吉林農(nóng)墾改革專題調(diào)研報告

為深入貫徹落實《中共中央國務院關于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2015〕33號），進一步推進全省農(nóng)墾改革與發(fā)展，省農(nóng)委組織人員對四平遼河墾區(qū)和松原前郭灌區(qū)開展了專題調(diào)研，結合農(nóng)墾實際情況，分析墾區(qū)基本特點，存在問題及原因，為下步制定我省推進農(nóng)墾改革發(fā)展實施意見奠定基礎。

一、吉林農(nóng)墾現(xiàn)狀

吉林農(nóng)墾企業(yè)始建于上世紀50年代，是全國非集團化墾區(qū)之一，墾區(qū)實行屬地管理，現(xiàn)共有企業(yè)92戶（2015年正常報表的企業(yè)90戶），分布在全省36個縣（市、區(qū)），下轄4個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），7個小城鎮(zhèn)。墾區(qū)總人口29.5萬人，社會從業(yè)人員14.6萬人，其中國有單位從業(yè)人員6.15萬人。墾區(qū)土地總面積約473萬畝，其中耕地面積188萬畝，居全國第7位。2015年墾區(qū)實現(xiàn)生產(chǎn)總值44.43億元，人均純收入9370元。

吉林農(nóng)墾相對于農(nóng)村集體經(jīng)濟、農(nóng)戶家庭經(jīng)濟和農(nóng)民合作經(jīng)濟而言，在體制框架、組織模式和土地資源等方面優(yōu)勢極為明顯，具有相當大的潛力和廣闊的發(fā)展空間，一是相對集中的土地資源為發(fā)展農(nóng)墾事業(yè)奠定了物質(zhì)條件。我省農(nóng)墾行業(yè)的耕地面積和糧食總產(chǎn)量均位列全國農(nóng)墾第7位，商品率達90%以上。土地是國有性質(zhì)，與農(nóng)工之間土地關系在本質(zhì)上是租賃和債權關系，如土地經(jīng)營制度和承包經(jīng)營方式合理，能夠采取集約化生產(chǎn)，統(tǒng)一開展農(nóng)田基礎設施建設，使用農(nóng)機尤其是大型機械作業(yè)更加便利，易于先進生產(chǎn)技術的快速推廣和形成規(guī)模，易于提高生產(chǎn)效率和生產(chǎn)水平。二是較高的組織化程度為各項改革提供了組織保障。墾區(qū)人口密度低但相對集中，在提供建設用地、集約農(nóng)田、財稅改革等方面具有獨特的優(yōu)勢，能夠在實施新型城鎮(zhèn)化、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設用地增減掛鉤、財稅綜合改革和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等方面擔當先行先試的排頭兵，為整合推進多項改革提供平臺，為建立促進全省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的新模式摸索經(jīng)驗。三是領先的技術能力為建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了技術保障?！叭苾稍缫贿_標”水稻栽培技術曾獲國家科技進步二等獎，紅光農(nóng)場水稻生產(chǎn)的田塊經(jīng)過多年的投入，全面建成了高標準的“千米條田”，2/3的渠系完成了硬化，水資源利用率達到國際領先水平，水稻單產(chǎn)曾位列全國農(nóng)墾系統(tǒng)單季稻第1名。

全省墾區(qū)概括起來呈現(xiàn)三方面特點。

——從管理體制看，我省農(nóng)場實行屬地政府管理，共分三個層級。一是省級吉林省農(nóng)業(yè)委員會農(nóng)墾處（對外可使用吉林省農(nóng)墾局名稱和印章）。二是市（州）、縣級，大體按兩種方式設立，一種是與農(nóng)業(yè)局并列的獨立農(nóng)墾主管部門（農(nóng)墾特產(chǎn)局），共七個，另一種為當?shù)剞r(nóng)業(yè)行政主管部門設管理人員，但是由于受人員編制和工作任務限制，基本上是一人多職。三是農(nóng)場級，以屬地農(nóng)業(yè)局為業(yè)務主管部門，也有少數(shù)縣市企業(yè)直接歸政府領導，和農(nóng)業(yè)行政管理部門不發(fā)生關系。

