙方能實(shí)現(xiàn)平等交易，而非被動(dòng)的、單一的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。我們經(jīng)常提到的金融消費(fèi)者權(quán)益難以得到有效保障，固然有法制不完善、消費(fèi)者意識(shí)薄弱等多方面的原因，但根本還在于金融市場(chǎng)的不完善。

二、“雙峰監(jiān)管”模式的具體實(shí)踐

本輪金融危機(jī)以前，行為監(jiān)管主要被用于投資銀行和金融市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，對(duì)于商業(yè)銀行，主流監(jiān)管理論認(rèn)為審慎監(jiān)管可以保證其穩(wěn)健運(yùn)行。但次貸危機(jī)的教訓(xùn)使得各國認(rèn)識(shí)到對(duì)商業(yè)銀行而言，行為監(jiān)管也非常重要，因?yàn)樯虡I(yè)銀行的經(jīng)營銷售行為更貼近客戶，產(chǎn)品涉及的群體差異復(fù)雜多樣，其中存在的問題與風(fēng)險(xiǎn)是審慎監(jiān)管無法觸及到的。2011年，G20會(huì)議通過了“二十國集團(tuán)金融消費(fèi)者保護(hù)高層原則”，從消費(fèi)者保護(hù)的角度明確提出了行為監(jiān)管的重要性。香港金管局新設(shè)立了銀行操守部，增強(qiáng)行為監(jiān)管力量。英國建立了“準(zhǔn)雙峰”的監(jiān)管體制，美國也對(duì)“雙峰型”監(jiān)管模式寄予了極大的希望， 2008年發(fā)布的《現(xiàn)代金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)藍(lán)皮書》中也建議在美國建立類似的“傘+雙峰”的監(jiān)管體制。

（一）澳大利亞

澳大利亞早在1998年就確立了雙峰監(jiān)管體制。澳大利亞的央行（儲(chǔ)備銀行）僅負(fù)責(zé)實(shí)施貨幣政策。審慎監(jiān)管局（APRA）則對(duì)所有存款機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老基金和保險(xiǎn)公司實(shí)施審慎監(jiān)管；證券投資委員會(huì)（ASIC）作為金融服務(wù)和市場(chǎng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，承擔(dān)商業(yè)銀行行為監(jiān)管、維護(hù)市場(chǎng)誠信和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等職責(zé)。[5]同時(shí)，為了加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，澳大利亞建立了部際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制——金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)理事會(huì)。理事會(huì)由財(cái)政部牽頭組建，包括央行（儲(chǔ)備銀行）、審慎監(jiān)管局（APRA）、證券和投資委員會(huì)（ASIC）的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層。各監(jiān)管部門之間通過簽訂雙邊諒解備忘錄就信息交流和監(jiān)管合作達(dá)成共識(shí)。

澳大利亞的證券投資委員會(huì)（ASIC）獨(dú)立地對(duì)公司、投資行為、金融產(chǎn)品和服務(wù)行使監(jiān)管職能，銀行、證券、保險(xiǎn)、金融市場(chǎng)都在其監(jiān)管范圍內(nèi)。其監(jiān)管對(duì)象涉及企業(yè)、金融服務(wù)機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)、清算和結(jié)算機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體。此外，部分公司審計(jì)師、托管投資方案也被納入ASIC的監(jiān)管范圍內(nèi)。

（二）荷蘭

2002年至2004年間，荷蘭對(duì)其金融監(jiān)管體系進(jìn)行了改革。建立起標(biāo)準(zhǔn)的“雙峰監(jiān)管”模式。荷蘭央行兼有央行貨幣政策職能和監(jiān)管功能。央行負(fù)責(zé)穩(wěn)定金融系統(tǒng)，并對(duì)金融體系（銀行、證券、保險(xiǎn)、養(yǎng)老金）實(shí)施審慎監(jiān)管。金融市場(chǎng)管理局（AFM）負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)金融體系中的各類主體商業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)管，金融市場(chǎng)的參與者能否進(jìn)行合規(guī)的市場(chǎng)行為和他們是否擁有準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息等內(nèi)容都是金融市場(chǎng)管理局所關(guān)注的內(nèi)容。[6]

