安立偉　李蕓潔　葉長安

摘要：樂山“兩縣一區(qū)”除了金口河區(qū)外，其他兩縣彝族人口占了絕大多數(shù)，民族文化的差異、歷史遺留問題、自然條件、生存環(huán)境等造成地方貧困發(fā)生率高，粗放型的發(fā)展方式致使有的地方環(huán)境惡化，也加劇了一些社會矛盾，群體性事件、治安事件時(shí)有發(fā)生。通過對“兩縣一區(qū)”社會治理的做法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，了解其面臨的問題和挑戰(zhàn)，從而對新形勢下的民族地區(qū)社會治理提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；社會治理；創(chuàng)新

中圖分類號：C91

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2016.04.19

文章編號：1009-6922（2016）04-67-03

民族地區(qū)社會治理關(guān)系到民族地區(qū)的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，對于我們國家和諧穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)具有重要意義。近年來，樂山的民族地區(qū)（“兩縣一區(qū)”）即馬邊、峨邊、金口河區(qū)在社會治理上取得了一定成績，但也面臨著一些問題。本課題組以實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)，系統(tǒng)考察“兩縣一區(qū)”的社會治理實(shí)踐，分析其面臨的問題與挑戰(zhàn)，提出相應(yīng)的對策建議，希望能為樂山提高民族地區(qū)社會治理水平、改進(jìn)民族地區(qū)社會治理方式提供一些參考。

一、“兩縣一區(qū)”面臨的主要社會問題

（一）貧困問題突出

貧困一直是“兩縣一區(qū)”突出的社會問題。2010年，在四川省委、省政府的直接關(guān)懷和省級部門的大力支持下，在樂山市委、市政府的努力爭取下，省委、省政府按“10+3”范圍（涼山州10個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣加樂山“兩縣一區(qū)”），把樂山市馬邊、峨邊、金口河“兩縣一區(qū)”相繼納入全省《大小涼山綜合扶貧開發(fā)規(guī)劃（2010-2020）》。目前扶貧開發(fā)雖然取得了巨大成效，但“兩縣一區(qū)”還有眾多的貧困人口。為此樂山市委、市政府對“兩縣一區(qū)”實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，力爭真正使貧困人口脫貧。

（二）思想覺悟較低

由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，“兩縣一區(qū)”部分少數(shù)民族群眾受民族文化的一些陋習(xí)影響，“等靠要”思想嚴(yán)重、宗族觀念強(qiáng)、法治觀念淡薄、解決問題過于極端，對黨委政府工作有的時(shí)候不配合。加之彝族地區(qū)受教育程度普遍較低，文化素質(zhì)差，小農(nóng)思想嚴(yán)重。

（三）留守兒童、老人問題

“兩縣一區(qū)”由于山多地少，剩余勞動力較多，青壯勞力外出務(wù)工謀生、貼補(bǔ)家用，家里留下兒童和老人，這對于兒童的教育、安全、身心健康的發(fā)展以及老人的贍養(yǎng)產(chǎn)生不利影響，埋下了許多社會問題。

（四）社會治安問題

“兩縣一區(qū)”除了金口河區(qū)外，其他兩縣彝族人口占了絕大多數(shù)。民族文化的差異、歷史遺留問題、自然條件、生存環(huán)境等造成這幾個(gè)地方貧困發(fā)生率高，粗放型的發(fā)展方式致使有的地方環(huán)境惡化，也加劇了一些社會矛盾。地方教育水平落后、人才短缺、自力更生能力差，民族群眾之間的心理落差大。早期的資源開發(fā)管理不善，造成環(huán)境破壞嚴(yán)重，而世代與這些資源相伴的當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾卻很少從中獲得收益，造成貧富不均等社會不穩(wěn)定因素，群體性事件、治安事件時(shí)有發(fā)生。

二、“兩縣一區(qū)”社會治理基本情況

（一）金口河區(qū)：“四舉動”推進(jìn)社會治理

一是抓好組織引導(dǎo)。由區(qū)長擔(dān)任社會治理綜合管理委員會主任，下轄十個(gè)專項(xiàng)組。二是抓好調(diào)研工作。通過調(diào)研，查找社會治理要點(diǎn)，制定方案。三是抓好典范引路，建立樣板。四是抓勤學(xué)習(xí)培訓(xùn)。統(tǒng)籌全區(qū)各單位、各部門召開座談會探討社會治理有關(guān)事宜，區(qū)委還專門召開擴(kuò)展會，約請專家為全區(qū)副科級以上領(lǐng)導(dǎo)干部作社會治理專題輔導(dǎo)，全區(qū)社會治理意識顯著提升。

