劉筠筠, 陳衡平

(北京工商大學(xué)法學(xué)院,北京 100048)

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論我國(guó)食品安全民事責(zé)任體系的完善——兼評(píng)新修《食品安全法》相關(guān)規(guī)定

劉筠筠, 陳衡平

(北京工商大學(xué)法學(xué)院,北京 100048)

摘 要:以《食品安全法》的修訂為契機(jī),對(duì)食品安全領(lǐng)域的民事責(zé)任體系完善進(jìn)行思考和研究?！妒称钒踩ā返男抻嗴w現(xiàn)了國(guó)家對(duì)懲治食品違法經(jīng)營(yíng)行為的決心,以及為老百姓營(yíng)造一個(gè)良好的食品安全環(huán)境所做出的不懈努力。新的《食品安全法》加強(qiáng)了食品安全的行政監(jiān)管力度,有利于政府對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行更好地把控,同時(shí)行政責(zé)任與刑事責(zé)任的銜接更加緊密,對(duì)食品經(jīng)營(yíng)不法分子更具威懾力。但針對(duì)中國(guó)食品安全問(wèn)題的解決,“重行政,輕民事”的思想依然存在,民事責(zé)任在其中發(fā)揮的作用并沒(méi)有受到應(yīng)有的重視。我們應(yīng)重新認(rèn)識(shí)食品安全民事責(zé)任體系構(gòu)建的必要性,以新修訂的《食品安全法》為視角,審視我國(guó)現(xiàn)有的民事責(zé)任體系中所存在的問(wèn)題,建議在《食品安全法》中增設(shè)“民事責(zé)任”章節(jié),對(duì)不法食品經(jīng)營(yíng)者使用“過(guò)錯(cuò)推定原則”,明確公益訴訟中的具體規(guī)則等。

關(guān)鍵詞:食品安全;民事責(zé)任體系;完善措施

LIU Junjun,CHEN Hengping.Comments on perfection of food safety system of civil liability——and relevant provisions of newly revised“Food Safety Law”[J].Journal of Food Science and Technology,2016,34(1):72-78.

在食品安全領(lǐng)域,民事責(zé)任具有刑事責(zé)任和行政責(zé)任所不能替代的功能性。刑事責(zé)任、行政責(zé)任的社會(huì)功能主要體現(xiàn)為預(yù)防和懲罰違法行為,而民事責(zé)任則是一種“私法上的不利后果”,具有恢復(fù)原狀、賠償損失的主要功能。在目前食品安全的刑事責(zé)任和行政責(zé)任體系相對(duì)完備的情況下,進(jìn)一步強(qiáng)化民事責(zé)任的功能,做到私法手段和公法手段相結(jié)合,才能更有效地解決當(dāng)前中國(guó)日益嚴(yán)峻的食品安全問(wèn)題[1]。

1 完善食品安全民事責(zé)任體系的必要性

1.1 有利于鼓勵(lì)社會(huì)民眾與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)違法

行為作斗爭(zhēng)

在之前的食品安全事故中,政府主要運(yùn)用行政手段對(duì)相關(guān)的企業(yè)和主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰,對(duì)情節(jié)嚴(yán)重者要求其承擔(dān)刑事責(zé)任[2],但由于我國(guó)食品安全的民事責(zé)任制度還不夠完善,社會(huì)民眾往往難以參與其中,如能強(qiáng)化民事責(zé)任的功能,賦予民眾更多的監(jiān)督和救濟(jì)途徑,則能更好引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)民眾參與到食品安全監(jiān)督管理中來(lái),以扮演“私人檢察總長(zhǎng)”的角色[3]。而社會(huì)民眾自身的特性,也決定其具有與食品經(jīng)營(yíng)不法分子“斗爭(zhēng)到底”的決心和能力。首先,社會(huì)民眾是“切膚之痛”的利害關(guān)系人。發(fā)生食品安全事件,直接的受害人是普通民眾,他們?yōu)榱藦浹a(bǔ)自己所受到的損害,會(huì)想盡辦法、用盡途徑要求食品事故中的責(zé)任方承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任,而“民事責(zé)任體系”就是他們行動(dòng)的法律依據(jù)。其次,社會(huì)民眾的監(jiān)督力更加廣泛和深入。社會(huì)民眾根植于社會(huì)生活基層,直接面對(duì)形形色色、檔次不一的食品生產(chǎn)者和銷(xiāo)售者,對(duì)大大小小的食品安全問(wèn)題敏感度更高,能及時(shí)有效反映問(wèn)題,特別是對(duì)規(guī)模小、流動(dòng)性大的食品經(jīng)營(yíng)者有較好的監(jiān)督作用。再次,社會(huì)民眾是“趨利避害”之人。新的《食品安全法》已修訂了10倍懲罰性賠償?shù)南嚓P(guān)條款,這將作為在經(jīng)濟(jì)上的動(dòng)力。在利益驅(qū)使下,會(huì)有更多的民眾積極參與到食品安全問(wèn)題的治理活動(dòng)中來(lái)[4]。