（三）英國

金融危機(jī)特別是北巖銀行的倒閉暴露出英國監(jiān)管體制存在的主體不明確、監(jiān)管真空的漏洞。[7]危機(jī)后英國對(duì)金融監(jiān)管體系進(jìn)行了大規(guī)模的改革。建立起以英格蘭銀行為核心的“準(zhǔn)雙峰”監(jiān)管體制。在新的監(jiān)管體制中，原先承擔(dān)監(jiān)管職能的金融服務(wù)局被撤銷。具體監(jiān)管職能由三個(gè)部門承擔(dān)，英格蘭銀行理事會(huì)下設(shè)的金融政策委員會(huì)（FPC）負(fù)責(zé)宏觀審慎管理，審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為局（FCA）分別負(fù)責(zé)微觀審慎和行為監(jiān)管。[8]與澳大利亞不同的是，英國將宏觀審慎與微觀審慎監(jiān)管分離開來，由兩個(gè)部門承擔(dān)，這與功能監(jiān)管模式較類似。但同時(shí)，英國的行為監(jiān)管又是由單獨(dú)的主體承擔(dān)，具有雙峰監(jiān)管的典型特征，所以英國監(jiān)管體系實(shí)際上是一種“準(zhǔn)雙峰”的形式。

三、“雙峰監(jiān)管”模式對(duì)中國監(jiān)管改革的啟示

（一）監(jiān)管體制改革中應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化行為監(jiān)管

從國際監(jiān)管改革趨勢(shì)看，行為監(jiān)管的作用日趨重要。[9]從國內(nèi)實(shí)際看，隨著我國金融體系發(fā)展的國際化、市場(chǎng)化、互聯(lián)網(wǎng)化趨勢(shì)日益明顯，原有的分業(yè)監(jiān)管體制下形成的審慎監(jiān)管理念受到明顯沖擊。[10]“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”是未來金融發(fā)展的新理念。在積極鼓勵(lì)創(chuàng)新的同時(shí)更要重視金融穩(wěn)定和金融安全，保持兩者間的平衡，這對(duì)金融監(jiān)管體制和理念提出了新要求。從時(shí)效性來看，以風(fēng)險(xiǎn)為主的審慎監(jiān)管往往是在風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)后才采取有力的措施防止風(fēng)險(xiǎn)再次發(fā)生。而創(chuàng)新型產(chǎn)品與金融市場(chǎng)的緊密聯(lián)系，風(fēng)險(xiǎn)傳染性和危害程度大大強(qiáng)于傳統(tǒng)產(chǎn)品，金融體系很難承受“試錯(cuò)”的成本，所以審慎監(jiān)管就存在較大的局限性。目前，我國快速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)金融就是一個(gè)典型的例子。這時(shí)以公平、效率為原則導(dǎo)向的行為監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)就非常明顯了。明確市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、強(qiáng)化信息披露、加強(qiáng)客戶資金安全性管理、嚴(yán)厲打擊欺詐等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為、維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定，監(jiān)管者可以通過實(shí)施行為監(jiān)管在創(chuàng)造環(huán)境、促進(jìn)公平的同時(shí)保持系統(tǒng)性的穩(wěn)定，為創(chuàng)新發(fā)展提供足夠的空間，這也恰恰契合了雙峰監(jiān)管的理念。