（二）峨邊：以“區(qū)域自治”為抓手，做實(shí)社會治理文章

。

一是依法推進(jìn)民族區(qū)域自治。自治縣成立30年來，依據(jù)《峨邊彝族自治縣自治條例》，先后制定并頒布了四個(gè)補(bǔ)充規(guī)定和五個(gè)單行條例。二是創(chuàng)新推行“德古”調(diào)解制度，并將其上升為“德古”工作法在全縣推行。三是完善實(shí)施“親情”管理。完善親情工作法，實(shí)施親情管理，把聯(lián)系服務(wù)群眾貫穿法治建設(shè)全程。利用基層夜話深入基層，開展法制宣傳，發(fā)現(xiàn)和解決社會突出問題，使法制宣傳教育工作融入到群眾日常生活中，開展在田間地頭里。

（三）馬邊：五項(xiàng)措施推動社會治理工作走向深入。

一是強(qiáng)服務(wù)保發(fā)展。由縣綜治辦牽頭，抽調(diào)公安、住建、發(fā)改、工商、信訪等部門人員組成工作組，主動深入企業(yè)，嚴(yán)厲打擊阻礙企業(yè)正常生產(chǎn)和辦公秩序的各類違法犯罪活動，確保重大項(xiàng)目和重點(diǎn)工程建設(shè)順利進(jìn)行。二是強(qiáng)防控保穩(wěn)定。加強(qiáng)社會治安整體聯(lián)動防控體系建設(shè)，充分借助信息化手段，以110指揮中心為樞紐，充分利用中心城區(qū)治安崗?fù)さ穆毮軆?yōu)勢和“大一統(tǒng)”情報(bào)信息系統(tǒng)組織架構(gòu)，著力構(gòu)建點(diǎn)線面結(jié)合、人防物防技防結(jié)合、打防管控結(jié)合的社會治安動態(tài)防控體系。三是強(qiáng)監(jiān)管保安全。嚴(yán)厲查處超速行駛、酒后駕車、客運(yùn)車輛超員等嚴(yán)重交通違法行為。加強(qiáng)對重點(diǎn)部位、場所的消防安全大檢查，徹底排查消除火災(zāi)隱患。四是強(qiáng)整治保平安。整合各方面力量，加強(qiáng)對食品安全、拖欠農(nóng)民工工資、兩搶兩盜一詐騙等重大問題和中心城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、礦山、筍山等治安復(fù)雜地區(qū)以及娛樂、休閑場所等公共復(fù)雜場所治安隱患和治安問題排查整治力度，切實(shí)做到早發(fā)現(xiàn)、早控制、早解決。五是強(qiáng)化解保和諧。在全縣118個(gè)村和5個(gè)社區(qū)修改完善村規(guī)民約，聘請16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)36名“德古”從事人民調(diào)解員工作，打造“德古”調(diào)解文化品牌，推動彝區(qū)社會長治久安。

三、“兩縣一區(qū)”社會治理面臨的新挑戰(zhàn)

“兩縣一區(qū)”高度重視社會治理工作，相關(guān)職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村社區(qū)不斷加強(qiáng)探索和實(shí)踐，積累了一些寶貴經(jīng)驗(yàn)，但社會治理工作仍面臨一些新情況和新問題。

（一）社會治理理念有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)變

長期以來，社會矛盾化解的指導(dǎo)思想是“維穩(wěn)壓倒一切”“擺平就是水平”。在解決民族問題時(shí)，有的時(shí)候不是用法治，而采用人治的手段，為了一時(shí)的和諧違背法律法規(guī)解決問題，這在長遠(yuǎn)上不利于民族地區(qū)的法治建設(shè)。因此必須擺脫舊觀念的束縛，真正讓民族地區(qū)的民族群眾遵法守法用法，塑造法治思維，依靠法律手段解決問題。

（二）社會主體“自治”不足

社會治理的主體不僅是黨委、政府，更要依托村、社區(qū)開展村（居）民自治，充分發(fā)動群眾參與其中，還離不開社會各類力量的協(xié)同參與?，F(xiàn)實(shí)中，民族地區(qū)黨政機(jī)關(guān)習(xí)慣通過行政手段進(jìn)行社會治理，社會組織和人民群眾主體地位和作用不足。社會組織基本上受政府控制，沒有真正釋放社會活力，難以形成多元主體協(xié)同治理的新格局。

（三）社會治理重點(diǎn)還需加強(qiáng)

