荊 珍

(東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150040)

基于多元森林管理理念的森林治理研究

荊 珍

(東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150040)

摘要基于當(dāng)前全球森林治理國際標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則混亂，國際森林的私人規(guī)制日益占據(jù)主導(dǎo)地位的現(xiàn)狀，界定了多元森林管理的定義、內(nèi)涵，分析了多元森林管理的主要限制因素，梳理了鼓勵多元森林管理實施的因素和機會，并提出改進對策和建議，以期為學(xué)界進一步深入研究全球森林治理及多元森林管理問題提供借鑒。

關(guān)鍵詞多元森林管理；森林治理；理念；實施

當(dāng)前全球森林治理適用的國際標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則或國際森林規(guī)制目標(biāo)存在重復(fù)、重疊、零散、碎片化、甚至混亂的現(xiàn)象，國際森林的私人規(guī)制日益占據(jù)主導(dǎo)地位。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)歸納了滲透在所有國際森林政策的共同理念，除提出了可持續(xù)森林管理的理念外，還提出了一個新的理念，即多元森林管理，并建議納入國際森林政策中，以此開辟全球森林治理的新路徑。目前，可持續(xù)森林管理理念和多元森林管理理念已經(jīng)被廣泛認可，并在一定程度上為國際社會所遵循。因此，筆者在界定多元森林管理的定義、內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析了多元森林管理的主要限制，梳理了鼓勵多元森林管理因素和機會，并提出改進建議，以期為學(xué)界進一步深入研究全球森林治理及多元森林管理問題提供借鑒。

1多元森林管理的產(chǎn)生背景與內(nèi)涵

1.1背景已有的《1992年森林原則》《2007年森林原則》等國際森林管理文件都不具有強制性的法律拘束力，并且，法律通常只在狹窄的目標(biāo)范圍內(nèi)起草，與有限的部門對話，很少跨部門對話，同時還往往缺少社會包容性與包容度。因此，單純依靠法律制度進行森林管理，不足以滿足當(dāng)前的社會、經(jīng)濟、生態(tài)、文化和精神需求，也不能實現(xiàn)以真正的、全面的和多元的方法來管理森林和持久地保護森林的目標(biāo)。但是，這也為多元森林管理提供了空間，開辟了通道。

1985年聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)出版了《熱帶地區(qū)加強多元森林管理：印度、非洲、拉丁美洲和加勒比地區(qū)案例研究分析》報告，提出“增長迅速的需求和人口的高密度使得有必要加強多元森林管理。然而，這需要現(xiàn)有實踐的經(jīng)驗知識及其為實現(xiàn)不同的目標(biāo)?！?2013年FAO又基于亞馬遜盆地、剛果盆地和東南亞等地區(qū)的案例研究，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，發(fā)布了《熱帶雨林的多元森林管理：可持續(xù)森林管理的機遇和挑戰(zhàn)》報告[1]，該報告對多元森林管理計劃和實踐提出了新的認識：要促進與利益相關(guān)者在一系列的政策、體制、技術(shù)和社會問題上的對話，增加多元森林管理的實踐，可以采取一些實施步驟，政府要在創(chuàng)造有利環(huán)境及配套的森林管理措施方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，以實現(xiàn)多元森林管理。

森林為人類提供了多種多樣的森林產(chǎn)品、生態(tài)服務(wù)，產(chǎn)生了良好的社會效益與經(jīng)濟效益，森林的多種價值早已被以森林為生的人們所享用。多元森林管理的目標(biāo)在很多國家的法律中都有規(guī)定，同時也成為1992年里約地球峰會的原則。

1.2內(nèi)涵多元森林管理的概念和實踐起始于北美和歐洲，被定義為“為一個以上的目的管理土地或森林，如木材生產(chǎn)、水質(zhì)、野生動物、娛樂、美學(xué)或清潔空氣”，這是“一種森林管理的概念，結(jié)合兩個或更多的目標(biāo)，如生產(chǎn)的木材或木材衍生產(chǎn)品，飼料和保護國內(nèi)野生動物，景觀維護，保護家畜，適當(dāng)?shù)沫h(huán)境條件，娛樂及保護水源等”[2]。

多元森林管理起初是熱帶雨林地區(qū)森林管理實踐的一部分，例如在印度的熱帶雨林地區(qū)。然而，利益相關(guān)者之間關(guān)于多元森林管理的范圍和定義的協(xié)議卻很少見。與該術(shù)語相關(guān)的詞語，例如多元、多用、多功能、多元化和綜合森林管理，都有助于采用不同的方法定義和理解多元森林管理這一術(shù)語。FAO報告中的多元森林管理被定義為在一個特定的林區(qū)、在特定的時間段管理各種森林產(chǎn)品和服務(wù)，該定義意味著森林用途的多樣化。

雖然多元森林管理越來越被設(shè)想為一種可行的、替代單一關(guān)注木材生產(chǎn)的熱帶森林管理方式，但評估相對經(jīng)濟價值以及各種森林產(chǎn)品和服務(wù)的需求還是困難的，因為大部分該類服務(wù)都是非市場商品或有未開發(fā)的市場。大多數(shù)林產(chǎn)品，包括木材、薪材和廣泛的非木質(zhì)林產(chǎn)品的買賣都是用于賺錢維持生計，能夠體現(xiàn)其經(jīng)濟價值。而森林的生態(tài)服務(wù)功能，如生態(tài)旅游、水和土壤保護、生物多樣性保護和碳匯等仍處于起步階段，市場遠遠沒有發(fā)育成熟，所以其經(jīng)濟價值難以體現(xiàn)，森林的主人、經(jīng)營者也得不到多少收益，這是森林兩種功能與價值的根本區(qū)別。

