方　濤

(中共中央黨校　研究生院，北京　100091)

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鄧小平國(guó)家治理思想簡(jiǎn)論

方濤

(中共中央黨校研究生院，北京100091)

〔摘要〕鄧小平國(guó)家治理思想內(nèi)涵豐富，重點(diǎn)回答了由誰(shuí)治理和怎樣治理兩大基本問(wèn)題，有力地推進(jìn)了當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。在國(guó)家治理的主體向度上，他強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行黨政職能分開(kāi)，調(diào)動(dòng)地方、企業(yè)和人民群眾的積極性；在國(guó)家治理的方式向度上，他強(qiáng)調(diào)不搞運(yùn)動(dòng)，加強(qiáng)社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，依靠制度治理國(guó)家。在新的歷史條件下，鄧小平的國(guó)家治理思想對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化仍具有重要的價(jià)值和啟示：黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)施有效國(guó)家治理的根本保證；發(fā)揮各治理主體的作用是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要標(biāo)志；克服“運(yùn)動(dòng)式治理”是建立現(xiàn)代國(guó)家治理的前提；民主和法制是現(xiàn)代國(guó)家治理的主要手段。

〔關(guān)鍵詞〕鄧小平；國(guó)家治理；主體向度；方式向度；克服“運(yùn)動(dòng)式”治理

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的概念，引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。雖然國(guó)家治理最早出現(xiàn)在黨的文獻(xiàn)是在十八大，但不等于說(shuō)中國(guó)共產(chǎn)黨以前沒(méi)有進(jìn)行國(guó)家治理的活動(dòng)。實(shí)際上，早在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，中國(guó)共產(chǎn)黨在革命根據(jù)地就進(jìn)行了局部的、小范圍的國(guó)家治理活動(dòng)。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)執(zhí)政，正式開(kāi)啟了中國(guó)的國(guó)家治理實(shí)踐。不同于西方話語(yǔ)系統(tǒng)的“治理”，在中國(guó)共產(chǎn)黨的話語(yǔ)體系中，國(guó)家治理是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，帶領(lǐng)人民群眾管理好國(guó)家事務(wù)的活動(dòng)。當(dāng)然，在具體的方式上，中國(guó)共產(chǎn)黨治理國(guó)家也吸收和借鑒了世界發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)理念和方式，特別是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，更加注重發(fā)揮社會(huì)和市場(chǎng)的力量，用制度約束公權(quán)力，界定政府和市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)的邊界，防止權(quán)力越位、錯(cuò)位。從國(guó)家治理活動(dòng)本身來(lái)看，包括國(guó)家治理的主體、方式和目標(biāo)這三個(gè)基本要素。鄧小平作為黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體的重要成員，第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體的核心，中國(guó)改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師，在其革命和執(zhí)政的生涯中，他實(shí)際上已經(jīng)就“誰(shuí)來(lái)治理”和“怎樣治理”作出了重要論述，并在實(shí)踐活動(dòng)中推動(dòng)了當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)術(shù)界把鄧小平的理論概括為回答了“什么是社會(huì)主義、怎樣建設(shè)社會(huì)主義”，而忽視對(duì)鄧小平國(guó)家治理思想的研究。為彌補(bǔ)這一不足，有必要系統(tǒng)梳理和專(zhuān)門(mén)研究鄧小平的國(guó)家治理思想，這不僅可以在學(xué)理上進(jìn)一步深入對(duì)鄧小平理論、黨的國(guó)家治理思想的研究，而且對(duì)當(dāng)前全面深化改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、國(guó)家治理的主體向度：加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行黨政分開(kāi)，調(diào)動(dòng)地方、企業(yè)和人民群眾的積極性

國(guó)家治理的主體，是指由誰(shuí)來(lái)治理國(guó)家，各治理主體之間又是什么樣的關(guān)系。鄧小平的國(guó)家治理思想，首先回答了由誰(shuí)來(lái)治理國(guó)家，各主體處于什么樣地位、發(fā)揮什么樣的作用。他認(rèn)為，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行黨政分開(kāi)，調(diào)動(dòng)各方面的積極性。