積極進(jìn)行社會治理，保障和改善民生，增強(qiáng)群眾的安全感和幸福感，才能從根本上控制社會風(fēng)險(xiǎn)。如果把社會治理的主要精力放在矛盾糾紛化解、特殊人群管理、公共安全管理等方面，沒有把民生建設(shè)作為社會治理體制創(chuàng)新的基本，就難以從源頭上化解社會矛盾，促進(jìn)社會和諧。同時(shí)扶貧并不是給老百姓多少項(xiàng)目資金，關(guān)鍵是如何能夠帶動、激發(fā)群眾致富的積極性，通過自己勤勞的雙手富起來。

（四）社會治理手段比較單一

當(dāng)前，我們社會治理的手段還比較單一，主要表現(xiàn)在重行政性管理，在法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、市場調(diào)節(jié)的治理方面不足，在社會治理方面有時(shí)是職能混淆，存在缺位、越位的現(xiàn)象。個(gè)別單位遇到問題時(shí)習(xí)慣首先考慮用行政手段來解決問題；用政府行為來干預(yù)本不該政府插手的事情，該管的又沒管好；有的單位還習(xí)慣領(lǐng)導(dǎo)發(fā)號施令。

四、創(chuàng)新社會治理的對策建議

（一）進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理理念

1.樹立服務(wù)為先的理念。充分體現(xiàn)和貫徹現(xiàn)代服務(wù)型政府理念，堅(jiān)持黨的群眾路線，執(zhí)政為民，把廣大人民的根本利益作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。治理不是目的而是手段，通過現(xiàn)代社會治理保障民生，為民眾創(chuàng)造一個(gè)和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，讓民眾更有安全感，更有幸福感。

2.樹立民生優(yōu)先的理念。當(dāng)前我們正處于改革攻堅(jiān)期，各種利益格局調(diào)整，還存在著一些社會矛盾，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡造成許多民生和社會問題。因此，必須把源頭預(yù)防和末端治理緊密結(jié)合起來，通過各種有效的方式與手段，解決群眾最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)利益訴求，抓好民生工程建設(shè)。

3.樹立基層在先的理念。社會治理的重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)在基層，落實(shí)也在基層。要牢固樹立固本強(qiáng)基的理念，把人力、物力、財(cái)力更多地投放到基層，充分發(fā)揮社會組織和基層黨支部、共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用，提高基層社會服務(wù)和社會治理的能力。

4.改變過去的“管控”思維。在社會矛盾處理標(biāo)準(zhǔn)上，要改變過去維穩(wěn)“擺平就是水平”思維，樹立“法治”思維，堅(jiān)持用法治思維來解決問題，絕不能觸碰法律的紅線。牢固樹立依靠發(fā)展解決問題的思想，擴(kuò)大就業(yè)，增大扶貧攻堅(jiān)力度，幫助彝區(qū)精準(zhǔn)脫貧，這才是民族地區(qū)有效社會治理的關(guān)鍵。

（二）進(jìn)一步完善社會治理格局

1.提高民族地區(qū)公務(wù)人員治理水平。民族地區(qū)公務(wù)人員作為社會治理的重要主體，其素質(zhì)和治理能力直接影響到民族地區(qū)社會治理的效率。當(dāng)前“兩縣一區(qū)”的公務(wù)人員還存在著文化素質(zhì)總體弱于其它地區(qū)的問題，這和民族地區(qū)地理環(huán)境、生存條件有關(guān)。因此有必要改善民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平，提高公職人員的待遇，加大對公職人員的培訓(xùn)力度。通過優(yōu)惠的政策吸引發(fā)達(dá)地區(qū)的人才到少數(shù)民族地區(qū)工作，提升公職人員的整體素質(zhì)，從而提高公職人員的社會治理能力。

2.堅(jiān)持資源整合。社會治理工作是一個(gè)龐大的工程，單靠黨委和政府是不能完成有效治理的。需要各方共同參與。要整合相關(guān)資源，發(fā)揮社會組織的重要作用。一段時(shí)間以來政府干預(yù)過多、做得太多、管得過多。社會組織的介入有利于調(diào)適政府與民眾的關(guān)系，在某種層面上做到政府不能做到的事情。要發(fā)揮群眾團(tuán)體如商會、行業(yè)協(xié)會以及其他公益組織的社會治理作用，形成多元社會治理格局。