（二）監(jiān)管體制改革中應(yīng)進(jìn)一步明確行為監(jiān)管主體職責(zé)和手段

2011年以來，我國“一行三會(huì)”先后成立了四個(gè)金融消費(fèi)者保護(hù)部門，根據(jù)各自職能范圍分別開展金融消費(fèi)者保護(hù)工作，形成一種分業(yè)體制下“內(nèi)雙峰”的監(jiān)管體制。雖然各行業(yè)消保部門的職責(zé)是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，但由于缺少明確的履職目標(biāo)和手段，他們的職責(zé)往往局限在受理和處理投訴，較少涉及維護(hù)市場(chǎng)信心等其他行為監(jiān)管目標(biāo)。而且在分業(yè)監(jiān)管體制下，受信息、管轄權(quán)等因素的限制，單一行業(yè)的消保部門也沒有能力來維護(hù)和穩(wěn)定市場(chǎng)信心。此次中國股市大幅動(dòng)蕩就是一個(gè)典型例子，在股市大規(guī)模調(diào)整前，銀行資金流入股市，場(chǎng)外配資快速增長，監(jiān)管部門卻無法全面掌握融資的真實(shí)狀況，以致后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)時(shí)監(jiān)管部門卻無法及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)。[11]股市大幅下跌后，市場(chǎng)信心遲遲難以恢復(fù)，市場(chǎng)秩序和公平度沒有顯著改進(jìn)，金融消費(fèi)者的利益損失也無法挽回，這顯然與行為監(jiān)管的目標(biāo)存在較大差距。相比之下，金融危機(jī)后澳大利亞行為監(jiān)管局在重塑市場(chǎng)信心方面表現(xiàn)得更積極主動(dòng)，成效也很顯著。他們一方面強(qiáng)化監(jiān)督，加強(qiáng)監(jiān)管；另一方面積極與工商業(yè)界溝通、對(duì)話；加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)的解釋宣傳；加大對(duì)違規(guī)者的處罰，規(guī)范市場(chǎng)操作和秩序；為消費(fèi)者和投資者挽回?fù)p失，使澳大利亞金融市場(chǎng)秩序和信心較快得到了恢復(fù)，為其迅速走出金融危機(jī)做出積極貢獻(xiàn)。[12]隨著我國金融市場(chǎng)的快速發(fā)展，市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)和信心維護(hù)應(yīng)得到足夠的重視。應(yīng)確定明確的監(jiān)管主體負(fù)責(zé)維護(hù)金融市場(chǎng)秩序和穩(wěn)定。同時(shí)，這個(gè)監(jiān)管主體應(yīng)被賦予有效的履職手段，使其能從整個(gè)金融體系發(fā)展的角度，積極主動(dòng)地加強(qiáng)市場(chǎng)建設(shè)，這也是雙峰監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的要義之一。

（三）監(jiān)管體制改革中應(yīng)保證行為監(jiān)管主體履職的獨(dú)立性

“雙峰監(jiān)管”模式一個(gè)重要特征就是將行為監(jiān)管主體和審慎監(jiān)管主體分離，保證各自履職時(shí)的獨(dú)立性。在我國的“內(nèi)雙峰”監(jiān)管體制下，消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)仍是弱于審慎監(jiān)管，很難從根本上保證消費(fèi)者的權(quán)益。比如目前我國消保部門在處理金融消費(fèi)者投訴時(shí)，監(jiān)管者主要從“形式合規(guī)”而非“實(shí)質(zhì)合規(guī)”的角度進(jìn)行考量。監(jiān)管當(dāng)局更注重于金融機(jī)構(gòu)在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、銷售中是否符合規(guī)定，是否按程序操作，是否按規(guī)定履行了義務(wù)，即金融機(jī)構(gòu)是否“合規(guī)”。一旦機(jī)構(gòu)達(dá)到這些合規(guī)要求，則不承擔(dān)責(zé)任，即所謂的“合規(guī)即免責(zé)”。監(jiān)管者很難有動(dòng)力去檢查在這種“合規(guī)”是否能切實(shí)保護(hù)交易雙方的利益。這表明在監(jiān)管層面，金融消費(fèi)者可能仍未得到與機(jī)構(gòu)對(duì)等的保護(hù)與關(guān)注，這也是長期以來過分關(guān)注金融供給方造成的必然后果。正如“監(jiān)管俘獲”理論解釋的，監(jiān)管當(dāng)局與金融機(jī)構(gòu)關(guān)系密切程度遠(yuǎn)甚于監(jiān)管當(dāng)局與金融消費(fèi)者，所以監(jiān)管機(jī)構(gòu)在審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管之間往往會(huì)不自覺地偏向前者，使得金融消費(fèi)者的權(quán)益難以得到有效保護(hù)。人民銀行雖然處于更公正、超然的地位，但由于缺少處罰等強(qiáng)制性權(quán)力，職能發(fā)揮受到較大限制。所以要真正達(dá)到消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等行為監(jiān)管目標(biāo)，必須在制度設(shè)計(jì)方面保證監(jiān)管主體的獨(dú)立性和監(jiān)管手段的有效性。