1.2 有利于緩解行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不力的局面

我國(guó)的食品監(jiān)督管理職能曾分散在多個(gè)不同的行政部門(mén),主要有農(nóng)業(yè)部門(mén)、工商部門(mén)、食品藥品監(jiān)管部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)等。目前,我國(guó)致力于食品安全的行政監(jiān)督管理體制改革,把多個(gè)部門(mén)的權(quán)力集中到食品藥品監(jiān)管部門(mén),進(jìn)一步提高辦事效率,節(jié)約資源,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)我國(guó)食品安全的行政監(jiān)管工作[5]。但是,僅僅依靠行政手段,難以有效解決我國(guó)當(dāng)前的食品安全問(wèn)題。一方面,行政機(jī)關(guān)及其工作人員存在怠于行使監(jiān)管權(quán)的情況。食品安全事件中的受害人不是行政機(jī)關(guān)的工作人員,他們的人身財(cái)產(chǎn)利益沒(méi)有受到侵害,以至于他們?nèi)狈χ苯拥膭?dòng)因去參與執(zhí)法,再加上食品監(jiān)管工作復(fù)雜繁重和缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制,導(dǎo)致他們產(chǎn)生消極和懈怠情緒,被動(dòng)地去執(zhí)行工作任務(wù),甚至出現(xiàn)了部門(mén)間“踢皮球”的情況。完善民事責(zé)任體系,賦予民眾更多民事權(quán)利,發(fā)動(dòng)廣大人民群眾參與維權(quán),揭露不良食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違法行為,及時(shí)向有關(guān)單位報(bào)告現(xiàn)有的食品安全問(wèn)題,督促政府針對(duì)問(wèn)題的關(guān)鍵開(kāi)展監(jiān)管工作,以填補(bǔ)監(jiān)管不到位的漏洞,迫使工作人員認(rèn)真、嚴(yán)格執(zhí)法。另一方面,出現(xiàn)監(jiān)管力量“寡不敵眾”的現(xiàn)象。我國(guó)現(xiàn)有的食品行業(yè)生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者數(shù)量眾多,經(jīng)營(yíng)規(guī)模大小各異,素質(zhì)水平參差不齊,無(wú)證照、不規(guī)范經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象屢禁不止,違法者不配合整改、處罰的狀況時(shí)有發(fā)生,行政單位需要耗費(fèi)大量人力、物力和時(shí)間與這些不法經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行周旋,同時(shí)還要解決社會(huì)中不斷出現(xiàn)的新食品安全問(wèn)題,行政監(jiān)管力量顯然已不能符合現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管需求。社會(huì)民眾具有數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì),且覆蓋面廣,進(jìn)一步強(qiáng)化民事責(zé)任的功能,鼓勵(lì)人民群眾加入到食品安全社會(huì)監(jiān)督的隊(duì)伍中來(lái),則能破除行政監(jiān)管力量不足的窘境。

1.3 有利于從根源上治理我國(guó)的食品安全問(wèn)題

商人追求利益的最大化,為了獲得高額的利潤(rùn),有些商人選擇鋌而走險(xiǎn),違反國(guó)家法律法規(guī),不顧社會(huì)的道德譴責(zé),實(shí)施損害國(guó)家和公民利益的行為。我國(guó)的食品安全問(wèn)題“久治不愈”,原因來(lái)自于多個(gè)方面:多個(gè)部門(mén)同時(shí)監(jiān)管效率低下；行政監(jiān)管力量不足；監(jiān)管信息不能及時(shí)有效反映到有關(guān)部門(mén)；不法食品經(jīng)營(yíng)者類(lèi)型多且復(fù)雜等等。但是,在面對(duì)行政手段和刑事手段的雙重治理下,不法食品商家仍能在夾縫中獲得不法利益,才是我國(guó)食品安全問(wèn)題屢治屢犯的根本原因[6]。例如,不法分子在廚余垃圾中提煉1 t的地溝油成本僅為300元左右,而掏地溝油的人一個(gè)月賺1萬(wàn)多元,相當(dāng)于高級(jí)白領(lǐng)的收入,如此暴利讓“地溝油”事件屢禁不止。完善民事責(zé)任體系中的賠償制度,不僅能很好地補(bǔ)償受害者所遭受到的損失,而且支付高額的賠償款能讓不法食品經(jīng)營(yíng)者難以翻身,直接從市場(chǎng)中淘汰。同時(shí),高額的賠償款也將極大提高違法成本,減少不法收入,消除根本的違法動(dòng)因,防止有些食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以身試法。針對(duì)我國(guó)的食品安全問(wèn)題,民事賠償責(zé)任的懲罰作用和預(yù)防作用能從根源上打擊食品經(jīng)營(yíng)違法行為,具有行政手段和刑事手段不具備之功效。