（三）進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理機(jī)制

1.完善民眾訴求解決機(jī)制。民族地區(qū)社會問題處理不好，可能演變成民族沖突和矛盾，上升為政治問題，釀成重大社會事件。提升民族地區(qū)社會治理，必須關(guān)注民生，處理好民族矛盾和糾紛，暢通和拓寬群眾訴求表達(dá)渠道，依法、依規(guī)及時(shí)妥善處理群眾的合理訴求并及時(shí)反饋處理結(jié)果。改革信訪工作制度，完善網(wǎng)上受理信訪制度，建立和完善解決群眾合理訴求機(jī)制、涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。

2.改革和完善決策機(jī)制。完善重大決策的群眾參與制度，要認(rèn)真聽取群眾、專家學(xué)者和社會各界的意見和建議，使決策真正做到民主、科學(xué)。目前“兩縣一區(qū)”已經(jīng)以聽證會、群眾智囊團(tuán)等方式參與黨的決策，促進(jìn)黨的決策科學(xué)性和民主性，但在參與的廣度和深度上還要進(jìn)一步加強(qiáng)。

3.完善群眾監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化群眾的民主監(jiān)督，是現(xiàn)代民主法治政府的必然選擇。群眾可以通過信件、網(wǎng)絡(luò)媒體、信訪、公示等制度，也可以申訴、控告、檢舉、通過行政問責(zé)制度對黨和政府的行為提出疑問，進(jìn)而監(jiān)督黨和政府的行為。目前“兩縣一區(qū)”部分群眾受語言、文字、受教育程度、文化背景等限制，監(jiān)督意識薄弱，缺乏有效監(jiān)督的能力。因此，要加大對群眾的培訓(xùn)教育，提高其民主意識，進(jìn)而有效監(jiān)督黨和政府的行為。

4.完善政民協(xié)商對話機(jī)制。政府不應(yīng)高高在上，要與民眾進(jìn)行平等、直接、公開的對話，聽取群眾的意見，回應(yīng)群眾質(zhì)疑。出臺政策要體現(xiàn)民意，不能損害群眾利益。有效的協(xié)商對話機(jī)制可以打破政府與民族地區(qū)公眾之間的隔閡，暢通群眾利益表達(dá)渠道，有利于化解民族地區(qū)社會矛盾，最終實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會治理目標(biāo)。

（四）進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理手段

1.完善網(wǎng)格化管理。借助先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)搭建的管理服務(wù)平臺，使群眾的訴求與呼聲能夠“自下而上”、及時(shí)、準(zhǔn)確地傳遞與掌握。網(wǎng)格員通過電話或走訪等形式收集群眾訴求后輸入信息系統(tǒng)，并在系統(tǒng)內(nèi)根據(jù)內(nèi)容分類，傳遞給職能部門，做到一口受理、一網(wǎng)協(xié)同、實(shí)時(shí)監(jiān)控、限時(shí)辦理。確保群眾反映的問題件件有回音、事事有落實(shí)。

2.創(chuàng)新社區(qū)治理體系。加快推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，將社區(qū)工作站作為承接黨委、政府下移延伸工作的平臺，以社區(qū)公共需求為基本導(dǎo)向，深化黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的基層群眾自治，健全社區(qū)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮居民在基層社會治理中的主體作用，實(shí)現(xiàn)基層社會治理由行政工作向社會工作的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。

3.豐富信息收集手段。依托各級領(lǐng)導(dǎo)干部、社區(qū)工作人員、網(wǎng)格員、民警及社會力量，通過領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪活動、發(fā)放網(wǎng)格責(zé)任人聯(lián)系卡、設(shè)立居民服務(wù)受理箱、建立微信群、QQ群、服務(wù)熱線等方式，方便群眾反映自己的心聲和實(shí)際訴求。按照“精確定位、精選定人、精準(zhǔn)定責(zé)、精細(xì)管理”思路，減少社會治理工作的機(jī)械性和盲目性，使政府服務(wù)更加精細(xì)靈活。

4.利用多種宣傳教育手段。充分利用報(bào)紙、電視、廣播等各種新聞媒體，通過集中宣傳、知識競賽、重點(diǎn)走訪等形式，廣泛進(jìn)行民族團(tuán)結(jié)和相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，鼓勵少數(shù)民族群眾學(xué)習(xí)本民族優(yōu)秀的文化傳統(tǒng)，幫助他們理解國家方針、政策，從而提高自身素質(zhì)和能力，更好地投入到民族地區(qū)社會治理工作中。

此外，在社會治理手段創(chuàng)新方面，還需綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、社會化服務(wù)、文化治理、心理疏導(dǎo)和人文關(guān)懷等多種社會治理手段。