(一)加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)是一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，社會(huì)主義國(guó)家的一個(gè)重要特征就是由代表最廣大人民根本利益的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨領(lǐng)導(dǎo)并執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，這是體現(xiàn)國(guó)家性質(zhì)和人民利益的根本保障。相應(yīng)地，在中國(guó)國(guó)家治理的主體當(dāng)中，中國(guó)共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，這是不容動(dòng)搖的。對(duì)此，鄧小平始終有清醒的認(rèn)識(shí)。早在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，鄧小平就提出，要建設(shè)和鞏固根據(jù)地，必須有堅(jiān)強(qiáng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)。在根據(jù)地建設(shè)中，武裝、政權(quán)、群眾和黨這四種力量如何聯(lián)系與配合？鄧小平明確指出：“首先是黨的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的核心?！薄?〕新中國(guó)成立后，搞建設(shè)逐步成為黨的中心工作。鄧小平說(shuō)：“過(guò)去的革命問(wèn)題解決得好不好，關(guān)鍵在于黨的領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)在的建設(shè)問(wèn)題解決得好不好，關(guān)鍵也在于黨的領(lǐng)導(dǎo)?！薄?〕“文化大革命”時(shí)期，受造反派的沖擊，黨的領(lǐng)導(dǎo)一度受到削弱，一些地方和部門(mén)黨的領(lǐng)導(dǎo)甚至處于癱瘓狀態(tài)。鄧小平第二次復(fù)出并主持全面整頓時(shí)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要整頓黨的作風(fēng)，把各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)重新建立起來(lái)。改革開(kāi)放新時(shí)期，針對(duì)資產(chǎn)階級(jí)自由化否定黨的領(lǐng)導(dǎo)的各種言論，鄧小平旗幟鮮明地反對(duì)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，并提出這是堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的核心。他指出：“自從十月革命以來(lái)，更證明了沒(méi)有共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)就不可能有社會(huì)主義革命，不可能有無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政，不可能有社會(huì)主義建設(shè)?！薄?〕黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國(guó)幾十年革命斗爭(zhēng)的歷史形成的，是四個(gè)現(xiàn)代化能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵?！皬母旧险f(shuō)，沒(méi)有黨的領(lǐng)導(dǎo)，就沒(méi)有現(xiàn)代中國(guó)的一切?！薄?〕中國(guó)“必然四分五裂，一事無(wú)成”〔5〕。

在強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，鄧小平正視黨的領(lǐng)導(dǎo)中存在的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。1978年12月13日，鄧小平在中共中央工作會(huì)議閉幕會(huì)上的講話，直指黨的領(lǐng)導(dǎo)存在的問(wèn)題，即：黨內(nèi)存在權(quán)力過(guò)分集中的官僚主義；加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨包辦一切、干預(yù)一切；實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政。他指出：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，問(wèn)題是黨善于不善于領(lǐng)導(dǎo)?！薄?〕對(duì)此，他提出以下辦法：一是必須改善黨的組織狀況，恢復(fù)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，整頓黨的組織。二是改革黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度，廢除實(shí)際存在的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，建立健全干部選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換、退休制度，實(shí)行真正的集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)制。黨不能夠代替一切，包辦一切。各級(jí)黨組織應(yīng)把大量日常行政工作、業(yè)務(wù)工作盡可能交給政府、業(yè)務(wù)部門(mén)承擔(dān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)除了掌握方針政策和決定重要干部外，把主要時(shí)間和精力用來(lái)做思想政治工作，做人的工作、群眾工作和組織監(jiān)督工作。這樣“不會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。干預(yù)太多，搞不好倒會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)”〔7〕。三是加強(qiáng)黨的紀(jì)律，健全民主集中制。各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)要維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)，切實(shí)搞好黨風(fēng)，嚴(yán)格執(zhí)行黨紀(jì)。不許任何違反黨紀(jì)的人逍遙于紀(jì)律制裁之外。

(二)實(shí)行黨政分開(kāi)