（四）在監(jiān)管體制改革中應(yīng)注意監(jiān)管目標(biāo)的協(xié)調(diào)，形成監(jiān)管體制的自我糾偏機(jī)制

雖然行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管存在著較大差別，但兩者并不是必然的“矛盾體”或“沖突體”。只要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，兩者可以相輔相成，相互促進(jìn)。審慎監(jiān)管通過對(duì)金融機(jī)構(gòu)的約束，保證市場(chǎng)的穩(wěn)健，但金融市場(chǎng)固有的信息不對(duì)稱、外部性、金融壟斷和公共物品等特性會(huì)引發(fā)市場(chǎng)失靈，金融消費(fèi)者的非理性選擇和羊群效應(yīng)進(jìn)一步加劇了這種市場(chǎng)失靈，這些都是審慎監(jiān)管難以克服的。[13]就次貸問題而言，從行為監(jiān)管的角度來看，放寬信貸條件，向低收入人群或資產(chǎn)額很少的人發(fā)放貸款是對(duì)其他貸款人的不公平，相當(dāng)于用合格貸款人的資產(chǎn)向次級(jí)貸款人進(jìn)行補(bǔ)貼。如果早期行為監(jiān)管部門可以介入監(jiān)管，而非僅依賴審慎監(jiān)管，次貸問題可能不會(huì)如此嚴(yán)重，可見行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管相互配合、相互補(bǔ)充可以提升監(jiān)管質(zhì)量。此外，兩者也可以相互制約，互相監(jiān)督。如荷蘭有一家外資銀行沒有按要求履行商業(yè)義務(wù)。從行為監(jiān)管的角度來看，該銀行應(yīng)該受到懲罰，但這樣可能導(dǎo)致該機(jī)構(gòu)撤出荷蘭，從而對(duì)荷蘭的金融市場(chǎng)造成負(fù)面影響。因此，荷蘭央行與金融市場(chǎng)管理局進(jìn)行了溝通與協(xié)商，最終該銀行受到了嚴(yán)厲的處罰，但處罰的前提是不會(huì)威脅到荷蘭金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，即在行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管之間尋求到一個(gè)最佳的平衡點(diǎn)，使得機(jī)構(gòu)和投資者的利益保護(hù)更透明，市場(chǎng)也更加穩(wěn)定。[14]可見，行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管之間的制衡與協(xié)調(diào)，可以形成一種體制內(nèi)的糾偏機(jī)制，這也是我國在金融監(jiān)管體制改革中值得借鑒的內(nèi)容。

四、對(duì)中國監(jiān)管體制改革的幾點(diǎn)設(shè)想

（一）加強(qiáng)行為監(jiān)管，建議成立單獨(dú)部門全面履行行為監(jiān)管職能

建議將目前一行三會(huì)的消費(fèi)者保護(hù)職能合并，成立著眼于整個(gè)金融體系的統(tǒng)一的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門，由其全面履行對(duì)各金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)的行為監(jiān)管職能；銀、證、保等監(jiān)管機(jī)構(gòu)繼續(xù)在各自的職能范圍內(nèi)履行微觀監(jiān)管職能，建立起以分業(yè)監(jiān)管為主同時(shí)又吸收了雙峰監(jiān)管理念的監(jiān)管框架。考慮到改革成本及政策的延續(xù)性，建議將這個(gè)消保部門設(shè)立在央行內(nèi)部。央行在行為監(jiān)管方面具有天然的優(yōu)勢(shì)：首先，央行不負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管，更超然的地位使其能對(duì)所有人一視同仁，能著眼于整個(gè)系統(tǒng)、系統(tǒng)內(nèi)各方以及他們之間的相互依存，使任何金融服務(wù)業(yè)的參與方都不能從監(jiān)管中獲利。其次，央行長期負(fù)責(zé)銀行間債券市場(chǎng)、黃金市場(chǎng)、外匯市場(chǎng)等金融市場(chǎng)的監(jiān)管，在市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)、市場(chǎng)秩序維護(hù)方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，有能力、也有經(jīng)驗(yàn)履行行為監(jiān)管職能。再次，央行同時(shí)承擔(dān)著維護(hù)系統(tǒng)金融穩(wěn)定的職能，這一方面可以減少部門間協(xié)調(diào)，另一方面也是對(duì)行為監(jiān)管的一種內(nèi)部制衡，防止監(jiān)管過度導(dǎo)致系統(tǒng)穩(wěn)定性受損。