2 以新修《食品安全法》為視角,探求我國(guó)食品安全的民事責(zé)任制度

2.1 我國(guó)關(guān)于食品安全民事責(zé)任的立法現(xiàn)狀

我國(guó)涉及食品安全民事責(zé)任的有關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于不同法律之中。關(guān)于食品安全民事責(zé)任歸責(zé)原則、舉證責(zé)任分配、賠償具體范圍等內(nèi)容,《食品安全法》并沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)章節(jié)加以規(guī)定,而是適用《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》和《民事訴訟法》的一般性規(guī)定以及其他的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法律法規(guī)。例如,食品安全民事責(zé)任的歸責(zé)原則,依據(jù)《民法通則》第106條,《侵權(quán)責(zé)任法》第41、42條規(guī)定,以及《產(chǎn)品質(zhì)量法》第41、42條的規(guī)定,由食品的生產(chǎn)者適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則,銷(xiāo)售者適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則；又如,關(guān)于食品安全問(wèn)題民事糾紛中,由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)舉證責(zé)任的問(wèn)題,依據(jù)的是《民事訴訟法》第64條的“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的原則；再如,食品安全事件的賠償范圍,可參考于《產(chǎn)品責(zé)任法》第44條和《侵權(quán)責(zé)任法》的相關(guān)條款,具體確定賠償范圍。

2.2 新修《食品安全法》中的民事責(zé)任制度

《食品安全法》在修訂之前,涉及民事責(zé)任的條款只有4條,即第52條、第55條、第96條和第97 條,其主要規(guī)范了集中交易市場(chǎng)的開(kāi)辦人、展銷(xiāo)會(huì)舉辦方和柜臺(tái)出租方的連帶責(zé)任；虛假?gòu)V告中個(gè)人、團(tuán)體和其他組織的連帶責(zé)任；食品安全的懲罰性賠償責(zé)任；民事賠償責(zé)任的優(yōu)先性原則。修訂之后的《食品安全法》,對(duì)于民事責(zé)任的內(nèi)容作了增設(shè)和補(bǔ)充,涉及的條款包括第122條、第123條、第131條、第138～141條,第148條,增設(shè)和補(bǔ)充的具體內(nèi)容可概括為5個(gè)方面。

1)明知他人存在違法行為仍為其提供條件便利的,應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任?！妒称钒踩ā返?22條、123條都規(guī)定了“明知從事前款規(guī)定的違法行為,仍為其提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或者其他條件的……使消費(fèi)者的合法利益受到損害的,應(yīng)當(dāng)與食品、食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶責(zé)任。”從規(guī)定中可看出,依法承擔(dān)“連帶責(zé)任”需要同時(shí)具備3個(gè)要件:①行為人明知他人存在《食品安全法》第122條、123條規(guī)定的違法行為?！懊髦舜嬖谶`法行為”可視為行為人與他人在主觀上“有共同從事違法行為的合意”,是要求其承擔(dān)連帶責(zé)任在法理上的主要依據(jù)?！斑`法行為”則具體包括122條規(guī)定的未經(jīng)許可從事食品、食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為,以及123條列舉的6種嚴(yán)重違法食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。②為違法者提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等便利條件。只要行為人為違法者提供的條件,足以對(duì)違法者的非法食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為起促成作用的,應(yīng)認(rèn)為是“便利條件”。③有損害后果,即行為人為違法者提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或者其他條件,促成違法行為,造成消費(fèi)者的利益受損的結(jié)果?！妒称钒踩ā吩谶@兩個(gè)條款中設(shè)定“連帶責(zé)任”對(duì)于規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)具有重要意義:一方面,賦予相關(guān)主體更高的法律責(zé)任,以提高他們的法律意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感,防止其加入有關(guān)食品的違法活動(dòng)中來(lái)；另一方面,有利于在外圍源頭上,對(duì)違法的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行懲治[7]。