中國(guó)共產(chǎn)黨既是領(lǐng)導(dǎo)黨，又是執(zhí)政黨，在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)中處于核心地位。中國(guó)是先有革命黨，再由革命黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立國(guó)家政權(quán)。因而，政權(quán)建立后，中國(guó)共產(chǎn)黨作為唯一的執(zhí)政黨代表人民執(zhí)掌政權(quán)，就出現(xiàn)了黨與政權(quán)關(guān)系的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題，在新民主主義革命時(shí)期的局部執(zhí)政實(shí)踐中，就出現(xiàn)了。從現(xiàn)代國(guó)家治理來(lái)講，具體政務(wù)應(yīng)該由政府來(lái)處理，執(zhí)政黨一般處于幕后。西方資本主義國(guó)家，政黨的主要任務(wù)是組織選舉，推舉候選人，發(fā)揮政治錄用的功能，選舉完成后則在議會(huì)中發(fā)揮作用。而在社會(huì)主義國(guó)家，根據(jù)馬克思主義的理論，無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨作為唯一的執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，實(shí)行議行合一的制度。在這樣的制度設(shè)計(jì)中，一個(gè)突出的問(wèn)題就是黨政關(guān)系。在抗日民主政權(quán)的實(shí)踐中，鄧小平就注意到了這個(gè)問(wèn)題，并有了自己的思考，提出了非常重要的思想。當(dāng)時(shí)“三三制”抗日民主政權(quán)中，某些同志存在“以黨治國(guó)”的觀念，以為黨員包辦就是絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)解釋為“黨權(quán)高于一切”，隨意干涉政府工作，導(dǎo)致政府沒(méi)有權(quán)威，政權(quán)系統(tǒng)混亂。對(duì)此，鄧小平提出，黨對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)原則是指導(dǎo)和監(jiān)督政策，使黨的主張能夠經(jīng)過(guò)政權(quán)去實(shí)行，使政權(quán)合乎抗日的民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的原則?！包h的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權(quán)高于一切?！薄?〕從政治學(xué)的角度講，政黨是連接社會(huì)與國(guó)家的紐帶，并不是要代替國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)去行使權(quán)力。如果黨政不分、以黨代政，“政府就沒(méi)有威信，黨也脫離了群眾。這實(shí)在是最大的蠢笨”〔9〕。

新中國(guó)成立后，處理黨政關(guān)系問(wèn)題出現(xiàn)失誤，在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)和政治掛帥的口號(hào)下，政府實(shí)際上成了黨委的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，黨政不分、以黨代政成了普遍現(xiàn)象，各級(jí)政權(quán)的權(quán)力都集中于黨委，黨委的權(quán)力又集中于第一書(shū)記。盡管也有過(guò)機(jī)構(gòu)改革以及中央和地方的分權(quán)，但每次都沒(méi)有涉及黨同政府如何劃分職權(quán)的問(wèn)題。對(duì)此，鄧小平主張改革，提出要“真正建立從國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)政府從上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)”，“凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府討論、決定和發(fā)布文件”?！?0〕1986年6月28日，鄧小平在中央政治局常委會(huì)上明確提出政治體制改革包括黨政分開(kāi)。隨后黨的十三大報(bào)告對(duì)實(shí)行黨政分開(kāi)作了部署，提出：黨政分開(kāi)即黨政職能分開(kāi)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部。黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志，通過(guò)黨組織的活動(dòng)和黨員的模范作用帶動(dòng)廣大人民群眾，實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策。應(yīng)當(dāng)改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國(guó)家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會(huì)、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各種社會(huì)組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化?！?1〕

(三)調(diào)動(dòng)各方面積極性

現(xiàn)代國(guó)家治理同傳統(tǒng)國(guó)家治理之間一個(gè)很大的區(qū)別，在于治理主體的多元性，即政府不再是治理的唯一主體，在國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)部出現(xiàn)分權(quán)，國(guó)家與社會(huì)之間存在邊界，企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人的作用越來(lái)越大。新中國(guó)成立后，受蘇聯(lián)模式影響，我國(guó)自上而下建立起高度集中的政治經(jīng)濟(jì)管理體制，權(quán)力集中于中央、集中于黨委，民主黨派、人民團(tuán)體、地方政府、企業(yè)等發(fā)揮作用的空間很小，在某種程度上是國(guó)家吞噬了社會(huì)，社會(huì)的作用沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，這不符合現(xiàn)代國(guó)家治理的要求。在一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家中，國(guó)家權(quán)力的作用是有邊界的，社會(huì)事務(wù)應(yīng)當(dāng)由社會(huì)組織、公民自身獨(dú)立解決，必要時(shí)由政府出面干涉。在政府和市場(chǎng)之間，也是同樣存在著邊界，政府運(yùn)行遵循法律規(guī)范，市場(chǎng)則遵循價(jià)值規(guī)律，共同發(fā)揮宏觀調(diào)控和市場(chǎng)的力量，如此方能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。改革初期，鄧小平主張加強(qiáng)責(zé)任制，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，并最早提出社會(huì)主義也可以搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)體制改革，打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的格局。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，給中國(guó)社會(huì)帶來(lái)了顛覆性的變化，社會(huì)階層發(fā)生分化，獨(dú)立的市場(chǎng)和社會(huì)開(kāi)始形成，并成為國(guó)家公共事務(wù)治理的重要參與者。在推進(jìn)制度改革過(guò)程中，權(quán)力過(guò)分集中的局面開(kāi)始改變，黨向國(guó)家放權(quán)，國(guó)家向社會(huì)放權(quán)，中央向地方放權(quán)，政府向企業(yè)放權(quán)，各方面主體的積極性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，并參與到國(guó)家公共事務(wù)的管理當(dāng)中，成為國(guó)家治理的重要主體。