——從經(jīng)營體制看，一是在行業(yè)性質(zhì)方面，墾區(qū)農(nóng)工商建運服行業(yè)門類齊全。二是在產(chǎn)業(yè)結構方面，全墾區(qū)以種植業(yè)為主，畜牧業(yè)和特產(chǎn)業(yè)為輔。年度水稻種植面積60多萬畝，玉米種植面積100多萬畝，糧豆最高年份產(chǎn)量達到88萬噸，商品率95%以上。2015年肉類產(chǎn)量4.88萬噸，禽蛋5.08萬噸，鹿茸16噸，人參142噸。三是從企業(yè)功能看，主要包括企業(yè)經(jīng)營管理、行政性事務管理、社會化公共服務等。

——從發(fā)展水平看，2015年全墾區(qū)實現(xiàn)生產(chǎn)總值44.43億元，近五年均保持10%以上增長速度。通過近幾年的全力推進，全省農(nóng)墾行業(yè)的發(fā)展面貌逐漸向好，民生事業(yè)逐步改善。

二、存在的問題及原因

通過兩個小組的深入調(diào)研，結合中央《意見》出臺后兩次調(diào)查，分析總結我省農(nóng)墾企業(yè)改革遇到的問題，既有產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問題，也有體制、機制上的問題，主要表現(xiàn)在：

（一）企業(yè)入不敷出，經(jīng)濟狀況堪憂

目前農(nóng)墾企業(yè)的收入主要來源是國家轉移支付資金和土地承包管理費，2015年12月，國家辦社會改革轉移資金到位后，極大緩解了企業(yè)承擔社會職能負擔。但由于土地承包費收入極少，隨著企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本、人員工資和管理費用剛性上漲，社會養(yǎng)老保險繳納基數(shù)快速攀升，企業(yè)財務狀況逐年惡化。國有農(nóng)場雖為企業(yè)，但卻基本失去了通過生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造價值的功能，企業(yè)只能處于維持運行狀態(tài)，農(nóng)墾企業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力明顯不足。

（二）土地承包經(jīng)營政策不一、收費偏低

1.分配多樣，邊界不清。從土地經(jīng)營形式來看，全省多數(shù)農(nóng)場實行一田制，有的實行兩田制（身份田、市場田或口糧田、責任田），還有的實行三田制，分別為責任田、口糧田和社保田。從承包分配方式來看，有的農(nóng)場參照農(nóng)村集體土地承包模式，以戶籍人口為單位；有的農(nóng)場以職工為主體。從承包期限來看，各農(nóng)場土地承包期長短不一，1～30年不等，同一農(nóng)場不同地塊的承包期限長短也不一致。從承包人員身份看，目前在農(nóng)場承包土地的人員既有職工，職工子女，還有頂崗工。由于歷史原因，多數(shù)農(nóng)場均存在外來人員承包農(nóng)場土地情況，分配標準不一。

2.承包期長，回收困難。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)場土地承包期在10年以上，根據(jù)合同法，承包經(jīng)營合同到期后，農(nóng)場才能收回土地，如遼河墾區(qū)的土地承包期為30年，到期時間是2027年。職工退休或獨生子女年滿18歲就應收回土地，由于考慮社會穩(wěn)定和工作力度不足等原因，多數(shù)農(nóng)場沒有嚴格按規(guī)定收回。

3.收費太低，多年不變。目前農(nóng)工承包土地管理費基數(shù)是以2004年末水稻及玉米市場價格確定，每公頃旱田僅收200元左右，目前水稻和玉米價格已經(jīng)上漲2～3倍，基數(shù)沒有相應調(diào)整。同時，企業(yè)還要承擔職工的20%社保資金，且社?；鶖?shù)逐年上漲，入不敷出，企業(yè)經(jīng)營進入惡性循環(huán)。