2)網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)連帶責(zé)任和先行賠付責(zé)任。新的《食品安全法》第131條規(guī)定,如網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)不履行許可證審查、實(shí)名制登記等義務(wù),造成消費(fèi)者利益受損的后果,要求其與食品經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶責(zé)任。另外,在消費(fèi)者受到侵害后,如網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)不能提供經(jīng)營(yíng)者真實(shí)有效信息的,可要求其先行賠付。早在《食品安全法》修訂草案發(fā)布之初,就有專(zhuān)家認(rèn)為:既要求網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)承擔(dān)連帶責(zé)任又要求其承擔(dān)先行賠付責(zé)任,對(duì)于網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)來(lái)說(shuō)負(fù)擔(dān)過(guò)重,不利于網(wǎng)絡(luò)交易行業(yè)的發(fā)展[8]。但筆者認(rèn)為,該條款為網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)設(shè)定連帶責(zé)任和先行賠付責(zé)任,是為了方便食品消費(fèi)者行使賠償請(qǐng)求權(quán)。網(wǎng)上經(jīng)營(yíng)便利性、低成本的特征,導(dǎo)致大量的食品經(jīng)營(yíng)者涌入網(wǎng)上零售市場(chǎng),消費(fèi)者也能在網(wǎng)上方便、輕松購(gòu)買(mǎi)食品。雖然網(wǎng)上食品銷(xiāo)售市場(chǎng)發(fā)展迅猛,但是存在許多的潛在風(fēng)險(xiǎn):網(wǎng)上食品經(jīng)營(yíng)者的資質(zhì)和信用良莠不齊,出現(xiàn)食品安全問(wèn)題后具有不可控性,甚至有些食品經(jīng)營(yíng)者以注銷(xiāo)賬戶(hù)的形式,讓消費(fèi)者無(wú)法找到追償主體。網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)為食品經(jīng)營(yíng)者提供網(wǎng)上“經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所”,對(duì)于在其注冊(cè)的商家有很強(qiáng)的監(jiān)控能力,而且從中收取服務(wù)費(fèi)和提成費(fèi)(如天貓商城對(duì)每筆線(xiàn)上交易扣5%的提成)以獲取巨大的利潤(rùn)[9]。在消費(fèi)者對(duì)網(wǎng)上食品經(jīng)營(yíng)者索賠無(wú)力時(shí),網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)有責(zé)任、有能力對(duì)自己的過(guò)錯(cuò)行為承擔(dān)賠償責(zé)任。要求網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)承擔(dān)連帶責(zé)任和現(xiàn)行賠付責(zé)任,是建立最嚴(yán)格的食品安全法律責(zé)任的需要,也是為了更好地保護(hù)食品消費(fèi)者的合法利益的需要。

3)食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)出具虛假檢驗(yàn)報(bào)告的連帶責(zé)任。根據(jù)《食品安全法》第138條的規(guī)定,食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)及其工作人員出具虛假檢驗(yàn)報(bào)告,除了需要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任外,導(dǎo)致消費(fèi)者的合法利益受到損害的,需要與食品經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶責(zé)任。食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)及其工作人員依法承擔(dān)對(duì)食品進(jìn)行安全檢驗(yàn)的職責(zé)。在現(xiàn)實(shí)生活中,行政執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)食品生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者存在食品安全問(wèn)題時(shí),需要食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對(duì)有問(wèn)題的食品檢查和化驗(yàn),并作出結(jié)論,執(zhí)法人員據(jù)此決定是否予以處罰或處罰力度的輕重。因此,檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)所作出的食品檢驗(yàn)報(bào)告是否真實(shí)客觀,將影響執(zhí)法人員的準(zhǔn)確判斷,以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)食品安全問(wèn)題的監(jiān)管工作。如果食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和檢驗(yàn)人員違反規(guī)定做出虛假的檢驗(yàn)報(bào)告,需要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任,損害消費(fèi)者合法利益的,需要與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶責(zé)任[10]。

根據(jù)《食品安全法》第139條的規(guī)定,認(rèn)證機(jī)構(gòu)出具的認(rèn)證報(bào)告如為虛假,使消費(fèi)者合法利益受損的,應(yīng)與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶責(zé)任。所謂認(rèn)證是指認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)食品本身、食品的管理及食品服務(wù)符合相關(guān)的技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制要求或標(biāo)準(zhǔn)的合格評(píng)定工作。為了進(jìn)一步提高食品質(zhì)量、推動(dòng)食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保護(hù)食品消費(fèi)者利益,食品的檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證對(duì)此起重要作用。同時(shí),具有社會(huì)公信力是認(rèn)證報(bào)告的重要特性,為維護(hù)這一份“社會(huì)信任”,應(yīng)對(duì)出具虛假認(rèn)證結(jié)論的認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行懲罰,要求其承擔(dān)法律責(zé)任,包括在民事上承擔(dān)與食品經(jīng)營(yíng)者的連帶責(zé)任。

4)媒體編造、散布虛假食品安全信息的民事責(zé)任。根據(jù)《食品安全法》第141條規(guī)定,媒體如編造、散布虛假的食品安全信息,將給予行政處罰,損害他人合法利益的,依法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。新聞媒體具有宣傳食品安全常識(shí)、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全標(biāo)準(zhǔn)、食品安全法律法規(guī)的作用,并通過(guò)報(bào)道和曝光社會(huì)中存在的食品安全違法行為,對(duì)食品經(jīng)營(yíng)商家進(jìn)行社會(huì)輿論監(jiān)督。以食品安全為內(nèi)容的宣傳、報(bào)道是與老百姓的日常生活密切關(guān)聯(lián)的,如果媒體所報(bào)道的內(nèi)容失去真實(shí)性和公正性,將會(huì)嚴(yán)重破壞正常的社會(huì)生活秩序,編造、散布虛假食品安全信息的媒體將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,對(duì)他人的合法利益造成損害的,依法承擔(dān)消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任。

