汪文哲

1.石河子大學(xué)師范學(xué)院，新疆石河子，832000

2.宿州學(xué)院人事處，安徽宿州，234000

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中小學(xué)校長職級制改革中存在的問題及其應(yīng)對策略

汪文哲1，2

1.石河子大學(xué)師范學(xué)院，新疆石河子，832000

2.宿州學(xué)院人事處，安徽宿州，234000

摘要：中小學(xué)校長職級制改革自20世紀(jì)90年代試點(diǎn)以來，在一定程度上理順了學(xué)校與地方教育主管部門的關(guān)系，促進(jìn)了校長職業(yè)化體制的初步形成，提高了學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量。但是，在各地試點(diǎn)改革中也存在著不少問題，如角色定位不明確，保障措施不到位，職稱序列不規(guī)范和考評細(xì)則不科學(xué)等。針對這些問題，提出了堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合的原則，建立第三方社會(huì)評價(jià)機(jī)制，完善校長資格準(zhǔn)入制度等應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：中小學(xué);校長職級制;考評;資格準(zhǔn)入

著名教育家陶行知先生曾經(jīng)說過，校長是一個(gè)學(xué)校的靈魂, 要想評論一個(gè)學(xué)校, 先要評論他的校長。 陶行知的這一名言可以作如下理解：有什么樣的校長, 就會(huì)有什么樣的學(xué)校, 就有什么樣的教師和學(xué)生。從某種角度來說，一位校長的辦學(xué)能力決定了一所學(xué)校的辦學(xué)水平，校長的思想境界決定了他所辦學(xué)校的層次，因此校長是影響一個(gè)學(xué)校層次和辦學(xué)水平的關(guān)鍵因素。那么，什么樣的人才能成為一名合格的校長，如何才能成為一名好校長呢？我國中小學(xué)校長職級制改革是近年來教育系統(tǒng)大力提倡和促成的一項(xiàng)重大教育改革，目的在于通過校長職業(yè)化、去行政化，以提高中小學(xué)校長在學(xué)校管理中的主導(dǎo)地位和作用。當(dāng)前，國家并未出臺(tái)職級制改革的具體實(shí)施辦法，部分省市教育行政部門分別進(jìn)行了中小學(xué)校長職級制改革試點(diǎn)，成效優(yōu)劣不一。本文在回顧中小學(xué)校長職級制改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，分析改革過程中存在的問題并提出一些應(yīng)對策略，希圖為深化教育改革提供參考。

1中小學(xué)校長職級制改革及其試點(diǎn)情況

中小學(xué)校長職級制改革是近年來教育制度改革的熱點(diǎn)問題之一，也是擴(kuò)大校長辦學(xué)自主權(quán)、推行校長去行政化的重要舉措。我國現(xiàn)行的校長級別按照所屬中學(xué)的類別掛靠行政機(jī)關(guān)級別而定，如地級市重點(diǎn)中學(xué)屬于正處級單位，其校長便享受正處級干部工資和待遇。這項(xiàng)制度自1985年執(zhí)行至今，已經(jīng)30年了。中小學(xué)由于受到地方政府和教育行政部門的指令性規(guī)定約束，校長的辦學(xué)自主權(quán)在一定程度上受到掣肘，校長在學(xué)校管理中行政化傾向嚴(yán)重。特別是近些年來，社會(huì)呼喚教育改革、擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的呼聲越來越強(qiáng)烈，實(shí)施校長職級制改革已成為一項(xiàng)緊迫的改革任務(wù)。

所謂中小學(xué)校長職級制，是指在“普通中小學(xué)設(shè)置校長職務(wù)序列，對具備任職條件的校長進(jìn)行科學(xué)考評并依其德識(shí)、能力、水平、實(shí)績確定或晉升到相應(yīng)校長職務(wù)等級的事業(yè)單位人事管理制度”[1]。其核心內(nèi)容是取消學(xué)校行政級別，校長級別不再掛靠任職學(xué)校的行政級別，而是通過對個(gè)人的綜合能力、辦學(xué)業(yè)績等評估，確定其校長等級，為校長的任用、獎(jiǎng)懲、工資待遇等提供依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