（三）分離辦社會負擔重，后續(xù)資金安排困難

據(jù)統(tǒng)計2015年全省農(nóng)墾企業(yè)社會負擔機構112個，企業(yè)承擔社會職能超過30項，由于沒有公共財政的投入保障，壓力巨大。2015年10月，我省國有農(nóng)場分離辦社會改革開始運行，國家通過轉移支付承擔了部分辦社會職能支出，緩解了企業(yè)壓力。但多數(shù)農(nóng)場的道路、安全飲水、電網(wǎng)改造、村屯排水、綠化美化等基礎設施建設仍需企業(yè)負擔。這一資金屬國家獎補資金性質(zhì)，最終將由地方財政負擔。如這一問題不能得到有效解決，農(nóng)墾企業(yè)改革將嚴重受阻，公司化和集團化的目標難以實現(xiàn)。

（四）產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)業(yè)附加值低

90戶一級農(nóng)墾企業(yè)中，工商業(yè)只有2戶。很多場辦工商企業(yè)近年也由于各種原因相繼解體，遼河墾區(qū)雙遼農(nóng)場24個工商企業(yè)解體，1740名下崗職工待業(yè)；雙遼種羊場28家工商企業(yè)解體，1000多名下崗職工未安置。造成的結果一是產(chǎn)業(yè)鏈條短，多是種植養(yǎng)殖，缺少深加工和知名品牌，產(chǎn)業(yè)附加值低。二是工商業(yè)戶解體造成工人失業(yè)，是墾區(qū)主要的社會不穩(wěn)定因素之一。

（五）政策和資金投入不足，墾區(qū)企業(yè)職工被邊緣化

由于農(nóng)場的國有企業(yè)屬性及地處農(nóng)村的特殊性，當?shù)卣谥贫ń?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和執(zhí)行具體政策時，農(nóng)場同時被屬地和行業(yè)政策邊緣化，加劇了企業(yè)的經(jīng)營壓力。國有農(nóng)場屬地管理，受企業(yè)財力和地方政府投入的限制，基礎設施建設多年基本停滯，欠賬嚴重，有的墾區(qū)甚至非常落后，極大制約了墾區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)場在農(nóng)村，墾區(qū)企業(yè)職工又是城鎮(zhèn)戶口，導致一些政策不能覆蓋，農(nóng)墾職工的自豪感正在逐漸消失。

三、對策建議

農(nóng)墾具有獨特的國有資產(chǎn)屬性、較大的土地面積和高度的組織化程度，發(fā)展?jié)摿薮?，只要把握此次農(nóng)墾改革發(fā)展機遇，按照中央33號文件提出的目標要求，制定和出臺具有針對性的政策，落實符合市場經(jīng)濟規(guī)律的改革措施，優(yōu)化農(nóng)墾行業(yè)的管理體制和運行機制，激發(fā)企業(yè)的內(nèi)生動力，農(nóng)墾經(jīng)濟不僅能夠將有利資源條件轉化為現(xiàn)實的生產(chǎn)力，還將成為我省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展最可依靠的核心力量，在建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和推進我省農(nóng)業(yè)率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程中發(fā)揮不可替代的示范和引領作用。

（一）明確農(nóng)墾行業(yè)的功能定位和重要作用。按照《中共中央國務院關于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》文件精神，農(nóng)墾是中國特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體系不可或缺的重要組成部分，是國有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的骨干和代表，在新形勢下承擔著重要使命，是保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的國家隊、是中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的示范區(qū)、是農(nóng)業(yè)對外合作的排頭兵、是安邊固疆的穩(wěn)定器。我省要盡快落實政企分開，社企分開政策，大力推進農(nóng)墾辦社會職能改革，助力農(nóng)墾改革輕裝上陣，推進國有農(nóng)場企業(yè)化進程，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標，增強國有資產(chǎn)保值增值能力，激發(fā)企業(yè)內(nèi)在活力，充分發(fā)揮農(nóng)墾在推動國民經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用。