二、國(guó)家治理的方式向度：不搞運(yùn)動(dòng)，加強(qiáng)社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，依靠制度治理國(guó)家

國(guó)家治理方式，是指通過(guò)采取什么手段和途徑來(lái)管理國(guó)家公共事務(wù)。鄧小平主張不搞運(yùn)動(dòng)，發(fā)揚(yáng)民主，健全法制，完善制度，依靠制度來(lái)治理國(guó)家。

(一)不搞運(yùn)動(dòng)

搞不搞運(yùn)動(dòng)，是新中國(guó)改革開(kāi)放前后兩個(gè)歷史時(shí)期的重要區(qū)別。群眾運(yùn)動(dòng)，是革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代黨聯(lián)系群眾、發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾的主要方式。新中國(guó)成立后，由于黨對(duì)自身歷史方位判斷失誤，仍然把群眾運(yùn)動(dòng)作為貫徹群眾路線的主要方式，甚至唯一方式，導(dǎo)致了一系列問(wèn)題。在經(jīng)歷“大躍進(jìn)”、人民公社化運(yùn)動(dòng)后，鄧小平開(kāi)始反思。他在1961年10月至1962年11月的多次講話中，都談到了群眾運(yùn)動(dòng)的問(wèn)題。他提出，群眾運(yùn)動(dòng)只是群眾路線的一種形式，不能一年到頭全運(yùn)動(dòng)；大搞運(yùn)動(dòng)，傷害干部，沖擊經(jīng)常工作；要把經(jīng)常工作建立起來(lái)，提倡做經(jīng)常的、細(xì)致的、一點(diǎn)一滴的工作。要恢復(fù)經(jīng)常工作的制度，建立起經(jīng)常的組織工作和宣傳教育工作；明確提出干部“甄別、平反的工作，不要搞運(yùn)動(dòng)”。〔12〕黨的十一屆三中全會(huì)后，鄧小平開(kāi)始深入總結(jié)新中國(guó)成立后的正反面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步提出并反復(fù)強(qiáng)調(diào)“不搞運(yùn)動(dòng)”。鄧小平說(shuō)：“歷史經(jīng)驗(yàn)證明，用大搞群眾運(yùn)動(dòng)的辦法，而不是用透徹說(shuō)理、從容討論的辦法，去解決群眾性的思想教育問(wèn)題，而不是用扎扎實(shí)實(shí)、穩(wěn)步前進(jìn)的辦法，去解決現(xiàn)行制度的改革和新制度的建立問(wèn)題，從來(lái)都是不成功的。”〔13〕在鄧小平這一思想的指導(dǎo)下，改革開(kāi)放以來(lái)，中共沒(méi)有再發(fā)動(dòng)大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)，而是通過(guò)加強(qiáng)經(jīng)常工作來(lái)克服矛盾，化解問(wèn)題，這為確保安定團(tuán)結(jié)的政治局面和建立正常的治理秩序創(chuàng)造了重要前提。