我國校長職級制改革試點(diǎn)工作發(fā)起于上海，作為第一個(gè)“吃螃蟹”的地區(qū)，上海市于1993年提出“加強(qiáng)中小學(xué)校長隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)行校長職級制”的工作思路，繼而在盧灣區(qū)和靜安區(qū)先行試點(diǎn)，并逐步擴(kuò)大到其他普通中小學(xué)。此后，“逐步推進(jìn)校長職級制”的意見得到教育主管部門特別是教育部的肯定。1999年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》明確提出“試行校長職級制，逐步完善校長選拔和任用制度”的要求?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020 年)》也提出“完善普通中小學(xué)和中等職業(yè)學(xué)校校長負(fù)責(zé)制”[2]。另外，在國家教育部發(fā)布的多項(xiàng)文件中，都有關(guān)于實(shí)行校長職級制改革的表述。

自上海市中小學(xué)校長職級制試點(diǎn)以來，全國各地20多年的中小學(xué)校長職級制試點(diǎn)歷程大致如下：1999年，北京市西城區(qū)教育局首先對區(qū)屬中小學(xué)進(jìn)行了中小學(xué)校長職級制改革的試點(diǎn)；2004年，山東濰坊市全面推行職級制，近千名校長脫“官帽”；2013年，青島市首批35所市屬學(xué)校48名校長被摘掉官帽，取消以往處級、副處級、科級的官銜，推行校長職級制；2014年，蘇州市教育局等部門出臺(tái)《關(guān)于推行中小學(xué)校長職級制的意見(試行)》，宣布加入改革試點(diǎn)行列。從各地校長職級制改革的初步經(jīng)驗(yàn)來看，進(jìn)一步理順了學(xué)校與地方教育主管部門關(guān)系，促進(jìn)了校長職業(yè)化體制的初步形成和學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量的提高。

2中小學(xué)校長職級制改革中存在的問題

回顧20多年的中小學(xué)校長職級制試點(diǎn)歷程，不難發(fā)現(xiàn)改革仍然停留在“點(diǎn)”上，教育部仍舊沒有出臺(tái)統(tǒng)一的推進(jìn)措施，各地教育行政部門也缺乏統(tǒng)一改革的行動(dòng)勇氣和動(dòng)力。其原因是多方面的，改革涉及到組織、人事，收入分配，流動(dòng)對接，地區(qū)差異等諸多因素，特別是建國60多年來形成的關(guān)于中小學(xué)辦學(xué)的傳統(tǒng)思維定勢，使改革困難重重。

2.1難于確定的三個(gè)角色

建國以來，地方教育行政部門一直集三種辦學(xué)角色于一身：管理者、主辦者和評價(jià)者。校長職級制改革的核心是去中小學(xué)校長行政化、擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，這項(xiàng)改革一直是地方政府自發(fā)的試驗(yàn)性行為，政府部門既是管理者，又是主辦者、評價(jià)者。改革中如何重新確定這三個(gè)角色，至少存在以下幾方面的問題。

首先，在國家層面尚沒有具體的配套措施出臺(tái)前，地方教育行政部門缺乏自覺分離主辦者和評價(jià)者職能的動(dòng)力，社會(huì)也缺乏擔(dān)當(dāng)主辦者和評價(jià)者的主體。其次，由于長期的學(xué)校行政化，中小學(xué)校長不愿意打破當(dāng)前的利益鏈，把“多年媳婦熬成婆”的權(quán)力拱手讓出。最后，在近20年的國家教育規(guī)劃、綱要、決定中，對中小學(xué)校長職級制改革只是籠統(tǒng)性提倡、號召，具體實(shí)施制度不健全，保障機(jī)制不完善，實(shí)施辦法出臺(tái)尚無時(shí)間表。