5)首負(fù)責(zé)任制度和懲罰性賠償制度。依據(jù)《食品安全法》第148條第一款規(guī)定,消費(fèi)者因食品安全問(wèn)題導(dǎo)致合法利益受損的,可向生產(chǎn)者要求賠償,也可向經(jīng)營(yíng)者要求賠償,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者接收到賠償要求則應(yīng)先行賠付,不得推諉。該條款與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第40條第二款,以及《產(chǎn)品質(zhì)量法》第43條的規(guī)定相銜接,使消費(fèi)領(lǐng)域中各部法律之間的規(guī)定更加統(tǒng)一。規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的首負(fù)責(zé)任,避免了生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者之間相互推卸責(zé)任,從而降低消費(fèi)者的索賠成本,讓消費(fèi)者的損失得到及時(shí)補(bǔ)償。

根據(jù)《食品安全法》第148條第二款的規(guī)定,消費(fèi)者除了可以要求生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者賠償損失之外,還可以要求生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)10倍價(jià)款的懲罰性賠償金,修訂之后的《食品安全法》還增加了3倍所受損失的懲罰性賠償金,而且設(shè)定懲罰性賠償金的金額不低于1000元。《食品安全法》中的懲罰性賠償制度目的在于:生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品,嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者的生命健康權(quán),對(duì)國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定造成極大的沖擊,為此不法食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者除承擔(dān)賠償所受損失的民事責(zé)任外,還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的懲罰[11]。生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者對(duì)于懲罰性賠償?shù)倪m用有所不同,生產(chǎn)者不要求在主觀上“明知”,只要有生產(chǎn)不安全食品的行為即應(yīng)承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任,而食品經(jīng)營(yíng)者適用懲罰性賠償是有主觀上“明知”的要求。

3 我國(guó)食品安全民事責(zé)任體系中存在的缺陷

3.1 食品安全民事責(zé)任的專(zhuān)門(mén)性規(guī)定偏少

新修訂的《食品安全法》在原有關(guān)于民事責(zé)任規(guī)定的基礎(chǔ)上,修改和增設(shè)了一些內(nèi)容,對(duì)于構(gòu)建食品安全民事責(zé)任制度起到一定的積極作用。但是,這一次的修訂仍未脫離“重行政、輕民事”的思想,在新增設(shè)的條款中,超過(guò)80%是關(guān)于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理和行政處罰的規(guī)定,行政條款的修改數(shù)量也遠(yuǎn)多于民事條款?？v觀整部《食品安全法》,涉及食品安全民事責(zé)任的條款可以說(shuō)是“屈指可數(shù)”,更何況這些條款大多不是獨(dú)立的民事責(zé)任條款。

食品安全問(wèn)題有其自身的特殊性,需要專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)加以規(guī)范,其中的民事責(zé)任也不例外。《食品安全法》屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇,兼具公法和私法的性質(zhì),是一部專(zhuān)門(mén)解決食品安全問(wèn)題的法律,應(yīng)有專(zhuān)門(mén)的章節(jié)來(lái)規(guī)定食品安全中的民事責(zé)任,而不是依靠《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《民事訴訟法》、《產(chǎn)品責(zé)任法》等法律的零散規(guī)定來(lái)加以調(diào)整,這樣做才能最大程度維護(hù)消費(fèi)者利益。如在司法實(shí)踐中,發(fā)生食物中毒事故之后的人身傷害賠償范圍,依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》、《產(chǎn)品責(zé)任法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定,僅賠償受害者的實(shí)際損失[12]。而食品不同于其他產(chǎn)品,一旦發(fā)生安全問(wèn)題將給受害者造成極大的傷害,依照目前的法律法規(guī)設(shè)立的賠償制度難以彌補(bǔ)受害人的全部損失。關(guān)于精神損害賠償?shù)倪m用標(biāo)準(zhǔn)較為模糊,缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),并且沒(méi)有細(xì)分受害對(duì)象和領(lǐng)域,容易導(dǎo)致不同法官會(huì)有不一樣的裁量結(jié)果,對(duì)受害者的救濟(jì)產(chǎn)生不利的影響。