(二)加強(qiáng)民主

現(xiàn)代國(guó)家治理，一個(gè)重要的機(jī)制就是民主，通過(guò)民主使公民個(gè)人、政黨、社會(huì)組織等主體有序參與到治理當(dāng)中。對(duì)執(zhí)政黨而言，民主政治“可以使黨的主張更加接近群眾，可以使群眾從自己的政治經(jīng)驗(yàn)中更加信仰我黨”〔14〕。改革開(kāi)放后，鄧小平多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)民主，他指出，“必須有充分的民主，才能做到正確的集中”，“在黨內(nèi)和人民內(nèi)部的政治生活中，只能采取民主手段，不能采取壓制、打擊的手段。憲法和黨章規(guī)定的公民權(quán)利、黨員權(quán)利、黨委委員的權(quán)利，必須堅(jiān)決保障，任何人不得侵犯”?！耙袑?shí)保障工人農(nóng)民個(gè)人的民主權(quán)利，包括民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督?！薄?5〕他強(qiáng)調(diào)，必須改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度及其他制度，充分發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，這就要在“政治上，充分發(fā)揚(yáng)人民民主，保證全體人民真正享有通過(guò)各種有效形式管理國(guó)家、特別是管理基層地方政權(quán)和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，享有各項(xiàng)公民權(quán)利”，“改善人民代表大會(huì)制度”。〔16〕在鄧小平的推動(dòng)下，人民代表大會(huì)制度得到完善，人大的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到加強(qiáng)，基層民主制度逐步建立并完善，黨內(nèi)民主進(jìn)一步擴(kuò)大，黨內(nèi)選舉、監(jiān)督制度不斷完善，黨員權(quán)利、人民民主權(quán)利得到有力保障，從而有效地調(diào)動(dòng)了黨內(nèi)外各方面更多、更好地參與管理國(guó)家事務(wù)的積極性。

(三)健全法制

民主和法制的關(guān)系非常緊密。沒(méi)有民主，就不可能制定符合民意的法律；沒(méi)有法制，民主就得不到保障。幾千年的封建統(tǒng)治，我國(guó)專(zhuān)制傳統(tǒng)深厚，民主法制傳統(tǒng)很少。新中國(guó)成立后，立法工作沒(méi)有受到重視，法制很不完備。執(zhí)政黨在遇到問(wèn)題時(shí)，往往是通過(guò)開(kāi)會(huì)、發(fā)文件，通過(guò)群眾運(yùn)動(dòng)的辦法來(lái)解決，這進(jìn)一步導(dǎo)致了法制的不健全。對(duì)此，鄧小平有清醒的認(rèn)識(shí)。他指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”〔17〕鄧小平主張，應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，還要加強(qiáng)對(duì)國(guó)際法的研究，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。要用法律的形式來(lái)確定國(guó)家和企業(yè)、企業(yè)和企業(yè)、企業(yè)和個(gè)人等之間的關(guān)系、解決他們之間的矛盾。鄧小平強(qiáng)調(diào)，“公民在法律和制度面前人人平等”，“不管誰(shuí)犯了法，都要由公安機(jī)關(guān)依法偵查，司法機(jī)關(guān)依法辦理，任何人不許干擾法律的實(shí)施，任何犯了法的人都不能逍遙法外”?！?8〕

在實(shí)踐中，鄧小平也是這樣做的。改革初期，針對(duì)破壞安定團(tuán)結(jié)的各種勢(shì)力，鄧小平提出必須遵循社會(huì)主義法制的原則，建議全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院發(fā)布條例和法令，對(duì)罷工罷課、游行示威等作出具體規(guī)定。他強(qiáng)調(diào)：“全黨同志和全體干部都要按照憲法、法律、法令辦事，學(xué)會(huì)使用法律武器(包括罰款、重稅一類(lèi)經(jīng)濟(jì)武器)同反黨反社會(huì)主義的勢(shì)力和各種刑事犯罪分子進(jìn)行斗爭(zhēng)?！薄?9〕在糾正不正之風(fēng)、打擊犯罪活動(dòng)中，鄧小平同樣主張用法制來(lái)解決。針對(duì)個(gè)別干部子女涉及經(jīng)濟(jì)犯罪，鄧小平指出，“越是高級(jí)干部子弟，越是高級(jí)干部，越是名人，他們的違法事件越要抓緊查處”，“不管牽涉到誰(shuí)，都要按照黨紀(jì)、國(guó)法查處”?！?0〕他還提出，要加強(qiáng)法制教育，并且從娃娃開(kāi)始，中小學(xué)、社會(huì)上都要進(jìn)行法制教育，在全體人民中樹(shù)立法制觀念。1992年，88歲高齡的鄧小平在南方談話中再次強(qiáng)調(diào)：“還是要靠法制，搞法制靠得住些?！薄?1〕在鄧小平的推動(dòng)下，改革開(kāi)放以后，我國(guó)立法工作大大加快，社會(huì)主義法制不斷健全，黨依法辦事、政府依法行政的意識(shí)和公民法制觀念大大增強(qiáng)，有力地促進(jìn)了我國(guó)的法制化進(jìn)程。