因此，一些地區(qū)進(jìn)行的教育改革還是形式主義的，老百姓對學(xué)校去行政化、校長職業(yè)化的評價(jià)是“換湯不換藥”。改革后，學(xué)校還是根據(jù)類別賦予不同的行政級別，沒有真正意義上實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大。正如學(xué)者熊丙奇所說：“真正的去行政化校長應(yīng)該公選，由選拔委員會(huì)選拔，考核應(yīng)該由學(xué)生和老師來考核。改革最終還是要落實(shí)到教師自主權(quán)和學(xué)生選擇權(quán)?！盵3]因此，這項(xiàng)只有號召尚無動(dòng)力、助力和勇氣的改革只能在試點(diǎn)中蹣跚前行。

2.2難于摸索的具體措施

“試行校長職級制，逐步完善校長選拔和任用制度”和“完善普通中小學(xué)和中等職業(yè)學(xué)校校長負(fù)責(zé)制”等關(guān)于實(shí)行校長職級制改革的表述只是粗線條的勾畫，因此，試點(diǎn)單位只能“摸著石頭過河”，摸索改革的具體措施。中小學(xué)校長職級制試點(diǎn)20多年來，國家層面關(guān)于中小學(xué)校長職級制的文件和材料中一直缺乏具體的政策支持，如何推行中小學(xué)校長職級制改革，大部分地方政府和教育行政部門缺乏有效的作為。中小學(xué)校長在既定的位置上缺乏改革推進(jìn)的動(dòng)力，自然也無法為自我改革創(chuàng)造良好的環(huán)境氛圍。某些地方政府和教育行政部門存在求穩(wěn)定、怕出事的心理和習(xí)慣，在制定教育行政政策和法規(guī)時(shí)，尤其是涉及到具體的人事和工資制度，基本遵照上級政府和教育行政部門的大政策、大制度，不敢越雷池一步。校長職級制改革作為一種來自國家層面的教育改革規(guī)劃，在實(shí)施過程中由于受到大框架的限定，導(dǎo)致各項(xiàng)具體輔助和配套措施缺位，嚴(yán)重影響了校長職級制的順利實(shí)施。

2.3難于制定的考評細(xì)則

在對實(shí)行校長職級制試點(diǎn)地區(qū)的校長訪談中可知，校長們對考核的內(nèi)容和方法意見較大。意見可以歸納為兩個(gè)方面：一是考評機(jī)構(gòu)不公正。在人情社會(huì)的大背景下，教育行政部門及其組織的考核委員會(huì)難以擺脫人情和關(guān)系的影響，由此造成的考核結(jié)果不合理、不公平，這為很多中小學(xué)校長所詬病。校長們對考評內(nèi)容有意見和建議，然而這些訴求又不是很完善和統(tǒng)一，當(dāng)?shù)亟逃姓块T也難以統(tǒng)一制定一種讓校長、教師、社會(huì)、教育行政部門和政府都認(rèn)可和滿意的考評標(biāo)準(zhǔn)。二是考評內(nèi)容不合理。現(xiàn)有的考評內(nèi)容沒有照顧到學(xué)校自身?xiàng)l件和所處地域的差異。眾所周知，重點(diǎn)學(xué)校的師資、學(xué)生素質(zhì)和教學(xué)條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于一般學(xué)校，因此，重點(diǎn)學(xué)校的辦學(xué)成績絕對不能與非重點(diǎn)學(xué)校同等量化。如何合理設(shè)置各項(xiàng)考評內(nèi)容比重，很難取得統(tǒng)一的意見。

2.4難于解決的校長職稱序列

進(jìn)行職級制改革，校長的任命、管理、培訓(xùn)和報(bào)酬必須納入教育行政部門統(tǒng)籌規(guī)劃之中。取消校長行政級別雖然有利于實(shí)現(xiàn)校長辦學(xué)的自主權(quán)，但校長職級改革后的待遇問題還需要與其職稱序列掛鉤，即校長們較為看重的還是高級教師、特級教師等職稱。校長們在失去行政級別后，如何提高其待遇是改革中必須關(guān)注的問題之一。一方面，辦學(xué)治教占用了校長絕大部分精力，另一方面，推動(dòng)校長職級制改革，必須“確立將校長職級制作為校長專業(yè)技術(shù)評聘制度的地位，以保證校長職級制的制度化、規(guī)范化推行”[4]。這就是說，校長們?yōu)榱颂岣咦陨泶?，必須提升職稱，那么校長們的職稱指標(biāo)從哪里來？如果校長占用本校的職稱指標(biāo)，勢必造成校長與教師爭名額、爭榮譽(yù)的局面，從而引起學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)與普通教師的關(guān)系緊張。是否要建立全國統(tǒng)一的校長職級體系呢？還有，校長跨區(qū)域流動(dòng)后，工資、待遇的確認(rèn)問題，校長晉升教育行政部門和其他政府部門的出路問題，也可能使校長們面臨困境。