（二）保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，強(qiáng)化公平、效率的監(jiān)管理念

為了保證監(jiān)管的有效性，統(tǒng)一的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門必須保證相對(duì)的獨(dú)立性，并接受外部監(jiān)督，以保證監(jiān)管的公正，避免權(quán)力的濫用。在監(jiān)管理念方面，不同于審慎監(jiān)管，行為監(jiān)管應(yīng)更多的依賴原則，而非具體的規(guī)劃，不在于采取更多的管理而在于實(shí)行了更好的管理和監(jiān)督。特別是在對(duì)金融創(chuàng)新的監(jiān)管，規(guī)則反映的精神、目的性和產(chǎn)生的效果和規(guī)則本身同等重要。即應(yīng)建立起“金融服務(wù)的實(shí)質(zhì)應(yīng)重于形式”監(jiān)管理念，不要使消費(fèi)者保護(hù)部門成為另一個(gè)銀監(jiān)或證監(jiān)部門。消費(fèi)者保護(hù)部門應(yīng)在系統(tǒng)可靠性、能效和創(chuàng)新幾方面之間取得恰當(dāng)平衡點(diǎn)，提高監(jiān)管效率。此外，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)公正的范疇，消費(fèi)者保護(hù)與投資者教育同等重要，維護(hù)市場(chǎng)公平、公正不僅適用于金融消費(fèi)者，同樣也適合金融服務(wù)的供給者。

（三）明確職責(zé)范圍和履職手段，提升行為監(jiān)管效力

必須賦予統(tǒng)一的消費(fèi)者保護(hù)部門足夠的履職手段，否則維護(hù)市場(chǎng)公平和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)都無法落到實(shí)處。首先，建議明確行為監(jiān)管的對(duì)象包括所有提供金融服務(wù)的實(shí)體，以防出現(xiàn)監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。在澳大利亞銀行、保險(xiǎn)、證券、期貨、外匯、金融衍生品等金融交易機(jī)構(gòu)以及所有涉及金融產(chǎn)品信息咨詢和服務(wù)的從業(yè)機(jī)構(gòu)，都必須接受行為監(jiān)管局的管理，所有金融服務(wù)者均需要在行為監(jiān)管局注冊(cè)備案。其次，消保部門應(yīng)有權(quán)明確金融服務(wù)者的經(jīng)營范圍，并督促、監(jiān)管其在既定的范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)。再次，應(yīng)有權(quán)定期獲得金融服務(wù)者相關(guān)經(jīng)營信息，并確保其按承諾提供相應(yīng)的服務(wù)，如果出現(xiàn)違規(guī)，消保部門應(yīng)有權(quán)力做出處罰。最后，幫助和保護(hù)散戶投資者和消費(fèi)者的權(quán)力。應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督責(zé)任，有權(quán)對(duì)違規(guī)者進(jìn)行處罰，更重要的是有足夠的手段為投資者挽回?fù)p失。

（四）完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，提高監(jiān)管的整體效率

建議將統(tǒng)一的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門納入金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步完善和發(fā)揮協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度功能。加強(qiáng)對(duì)金融創(chuàng)新、科技進(jìn)步、金融全球化等領(lǐng)域的交流。統(tǒng)一監(jiān)管政策，減少監(jiān)管套利，增強(qiáng)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的協(xié)調(diào)性。應(yīng)在監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制內(nèi)建立共同協(xié)商和聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)信息共享。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)自己管轄范圍內(nèi)事務(wù)實(shí)施監(jiān)管時(shí)，如涉及到其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍，應(yīng)事先進(jìn)行協(xié)調(diào)，必要時(shí)采取聯(lián)合行動(dòng)，以保證政策、措施的一致和相互支援。此外，由于監(jiān)管目標(biāo)的差異，行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管之間不可避免存在著沖突。在監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制中對(duì)應(yīng)的應(yīng)建立起協(xié)調(diào)解決機(jī)制，充分融合兩種模式的優(yōu)缺點(diǎn)，形成監(jiān)管合力，提升整體效率。

（本文僅為個(gè)人觀點(diǎn)，不代表人民銀行的立場(chǎng)和觀點(diǎn)?。?/p>

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]