三、鄧小平國(guó)家治理思想的當(dāng)代意蘊(yùn)

鄧小平的國(guó)家治理思想，是在他領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的實(shí)踐中逐步形成的，是在對(duì)新中國(guó)成立后正反面歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)中成熟和完善的。在理論上，鄧小平直面照搬蘇聯(lián)模式存在的諸多國(guó)家治理問(wèn)題，回答了“由誰(shuí)來(lái)治理、怎樣治理”的重大問(wèn)題，開(kāi)創(chuàng)了馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)的新境界。在實(shí)踐上，鄧小平的國(guó)家治理思想直接指導(dǎo)了中國(guó)的政治體制改革和黨的建設(shè)事業(yè)改革，有力地推動(dòng)了當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化。在新的歷史條件下，鄧小平的國(guó)家治理思想對(duì)于當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化仍然具有重要的價(jià)值和啟示。

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)施有效國(guó)家治理的根本保證

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是歷史發(fā)展形成的，是由社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)決定的，是社會(huì)主義國(guó)家治理模式的根本標(biāo)志。中國(guó)的歷史證明，必須有強(qiáng)有力的政黨，才能打破四分五裂、一盤(pán)散沙的局面，才能取得革命勝利，實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立、人民解放和國(guó)家富強(qiáng)。從現(xiàn)代化的規(guī)律來(lái)講，中國(guó)作為后發(fā)外生型國(guó)家，要趕超世界發(fā)達(dá)國(guó)家，必須要有穩(wěn)定的社會(huì)秩序。而黨的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)，是保持安定團(tuán)結(jié)的前提，“處于現(xiàn)代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于其政黨的力量”〔22〕，“強(qiáng)大的政黨組織是唯一能最終排除腐化型的或普力奪型的或群眾型的社會(huì)動(dòng)亂的選擇。政黨就不僅僅是個(gè)輔助性組織，而且是合法性和權(quán)威性的源泉?！薄?3〕這一點(diǎn)已經(jīng)為很多發(fā)展中國(guó)家的實(shí)踐所證明。我們推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，還必須謹(jǐn)防西方陷阱?！爸卫怼痹谖鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家，是隨著社會(huì)中心主義的興起而產(chǎn)生的，主張弱化政府作用，強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治。而中國(guó)的國(guó)情和發(fā)展階段決定了不能簡(jiǎn)單采用西方的標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化，必須立足中國(guó)國(guó)情，堅(jiān)持正確方向，必須堅(jiān)持執(zhí)政黨在國(guó)家治理主體當(dāng)中的主導(dǎo)地位，絕不能把西方的“三權(quán)分立”、“多黨制”當(dāng)作現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)發(fā)揮各方面主體的作用是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要標(biāo)志

現(xiàn)代國(guó)家治理的一個(gè)重要標(biāo)志是治理主體不再單一，除了政府以外，社會(huì)組織、公民個(gè)人等都在公共事務(wù)管理中發(fā)揮重要作用。新中國(guó)成立后，由于對(duì)如何治理社會(huì)主義國(guó)家缺少經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家治理走了一些彎路。黨的十一屆三中全會(huì)后，鄧小平吸取新中國(guó)成立后國(guó)家治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行多方面改革，高度集中的管理體制被打破，企業(yè)自主管理權(quán)得到加強(qiáng)，地方積極性開(kāi)始調(diào)動(dòng)，基層群眾自治制度建立起來(lái)，社會(huì)組織不斷成長(zhǎng)，國(guó)家治理的主體走向多元。實(shí)踐證明，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，發(fā)揮政府、人大、政協(xié)、社會(huì)組織、企業(yè)、公民等各方面主體的作用，積極有序參與國(guó)家事務(wù)的管理，有利于形成穩(wěn)定的社會(huì)秩序、保持經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。相比較而言，中國(guó)改革開(kāi)放三十多年發(fā)展取得的巨大成績(jī)，與某些發(fā)展中國(guó)家社會(huì)動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)衰敗、民生凋敝形成了鮮明的對(duì)比。