3.2 關(guān)于歸責(zé)原則的適用缺乏合理性

《食品安全法》中沒(méi)有明文規(guī)定,在追究相關(guān)主體民事法律責(zé)任時(shí),應(yīng)采用哪種歸責(zé)原則。在司法實(shí)踐中,一般根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》和《產(chǎn)品責(zé)任法》的相關(guān)規(guī)定,由食品的生產(chǎn)者承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任、食品的經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。由于食品安全問(wèn)題是嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題,一旦發(fā)生將危及人民的生命健康,正常的社會(huì)秩序也將遭到?jīng)_擊,因此需要賦予食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者較為嚴(yán)格的民事責(zé)任。對(duì)于只要求食品經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)“過(guò)錯(cuò)責(zé)任”存在一定程度的不合理性:1)加大消費(fèi)者的舉證難度。依據(jù)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的相關(guān)理論,消費(fèi)者在要求食品經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)民事責(zé)任,需要證明其“主觀上有過(guò)錯(cuò)”。“主觀上有過(guò)錯(cuò)”是需要從客觀事實(shí)和行為中推導(dǎo)出來(lái),這無(wú)疑要求普通消費(fèi)者介入食品經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)這一客觀情況中去提取證據(jù),可想而知消費(fèi)者的舉證難度,不利于消費(fèi)者維權(quán)。另外,食品作為容易變質(zhì)的特殊物品,除非是購(gòu)買(mǎi)后當(dāng)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)變質(zhì),否則事后舉證比較困難。比如說(shuō),廠(chǎng)商在面對(duì)控訴時(shí)會(huì)辯稱(chēng)是由于消費(fèi)者存儲(chǔ)不當(dāng)?shù)仍蛟斐勺冑|(zhì)的,消費(fèi)者往往無(wú)法證明食物變質(zhì)的真正原因。2)不法食品經(jīng)營(yíng)者容易逃脫民事責(zé)任追究。消費(fèi)者的舉證難度大、食品經(jīng)營(yíng)者銷(xiāo)毀自己“主觀上有過(guò)錯(cuò)”證據(jù)的行為、甚至關(guān)閉商店或直接退出市場(chǎng),都是難于追究不法食品經(jīng)營(yíng)者民事責(zé)任的主要原因。

3.3 懲罰性賠償制度仍有改進(jìn)空間

2009年頒布的《食品安全法》第96條關(guān)于懲罰性賠償?shù)脑幸?guī)定,飽受專(zhuān)家和學(xué)者的爭(zhēng)議,爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在兩個(gè)方面:1)請(qǐng)求主體的范圍過(guò)于狹窄,《食品安全法》規(guī)定只有消費(fèi)者才能要求懲罰性賠償,多數(shù)學(xué)者認(rèn)為消費(fèi)者只有食品購(gòu)買(mǎi)者不包含使用者,但筆者認(rèn)為可將“消費(fèi)者”做廣義的解釋,將使用者也納入到消費(fèi)者的范疇[13]。2)未設(shè)置懲罰性賠償金的最低限額,關(guān)于這一點(diǎn)在新修訂的《食品安全法》已得到完善,設(shè)立了1 000元的最低限額。新《食品安全法》對(duì)懲罰性賠償制度已做了修訂,對(duì)不法食品經(jīng)營(yíng)者的懲治功能更加突出,對(duì)消費(fèi)者的補(bǔ)償作用更加明顯。但仔細(xì)分析現(xiàn)有的懲罰性賠償制度,仍有不足之處,如懲罰性賠償制度的內(nèi)容不夠細(xì)化、最低限額過(guò)低、適用范圍過(guò)窄等問(wèn)題。

3.4 公益訴訟制度的具體規(guī)則不夠明確

民事責(zé)任制度的功能如想得以發(fā)揮,需要建立起完善的訴訟制度。根據(jù)2014年實(shí)施的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條以及2012年實(shí)施的《民事訴訟法》第55條之規(guī)定,我國(guó)消費(fèi)領(lǐng)域的公益訴訟是指由無(wú)直接利害關(guān)系人(省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì))代表眾多且不特定的直接利害關(guān)系人(權(quán)益受損的消費(fèi)者)提起的訴訟。食品消費(fèi)為《消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)法》所調(diào)整,可以參照適用關(guān)于消費(fèi)領(lǐng)域公益訴訟的相關(guān)規(guī)定。由于公益訴訟制度在我國(guó)屬于“新生產(chǎn)物”,需要根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況對(duì)該制度適度開(kāi)展和有序進(jìn)行,可以理解現(xiàn)行《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《民事訴訟法》對(duì)于公益訴訟的規(guī)定比較概括和穩(wěn)妥,但是在現(xiàn)實(shí)生活中,因消費(fèi)侵權(quán)提起的公益訴訟案件少之又少,究其原因不是該制度缺乏價(jià)值性,而是由于沒(méi)有明確的具體規(guī)則導(dǎo)致該制度的可操作性“大打折扣”。因此,逐步建立起公益訴訟的具體規(guī)則,讓公益訴訟制度能夠發(fā)揮其應(yīng)有的功能,使之成為維護(hù)食品消費(fèi)者利益的“重要利器”。

4 進(jìn)一步完善我國(guó)的食品安全民事責(zé)任體系建議

4.1 在《食品安全法》中增設(shè)“民事責(zé)任”的專(zhuān)門(mén)