3中小學(xué)校長職級制改革的應(yīng)對策略

實(shí)施中小學(xué)校長職級制必須堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合的方式，改善行政環(huán)境和行政體制、完善人事制度配套措施，切實(shí)解決校長資格準(zhǔn)入、培訓(xùn)、考核評價(jià)等問題，從而充分發(fā)揮政府、教育行政部門、校長與教師等各方面的積極性，真正實(shí)現(xiàn)“教育家辦學(xué)”“校長去行政化”的改革目的。

3.1堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合的改革原則

所謂頂層設(shè)計(jì)，指用系統(tǒng)論的方法，統(tǒng)籌考慮某一任務(wù)或者某個(gè)項(xiàng)目各層次和各要素，追根溯源，統(tǒng)攬全局，集中有效資源，采取有力措施，高效快捷地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。它與“摸著石頭過河”的最大區(qū)別在于強(qiáng)調(diào)從根本上、源頭上設(shè)計(jì)出中小學(xué)校長職級制改革的具體措施，統(tǒng)籌政府、教育行政部門和學(xué)校的改革規(guī)劃，有針對性地解決近20年試點(diǎn)中存在的中小學(xué)校長職改問題。頂層設(shè)計(jì)是宏觀上的把控，而基層創(chuàng)新則是微觀上的實(shí)踐反饋和有效補(bǔ)充。任何設(shè)計(jì)最后也要落實(shí)到“人”來操作，失去積極性和動(dòng)力的改革領(lǐng)航人和水手，不但不能把改革進(jìn)行到底，也難以為完善頂層設(shè)計(jì)提供參考和依據(jù)。20余年的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，中小學(xué)校長職級制改革失去頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合的改革原則，就會(huì)出現(xiàn)管辦難分、考評不科學(xué)、具體政策缺位和改革環(huán)境阻力加大等問題，改革之船就會(huì)面臨動(dòng)力缺失、方向偏離和阻力加大的處境。

3.2建立第三方社會(huì)評價(jià)機(jī)構(gòu)

目前，中小學(xué)校長定級評價(jià)和考核在政府和教育行政部門主導(dǎo)下進(jìn)行，這種評價(jià)機(jī)制存在以下問題：一是教育行政部門與學(xué)校間有千絲萬縷的聯(lián)系，教育行政部門的角色可能既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”，在當(dāng)前社會(huì)環(huán)境下，“關(guān)系”和“人情”可能影響評價(jià)的公平性；二是教育行政部門人手有限，派出的考評人員難于擺脫專業(yè)限制，也導(dǎo)致職級制的評價(jià)工作效率不高。因此，從國外成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法來看，必須成立具有獨(dú)立法人地位的第三方社會(huì)評價(jià)機(jī)構(gòu)，組建在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域具有高級職稱的教育專家，采取規(guī)范科學(xué)的數(shù)據(jù)采集、整理、分析和研究方法，在充分論證的基礎(chǔ)上，對學(xué)校教育成果和校長業(yè)績進(jìn)行評價(jià)，從而確定等級。目前國內(nèi)還沒有這樣的社會(huì)中介性評價(jià)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，這需要隨著職級制改革的試點(diǎn)逐步建立。