(三)克服“運(yùn)動(dòng)式治理”是建立現(xiàn)代國(guó)家治理的基本前提

鄧小平的國(guó)家治理思想，一個(gè)重要的特征就是“不搞運(yùn)動(dòng)”。國(guó)家治理的常態(tài)，應(yīng)該是通過(guò)經(jīng)常性的、規(guī)范化的、制度化的工作實(shí)施管理，而不是通過(guò)突擊式的、集中性的群眾運(yùn)動(dòng)。改革開(kāi)放以來(lái)，鄧小平苦口婆心、反復(fù)告誡“不要搞運(yùn)動(dòng)”，促進(jìn)了黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，雖然大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)不再有，但是，搞運(yùn)動(dòng)的思維仍然存在，“運(yùn)動(dòng)式治理”仍有市場(chǎng)。克服“運(yùn)動(dòng)式治理”，要首先認(rèn)識(shí)到“運(yùn)動(dòng)式治理”的危害。這種治理方式，必然導(dǎo)致對(duì)法律、規(guī)章制度的漠視，破壞民主和法制，甚至導(dǎo)致個(gè)人集權(quán)，是人治的表現(xiàn)形式?，F(xiàn)代國(guó)家治理必須要注重常規(guī)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)運(yùn)動(dòng)治理機(jī)制向常規(guī)機(jī)制的轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)有條件下，制度尚不健全，常規(guī)機(jī)制無(wú)法解決所有問(wèn)題，在某些領(lǐng)域開(kāi)展集中性活動(dòng)是必要的。但是，不能過(guò)度依賴(lài)于這種做法，必須把集中性活動(dòng)轉(zhuǎn)化為經(jīng)常工作，轉(zhuǎn)化為工作制度，如此方能取得治理實(shí)效。

(四)民主和法制是現(xiàn)代國(guó)家治理的主要手段

民主化、法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的主要指標(biāo)。運(yùn)用民主和法制的手段，是現(xiàn)代國(guó)家治理的主要方式。新中國(guó)六十多年的歷史證明，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然選擇。20世紀(jì)70年代末，鄧小平就反復(fù)強(qiáng)調(diào)要發(fā)揚(yáng)民主，健全法制，實(shí)現(xiàn)民主的制度化、法律化，只有這樣才能保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。這是經(jīng)過(guò)重大挫折后，以鄧小平為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人治國(guó)理政思想的重大調(diào)整。改革開(kāi)放以來(lái)，黨內(nèi)民主、人民民主不斷擴(kuò)大，以憲法為根本、各部門(mén)法律不斷制定和完善，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本建立，改變了過(guò)去民主不足、輕視法制的不良傳統(tǒng)，黨員和公民的民主、法制意識(shí)大大加強(qiáng)，民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平不斷提高。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，仍然需要朝著這個(gè)方向繼續(xù)努力，不斷發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。

綜上所述，鄧小平的國(guó)家治理思想內(nèi)涵豐富，立意深遠(yuǎn)，是在總結(jié)黨的治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上形成的，重點(diǎn)回答了“誰(shuí)來(lái)治理、怎樣治理”社會(huì)主義中國(guó)這兩個(gè)基本問(wèn)題，是鄧小平理論的重要內(nèi)容，是對(duì)馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)的繼承和發(fā)展，有力地推進(jìn)了當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化。在新的歷史條件下，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，鄧小平的國(guó)家治理思想仍然具有重要意義。

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(責(zé)任編輯王生胡學(xué)舉)

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕A849

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕2096-0921(2016)02-0045-08

〔作者簡(jiǎn)介〕方濤(1985)，男，江西九江人，中共中央黨校研究生院中共黨史專(zhuān)業(yè)博士研究生，主要從事中國(guó)共產(chǎn)黨思想史研究。

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目“新形勢(shì)下黨應(yīng)對(duì)‘四大危險(xiǎn)’的機(jī)制創(chuàng)新研究”(13XDJ019)

〔收稿日期〕2015-09-29