（二）完善土地承包經(jīng)營機制。構建權利義務關系清晰的國有土地經(jīng)營制度，改革完善職工承包租賃經(jīng)營管理制度，建立經(jīng)營面積、收費標準、承包租賃期限等與職工身份相適應的銜接機制。職工承包租賃期限不得超過其退休年限，防止簡單固化承包租賃關系。

（三）穩(wěn)步推進農(nóng)場企業(yè)化和區(qū)域集團化改革。在開展土地確權和辦社會職能改革的同時，積極穩(wěn)妥推進農(nóng)墾企業(yè)公司化改革。規(guī)模較小、實力弱的和產(chǎn)業(yè)相同、位置臨近的農(nóng)場都可以合并重組。在確保國有資產(chǎn)控股的前提下，積極引進戰(zhàn)略投資者，依法推進股權多元化。建立并逐步完善現(xiàn)代企業(yè)管理制度，明晰產(chǎn)權關系，健全公司法人治理結構，不斷提高內(nèi)部管理水平和市場競爭力。區(qū)域化集團改革模式的探索和試點成功后，經(jīng)過一個時期的運行后，再向全墾區(qū)推廣，逐步實現(xiàn)墾區(qū)集團化的改革目標。適時建立加工和經(jīng)銷企業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)業(yè)附加值，增強企業(yè)集團整體實力和市場競爭力。

（四）加強農(nóng)墾改革相關配套政策扶持。一是全面深化國有農(nóng)場辦社會職能改革，把墾區(qū)水利、電力、道路、科技、教育、文化等方面的基礎設施和社會公益事業(yè)建設納入公共財政保障范圍，理順國有農(nóng)場政企、社企關系，強化農(nóng)場農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理職能，不斷縮小墾地差異，推動墾地公共服務和基礎設施建設均等化。二是農(nóng)墾農(nóng)場和農(nóng)工平等享受國家相關政策。地方政府要將國有農(nóng)場真正納入政策體系框架，在主體扶持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務等方面，農(nóng)墾農(nóng)場和農(nóng)工在政策支持范圍內(nèi)，平等享受國家相關政策。在出臺扶持家庭農(nóng)場、社會化服務組織、龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體政策時，將農(nóng)墾系統(tǒng)納入其中，按同等標準享受同樣的政策支持，避免農(nóng)墾農(nóng)場與農(nóng)工被政策邊緣化。三是探索完善農(nóng)墾企業(yè)職工養(yǎng)老保險政策。農(nóng)墾企業(yè)職工養(yǎng)老保險政策關系到職工切身利益，關系到農(nóng)墾企業(yè)的長遠發(fā)展。根據(jù)農(nóng)墾企業(yè)承包經(jīng)營的特點，探索完善職工養(yǎng)老保險政策。

（五）加強對農(nóng)墾改革的組織領導。農(nóng)墾改革涉及部門多、問題復雜、時間緊迫、任務艱巨，是一項復雜的系統(tǒng)工程。為保證改革工作任務完成和目標的如期實現(xiàn)，應加強對農(nóng)墾改革工作的組織領導。要把貫徹落實中央《意見》精神和農(nóng)墾改革發(fā)展任務放在當前和今后一個時期工作的重要位置，切實抓實抓好。加強部門間溝通與協(xié)調(diào)，形成工作合力。通過協(xié)商交流，共同面對改革和發(fā)展問題，研究制訂適合我省省情的改革方案和政策措施。明確主管部門改革主體責任，明確改革任務分工，加強工作調(diào)度、綜合協(xié)調(diào)和檢查監(jiān)督，確保改革政策措施的出臺落實和各項改革工作有序開展。

（省農(nóng)墾局供稿）