◎伍先斌

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政府如何主導(dǎo)留守兒童關(guān)愛保護工作

◎伍先斌

摘要：農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作要堅持政府主導(dǎo)，基本要義就是必須由政府來統(tǒng)領(lǐng)推動農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的全局。

關(guān)鍵詞：留守兒童；政府主導(dǎo)；政策遵循

2月14日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》（簡稱《意見》）。這是我國中央政府首次從頂層設(shè)計的高度出臺關(guān)于農(nóng)村留守兒童問題及解決方案的重要文件，為我國農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛保護工作提供了基本政策遵循，意義重大。

事實上，社會各界對農(nóng)村留守兒童群體一直給予極大關(guān)注。自1995年2月《教師博覽》發(fā)表《“留守兒童”實堪憂》以來，“留守兒童”一詞和它作為未成年人群體的特殊一部分逐漸進入國人的視線，有學者當時就發(fā)出“莫把遺憾留明天”的呼吁。此去經(jīng)年，全國婦聯(lián)、教育部等中央部委層級的機構(gòu)和部門對留守兒童的生存狀況進行過廣泛深入地調(diào)查研究，開展了關(guān)愛農(nóng)村留守兒童系列行動，各級政府相繼出臺針對農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛服務(wù)政策措施，社會關(guān)愛服務(wù)體系日漸完善。即便如此，近年來，與農(nóng)村留守兒童相關(guān)的惡性事件還是時有發(fā)生，刺痛人們脆弱的情感神經(jīng)，引發(fā)我們進行更深度地思考。

《意見》的出臺是社會各界對農(nóng)村留守兒童問題深度持續(xù)關(guān)注的呼應(yīng)?！兑庖姟诽貏e強調(diào)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作中的政府職責，提出堅持政府主導(dǎo)，務(wù)求家庭盡責，提倡全民關(guān)愛，確保農(nóng)村留守兒童得到妥善監(jiān)護照料和更好關(guān)愛保護。強調(diào)堅持政府主導(dǎo)，說明政府在農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作體系中責任重大，同時也表明農(nóng)村留守兒童的問題事關(guān)重大。

堅持政府主導(dǎo)的原因

1.農(nóng)村留守兒童產(chǎn)生的經(jīng)濟社會背景十分宏大，非政府不能把控

農(nóng)村留守兒童是伴隨我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展而出現(xiàn)的一個群體。改革開放近40年來，由于我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，大量的農(nóng)村剩余勞動力持續(xù)不斷地轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)中來，轉(zhuǎn)移到工業(yè)中來。由于快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對農(nóng)民工的巨大需求與我國社會政策相對滯后的矛盾一直存在，這里涉及到的社會政策，包括諸如戶籍政策、教育政策等，均顯現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特性，阻礙了農(nóng)民工子女隨父母進城一同生活的可能，如果硬性隨父母進城則面臨著巨大的生活成本和教育成本。這樣的政策顯然對農(nóng)民工極其不公平?？梢哉f，沒有農(nóng)民工的貢獻，就沒有當今中國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的成就。正因為如此，李克強總理稱頌農(nóng)民工是“國家的脊梁”。2015年我國城鎮(zhèn)化率已達到56.10%（工業(yè)化國家則達到65%以上），工業(yè)（第二產(chǎn)業(yè)）占比達到40.5%（工業(yè)化國家達到60%以上）。這些數(shù)據(jù)一方面說明我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化已經(jīng)取得了巨大成就，另一方面也說明我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化仍然有很大的發(fā)展空間，農(nóng)村剩余勞動力大量轉(zhuǎn)移的趨勢將持續(xù)下去，農(nóng)村留守兒童仍將大量存在。在這種宏大背景下產(chǎn)生的留守兒童及其問題，個人、家庭甚至社會組織都不可能完全承擔和解決，必須在政府的主導(dǎo)下，著眼于經(jīng)濟社會發(fā)展的全局來規(guī)劃留守兒童工作，解決留守兒童面臨的各種問題。