章節(jié)

在目前的《食品安全法》第九章“法律責(zé)任”中,運(yùn)用了大篇幅來(lái)規(guī)定不法食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行政責(zé)任,民事責(zé)任只有少量的獨(dú)立條款或只是行政條款的附屬款項(xiàng)。前文已論述,除了加強(qiáng)行政手段和刑事手段外,民事責(zé)任對(duì)于解決我國(guó)目前食品安全問(wèn)題的作用不可或缺。在《食品安全法》中專(zhuān)設(shè)“民事責(zé)任”的獨(dú)立章節(jié),是完善食品安全民事責(zé)任體系的重要一步。建議可將《食品安全法》中“法律責(zé)任”的章節(jié)一分為二,即“民事責(zé)任”可為獨(dú)立一章,而行政責(zé)任和刑事責(zé)任都?xì)w納到“罰則”章節(jié)之中[14]。在“民事責(zé)任”章節(jié)中設(shè)置專(zhuān)門(mén)的條款,對(duì)食品安全民事責(zé)任的歸責(zé)原則,舉證責(zé)任的分配、具體的賠償范圍等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

4.2 對(duì)不法食品經(jīng)營(yíng)者適用“過(guò)錯(cuò)推定原則”

所謂“過(guò)錯(cuò)推定原則”是指在法律有特別規(guī)定的場(chǎng)合,從損害事實(shí)的本身推定侵權(quán)人有過(guò)錯(cuò),并據(jù)此確定造成他人損害的行為人賠償責(zé)任的歸責(zé)原則[15]。在要求不法食品經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)民事責(zé)任時(shí)適用“過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任”,一方面可以修正在現(xiàn)行法框架下舉證責(zé)任制度的缺陷；另一方面也給予食品經(jīng)營(yíng)者一個(gè)“申辯的機(jī)會(huì)”。適用過(guò)錯(cuò)推定原則,意味著食品經(jīng)營(yíng)者只要存在經(jīng)營(yíng)不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品的行為,既可以推定經(jīng)營(yíng)者主觀上有過(guò)錯(cuò),消費(fèi)者只需證明自己因食品的缺陷導(dǎo)致人身財(cái)產(chǎn)遭受損害,并且該損害和不法食品經(jīng)營(yíng)者之間有因果關(guān)系,即可以要求其承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任,大大降低了消費(fèi)者舉證難度。

另外,有學(xué)者認(rèn)為對(duì)食品經(jīng)營(yíng)者也適用“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則”,以最大限度保護(hù)食品消費(fèi)者的利益。但筆者認(rèn)為食品安全問(wèn)題源頭在于食品生產(chǎn)環(huán)節(jié),是重點(diǎn)打擊的對(duì)象,當(dāng)有缺陷的食品流轉(zhuǎn)到銷(xiāo)售環(huán)節(jié),食品經(jīng)營(yíng)者往往是不知情的,特別是一些小商販?zhǔn)遣痪邆浒l(fā)現(xiàn)缺陷食品的能力,這時(shí)無(wú)論主觀上是否有過(guò)錯(cuò)都一律要求承擔(dān)責(zé)任,難免有些苛刻。適用“過(guò)錯(cuò)推定原則”,則產(chǎn)生舉證責(zé)任倒置的結(jié)果,只要食品經(jīng)營(yíng)者證明自己沒(méi)有“過(guò)錯(cuò)”就可以免除自己的民事責(zé)任,食品經(jīng)營(yíng)者也會(huì)因此為自己積極申辯,而不是一味逃避法律責(zé)任追究。