3.3完善校長資格準(zhǔn)入制度

校長資格制度的核心是資格證書，是“國家對專門從事學(xué)校教育教學(xué)管理的校長的基本要求，是有志成為校長的人士獲得校長工作崗位的法定前提條件，資格認(rèn)證不僅要考核校長人選的學(xué)歷水平，還要考核思想政治表現(xiàn)、職業(yè)道德水平、領(lǐng)導(dǎo)管理能力、教育教學(xué)能力、身體條件和個(gè)性特征等”[5]。我國校長資格準(zhǔn)入制度雖然要求完善的呼聲很高，但并沒有得到教育行政部門的重視。1991年6月25日，原國家教育委員會(huì)首次提出校長任職標(biāo)準(zhǔn)，從三個(gè)方面對校長任職條件作了明確的規(guī)定，然而，真正可以稱之為“資格準(zhǔn)入”的只有第2條，規(guī)定了不同類型的中小學(xué)校長需要不同的學(xué)歷、“從事相當(dāng)年限教育教學(xué)工作的經(jīng)歷”和任前崗位培訓(xùn)。雖然不同地域的教育行政部門根據(jù)原國家教育委員會(huì)提出的校長任職標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了具體的補(bǔ)充，但離校長專業(yè)化和去行政化的要求還很遠(yuǎn)，完善校長資格準(zhǔn)入制度中仍然存在問題：個(gè)別地區(qū)的中小學(xué)校長竟然從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和其他行政部門選拔，不尊重教育、教學(xué)規(guī)律的行政命令干擾中小學(xué)教學(xué)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，校長任前崗位培訓(xùn)變?yōu)槿魏髰徫慌嘤?xùn)，有志于成為校長的人才離開行政任命難于實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，校長儲(chǔ)備隊(duì)伍難于建立，等等。借鑒國外成熟的經(jīng)驗(yàn)，教育行政部門應(yīng)建立一套完善的校長資格準(zhǔn)入、培訓(xùn)考核、任期留用、獎(jiǎng)懲等制度。

3.4規(guī)范校長培訓(xùn)制度

規(guī)范校長培訓(xùn)制度需要解決誰來培訓(xùn)、什么時(shí)候培訓(xùn)和培訓(xùn)什么內(nèi)容三個(gè)方面的問題，同時(shí)要把校長任前培訓(xùn)和任后培訓(xùn)結(jié)合起來。“現(xiàn)行的校長培訓(xùn)制度，注重的都是管理與政策方面的培訓(xùn)，培訓(xùn)理念多數(shù)定位在校長個(gè)人素質(zhì)的提高上”[6]，尚待建立全面的培訓(xùn)體系。教育部人事司2008年啟動(dòng)了《中國中小學(xué)校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)研究》項(xiàng)目，上海師范大學(xué)現(xiàn)代校長研修中心2011年對“專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行了詳盡的解讀，包括規(guī)劃學(xué)校發(fā)展、營造育人文化、領(lǐng)導(dǎo)課程教學(xué)、引領(lǐng)教師成長、優(yōu)化內(nèi)部管理、調(diào)適外部環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)時(shí)代教育等方面，關(guān)鍵是把如此詳細(xì)的培訓(xùn)內(nèi)容轉(zhuǎn)化為科學(xué)的培訓(xùn)課程。教育行政主管部門應(yīng)統(tǒng)一評估認(rèn)定校長職業(yè)資格培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，同時(shí)要積極借鑒國外校長培訓(xùn)工作經(jīng)驗(yàn)，保證培訓(xùn)的規(guī)范性和權(quán)威性。同時(shí)，建立統(tǒng)籌規(guī)劃的培訓(xùn)周期，抓好基本培訓(xùn)、提高培訓(xùn)和骨干研修的培訓(xùn)節(jié)點(diǎn)，任前培訓(xùn)和任后培訓(xùn)相結(jié)合，為校長職業(yè)生涯規(guī)劃提供有力的社會(huì)支持。

中小學(xué)校長職級制改革作為當(dāng)前教育改革的重點(diǎn)內(nèi)容，無論是制度的頂層設(shè)計(jì)，還是地方教育行政部門的初步試點(diǎn)，都存在很多問題，希望本文的分析能為今后進(jìn)一步深化改革提供政策和經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。

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(責(zé)任編輯：劉小陽)

中圖分類號：G417.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號：1673-2006(2016)02-0050-04

作者簡介：汪文哲(1963-)，安徽宿州人，高級政工師，主要研究方向：教育人事管理。

收稿日期：2016-11-26

doi:10.3969/j.issn.1673-2006.2016.02.014