2.農(nóng)村留守兒童數(shù)量龐大，非政府不能勝任

目前，對我國農(nóng)村留守兒童數(shù)據(jù)的公開報道還是依據(jù)全國婦聯(lián)2013年5月10日發(fā)布的《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》。該研究報告根據(jù)《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)進行推算，結(jié)論是我國的農(nóng)村留守兒童數(shù)量已達到6102.55萬，占農(nóng)村兒童總數(shù)的37.7%，占全國兒童總數(shù)的21.88%。這個數(shù)字相當于世界上一個中等大小國家的人口規(guī)模，而且這個數(shù)字近幾年應(yīng)該還在增加。事實上，這個數(shù)字代表了一個龐大社會群體，這個群體又代表了千千萬萬個家庭，這個龐大群體出現(xiàn)問題也就代表千千萬萬個家庭出現(xiàn)了問題，是一個社會性的問題。所以，必須從廣泛的社會層面而非個人或家庭的角度來看待農(nóng)村留守兒童。以這樣的視角來觀察，能夠擔當這樣重大責任者只能是政府。

3.農(nóng)村留守兒童問題影響深，非政府不能長效

“留守”一詞飽含蒼涼和無奈，留守兒童是我們社會的“事實孤兒”。“事實孤兒”狀態(tài)導(dǎo)致留守兒童面臨很多現(xiàn)實問題。如：親情缺慰——父母不在身邊，孩子容易形成孤獨無助的心理和被拋棄的感覺。家庭教育缺失——在7-11歲這個啟蒙關(guān)鍵階段，兒童開始形成邏輯性的思維能力，是其價值觀和道德人格的起始養(yǎng)成時期，需要加以細心的呵護和正確的引導(dǎo)。而留守兒童在這個階段缺少了父母的呵護和引導(dǎo)，其思維發(fā)展和價值觀的養(yǎng)成都可能產(chǎn)生偏離。監(jiān)護缺位——據(jù)統(tǒng)計，在全部農(nóng)村留守兒童中，有80%左右是由祖父母輩隔代監(jiān)護。一方面，祖父母輩年齡偏大，對孩子的安全監(jiān)護有時顯得心有余而力不足；另一方面，由于存在太大的年齡差距，祖父母輩們的知識結(jié)構(gòu)、價值觀念和教育方式等可能偏離現(xiàn)時代孩子成長的需求，他們的監(jiān)護并不一定能達到理想的效果。心理無助——由于長期的留守，與父母甚至一年也難得一見，農(nóng)村留守兒童較普遍地出現(xiàn)了各種心理障礙。據(jù)《光明日報》2015年6月19日刊載的《為留守兒童守住一片天——關(guān)于農(nóng)村留守兒童群體存在問題及對策的調(diào)研報告》顯示，留守兒童消極情緒明顯多于非留守兒童，他們中有46.0%經(jīng)常感到煩躁、39.8%經(jīng)常感到孤獨、37.7%經(jīng)常感到悶悶不樂，有19.7%的留守兒童經(jīng)常無緣無故發(fā)脾氣。留守兒童的這種情緒狀態(tài)對他們成長的影響和傷害遠遠大于物質(zhì)的貧困。農(nóng)村留守兒童存在的種種問題，作為外出務(wù)工的父母是鞭長莫及，而社會零星式的關(guān)愛行動不是長久之計，要真正做好教育 、培養(yǎng)和保護留守兒童這項綜合性社會工程，必須由政府統(tǒng)籌規(guī)劃，建立長效機制。

■ 兩峰高并 韓鳳平/攝

發(fā)揮政府主導(dǎo)的作用

1.政府要當好留守兒童關(guān)愛保護工作的主角

政府不僅是留守兒童關(guān)愛保護工作的決策者，政府自身還應(yīng)該擔當關(guān)愛保護工作的一個角色，而且是主角。這是堅持政府主導(dǎo)的題中首要之義。而要當好主角，政府至少應(yīng)在三個方面積極作為。

一是制訂好規(guī)劃，有序推進關(guān)愛保護工作。農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，不是一戰(zhàn)一役就能收尾完工。作為一方政府，其首要職責是從地方經(jīng)濟社會發(fā)展的整體來規(guī)劃好留守兒童工作，謀全局而帶一隅。由此，各級政府要把農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，既把它作為一年一度的政府民生工作議程，又要把它放到五年規(guī)劃甚至更長時期的地方發(fā)展規(guī)劃中去，根據(jù)農(nóng)村留守兒童生存、發(fā)展和受保護的條件需要，規(guī)劃好一定時期農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的任務(wù)和所要達到的目標。