4.3 進(jìn)一步完善懲罰性賠償制度

新的《食品安全法》雖然對(duì)懲罰性賠償制度作了修訂,但是該制度仍有一些改進(jìn)的空間:1)對(duì)懲罰性賠償制度的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化,讓該條款操作起來(lái)更具靈活性。目前《食品安全法》規(guī)定的懲罰性賠償制度的內(nèi)容相對(duì)籠統(tǒng),適用起來(lái)缺乏詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn),建議可以以違法食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主觀惡性、行為手段、損害后果的嚴(yán)重程度作為標(biāo)準(zhǔn),來(lái)具體區(qū)分懲罰性賠償金額的檔次,而不是一律適用“價(jià)款十倍”或“損失三倍”的標(biāo)準(zhǔn)。2)提高懲罰性賠償?shù)淖畹皖~?！妒称钒踩ā冯m然設(shè)置了1 000元的最低懲罰賠償額,但對(duì)于違法者來(lái)說(shuō)違法成本僅為1 000元,并不具有很強(qiáng)的懲治威力,另外與消費(fèi)者損失、維權(quán)成本相比,1 000元的最低額設(shè)置過(guò)低,不能很好地鼓勵(lì)社會(huì)民眾運(yùn)用法律武器維護(hù)自身利益。筆者認(rèn)為在具體的懲罰性賠償金額的檔次確定之后,再依據(jù)每個(gè)檔次不同來(lái)明確賠償金額的最低額。3)除“不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”的適用前提外,擴(kuò)大懲罰性賠償?shù)倪m用范圍。目前我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系并不完整,不是所有的食品種類(lèi)都有對(duì)應(yīng)的安全標(biāo)準(zhǔn),國(guó)家、行業(yè)和企業(yè)之間對(duì)于相同種類(lèi)的食品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定存在矛盾沖突。據(jù)統(tǒng)計(jì),中國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)2 000多項(xiàng),超過(guò)5年復(fù)審期占68%,且多數(shù)制定于20世紀(jì)80年代,《標(biāo)準(zhǔn)化法》也滯后于WTO/TBT等法律文件對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的要求。國(guó)家衛(wèi)生部門(mén)正協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)致力于國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè),在我國(guó)建立起完整的食品標(biāo)準(zhǔn)體系前,建議將“存在導(dǎo)致人身傷害的安全隱患或質(zhì)量問(wèn)題”納入適用懲罰性賠償規(guī)則的前提,以保證消費(fèi)者的合法權(quán)益得到充分維護(hù)。

4.4 明確公益訴訟中的具體規(guī)則

在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《民事訴訟法》沒(méi)有規(guī)定公益訴訟具體規(guī)則的情況下,逐步完善食品消費(fèi)的公益訴訟制度,可以在《食品安全法》中加以補(bǔ)充,建議:1)明確訴訟費(fèi)用的承擔(dān)主體。根據(jù)《訴訟費(fèi)用繳納辦法》的規(guī)定,訴訟費(fèi)用由敗訴的一方承擔(dān),勝訴方自愿承擔(dān)的除外。而公益訴訟本身具有其特殊性,原告(省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì))不是食品消費(fèi)案件的直接利害關(guān)系人,是為社會(huì)公共利益而提起訴訟,倘若原告敗訴必須承擔(dān)訴訟費(fèi)用,對(duì)原告來(lái)說(shuō)是不公平的,可能因此打擊原告為眾多受害消費(fèi)者伸張正義的積極性。我們可以參照國(guó)外立法,原告無(wú)論敗訴與否,均不收取訴訟費(fèi)用,但如果原告勝訴可在賠償款中得到獎(jiǎng)勵(lì)[13]。2)使消費(fèi)者在公益訴訟中行使權(quán)力更加便利。建議在《食品安全法》中規(guī)定消費(fèi)者不用自己委派律師、無(wú)需親自出席庭審,只需向消費(fèi)者協(xié)會(huì)報(bào)告自己是案件的直接受害人且提供相應(yīng)的證據(jù),即可坐享勝訴之利,實(shí)現(xiàn)零成本維權(quán)[16]。

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(責(zé)任編輯:檀彩蓮)

Comments on Perfection of Food Safety System of Civil Liability——and Relevant Provisions of Newly Revised“Food Safety Law”

LIU Junjun, CHEN Hengping
(School of Law,Beijing Technology and Business University,Beijing 100048,China)

Abstract:In this paper,the civil liability system about food safety is researched based on the revised “Food Safety Law”.Revised“Food Safety Law”reflects the country’s determination to punish illegal acts of food,and unremitting efforts to create a good environment of food safety.The new“Food Safety Law”strengthens the administrative supervision of food safety,which can help the government to better control all aspects of food production and operation.At the same time,the administrative liability and criminal liability are closer,which will have more deterrent forces for food business criminals.For Chinese food safety problems,much more attentions are paid on executive not civil and the role of civil liability has not been given enough attentions.We should realize the necessity of reconstruction of the food safety civil liability system.From the respect of revised“Food Safety Law”,problems in our existing civil liability system are surveyed.We suggest that civil liability should be added in“Food Safety Law”and the fault-presuming principle should be applied.Meanwhile,the detailed rules of public litigation should be definite.

Key words:food safety；civil liability system；improving measures

作者簡(jiǎn)介:劉筠筠,女,教授,主要從事食品安全及知識(shí)產(chǎn)權(quán)法方面的研究。

基金項(xiàng)目:北京市科技創(chuàng)新平臺(tái)項(xiàng)目(PXM2015014213000041)。

收稿日期:2015-09-28

doi:10.3969/j.issn.2095-6002.2016.01.011

文章編號(hào):2095-6002(2016)01-0072-07

中圖分類(lèi)號(hào):TS201.6;R155

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

引用格式:劉筠筠,陳衡平.論我國(guó)食品安全民事責(zé)任體系的完善——兼評(píng)新修《食品安全法》相關(guān)規(guī)定[J].食品科學(xué)技術(shù)學(xué)報(bào),2016,34(1):72-78.