二是構(gòu)建好政府關(guān)愛保護工作網(wǎng)絡(luò)。留守兒童較多的地方政府可以設(shè)置留守兒童工作辦公室和人員編制，作為專門負責留守兒童工作的政府機構(gòu)和專職崗位，統(tǒng)籌本地留守兒童關(guān)愛保護各項工作。這是體現(xiàn)政府主導(dǎo)作用最強有力的保證。此外，為全面推進農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作，各級政府要專門成立本級政府關(guān)愛保護留守兒童工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并制定切實可行的關(guān)心關(guān)愛留守兒童管理工作方案和關(guān)心關(guān)愛留守兒童工作實施方案；要建立由黨委分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，民政、教育和關(guān)工委等多部門參加的關(guān)愛保護留守兒童聯(lián)席會議制度，形成相關(guān)部門齊抓共管、協(xié)調(diào)推進的良好格局，保證留守兒童關(guān)愛保護工作分工到位，職責明確；要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)村黨政組織對留守兒童的管護職責，建立目標考核體系，確保政府關(guān)愛保護工作不留死角。

三是預(yù)算好專項資金確保關(guān)愛保護工作有保障。各級政府應(yīng)在每年的政府預(yù)算計劃中劃出關(guān)愛保護留守兒童的資金預(yù)算，用于為留守兒童辦實事救急難，或者為留守兒童購買專項服務(wù)等方面。

2.政府要凝聚引領(lǐng)社會力量營造全社會共同關(guān)愛的氛圍

《意見》提出堅持全民關(guān)愛，就是要充分發(fā)揮包括村（居）民委員會、群團組織、社會組織、專業(yè)社會工作者和志愿者等在內(nèi)的社會各方力量共同關(guān)心關(guān)愛農(nóng)村留守兒童，幫助解決農(nóng)村留守兒童在生活、學習和監(jiān)護中遇到的困難和問題，讓留守兒童在全社會關(guān)愛的溫暖陽光中健康成長。

充分發(fā)揮好社會力量的作用，離不開政府的引導(dǎo)和推動。各級政府要督促支持婦聯(lián)、共青團和關(guān)工委等群團組織開展“愛心爸爸”、“愛心媽媽”和“知心姐姐”等與留守兒童結(jié)對活動，鼓勵支持群團組織興辦“家長學校”，建立“校外輔導(dǎo)站”和“兒童友好之家”等場所，讓農(nóng)村留守兒童獲得良好的監(jiān)護、生活照料、心理疏導(dǎo)和課后輔導(dǎo)等關(guān)愛服務(wù)。此外，政府還可以采取出錢購買專業(yè)服務(wù)的方式引領(lǐng)社會工作專業(yè)服務(wù)機構(gòu)、公益慈善類社會組織和志愿服務(wù)組織深入留守兒童生活、學習的場所開展心理疏導(dǎo)、社會融入、行為矯治、監(jiān)護指導(dǎo)和家庭關(guān)系調(diào)適等專業(yè)性服務(wù)；通過稅費減免等優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和支持有關(guān)企業(yè)或社會組織舉辦農(nóng)村留守兒童托管服務(wù)機構(gòu)等。

3.政府要積極吸引外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，從源頭上減少留守兒童

今年1月27日，李克強總理在部署全面加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護的國務(wù)院常務(wù)會議上特別強調(diào)，“決不能讓留守兒童成為家庭之痛社會之殤”。農(nóng)村留守兒童群體問題的核心在于孩子與父母的親情分離，故此留守之殤的治本之策就在于盡量減少留守兒童的數(shù)量，實現(xiàn)留守兒童與父母的親情團聚。為此，各級政府要想方設(shè)法、科學規(guī)劃發(fā)展好地方經(jīng)濟，大力弘揚“三創(chuàng)”精神，即全力推進全民創(chuàng)業(yè)、鼓勵農(nóng)村勞動力在家創(chuàng)業(yè)和吸引外出人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；要創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境，根據(jù)本地資源特色甚至“無中生有”興辦“鳳還巢”企業(yè)，吸引在外務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)；本地人力資源和社會保障部門還可以在春節(jié)期間走訪留守兒童家庭，向回家過年的留守兒童家長介紹家鄉(xiāng)招工信息、回鄉(xiāng)就業(yè)優(yōu)惠政策等，引導(dǎo)他們回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，為留守兒童找回溫暖的親情。

（作者單位：江西財經(jīng)大學公共管理學院）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.05.008 ■ 編輯：云霞

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A