在熱帶雨林國家，多元森林管理最初沒有取得多少效果，甚至無效的原因主要包括森林經(jīng)營(基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等)的高固定成本，以及多元森林管理本身的技術(shù)復(fù)雜性，例如缺乏造林知識和專業(yè)技能，缺乏管理多種林產(chǎn)品的知識與能力等。多元森林管理可以多樣化利用森林，擴大森林的生產(chǎn)力，減少森林資源退化，保持森林覆蓋率，也可以讓更多的利益相關(guān)者獲得森林效益。多元森林管理還可以減少社會沖突，并有助于建立REDD+(減少毀林和森林退化所致碳排放并增加碳儲存)項目。此外，能夠降低風(fēng)險是人們推崇多元森林管理的另一個重要原因，并且隨著當(dāng)前與氣候變化相關(guān)風(fēng)險的顯著增加而顯得越來越重要。

2多元森林管理的主要限制因素

當(dāng)前，多元森林管理的實施限制因素很多，涵蓋了經(jīng)濟、技術(shù)、環(huán)境、社會和制度等各個方面，影響、限制因素主要集中在木材生產(chǎn)上。

2.1經(jīng)濟因素包括：森林生態(tài)服務(wù)價格低，缺乏吸引力，無法進入市場，多元化管理成本高，缺乏盈利能力，調(diào)查表明產(chǎn)品市場有限是最實際的限制。非木制林產(chǎn)品是次要的邊際收入，許多低水平的森林產(chǎn)品主要是非木制林產(chǎn)品，因為規(guī)模不夠，阻礙了其商業(yè)化，并且由于市場不規(guī)范，通常通過中間人，以非常低的價格非法出售，而不是進入正規(guī)市場，許多通過多元森林管理生產(chǎn)的產(chǎn)品，以成本出售或根本沒有出售，不僅大大減少了林業(yè)從業(yè)者的利潤，也降低了多元森林管理的競爭力。

一般來說，林區(qū)生產(chǎn)商生產(chǎn)的木材等林產(chǎn)品在市場上是有吸引力的，但是缺乏基礎(chǔ)設(shè)施來存儲和運輸該類產(chǎn)品。盡管人們期望能夠補償林區(qū)居民提供的生態(tài)服務(wù)，但仍然很少有當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和企業(yè)之間建立合作協(xié)議，對林區(qū)提供的生態(tài)服務(wù)幾乎沒有付款，對改善林產(chǎn)品盈利能力的影響也很小。2.2社會文化因素管理能力低下是對多元森林管理最重要的限制之一。農(nóng)村生產(chǎn)者的組織缺陷，嚴重限制其使用資源和進入新的市場的能力?，F(xiàn)在仍然沒有具體的、適當(dāng)?shù)恼邅碇С只诙嘣止芾淼霓r(nóng)村發(fā)展?，F(xiàn)行法律對森林產(chǎn)品，特別是非木制林產(chǎn)品的支持與規(guī)制都是不夠的。多元森林管理的法律障礙確實存在，妨礙了來自社區(qū)管理的產(chǎn)品的營銷，但實際上鼓勵、縱容了該類產(chǎn)品的非法出售。

2.3政治與機構(gòu)因素多元森林管理缺乏政策支持，缺乏財政激勵，法律框架不完善，使用期和使用權(quán)沒有保障，缺乏足夠的技術(shù)支持。政府行為的碎片化、不成體系和相互沖突是制度方面的問題，政策的設(shè)計和實施相分離，政府部門之間不夠協(xié)調(diào)，甚至在林區(qū)生產(chǎn)者之間產(chǎn)生沖突。例如，在巴西亞馬遜，政府在培養(yǎng)社區(qū)年輕人使用森林資源可持續(xù)方法方面付出了不少努力，但并未重視建立小規(guī)模的、以社區(qū)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)綜合企業(yè)以使年輕人獲取知識并付諸實踐，為社區(qū)森林生產(chǎn)或家庭項目提供激勵的要求也過于繁瑣。因此，需要克服明顯的官僚主義障礙，以促進激勵措施的采取。

由于人力短缺、金融資源匱乏，機構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)，政府機構(gòu)發(fā)揮的作用較弱，政府機構(gòu)缺乏提供技術(shù)援助的能力和將技術(shù)擴展到農(nóng)村生產(chǎn)者的能力，農(nóng)業(yè)和林業(yè)技術(shù)人員也明顯短缺，不足以對社區(qū)的生產(chǎn)者提供足夠的培訓(xùn)。

2.4技術(shù)因素缺乏森林資源及其整合技術(shù)的信息和信息管理；受過訓(xùn)練的人員較少；缺乏良好的事例，已知信息披露較少。在多元森林管理的準(zhǔn)備和執(zhí)行中，還存在缺乏相關(guān)技術(shù)知識的缺點。在社區(qū)層面?zhèn)魇诘募夹g(shù)方法主要基于學(xué)術(shù)概念，不適應(yīng)當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實與條件。林區(qū)推廣經(jīng)營的項目所使用的商業(yè)模型也有一個對當(dāng)?shù)丨h(huán)境、條件的適應(yīng)性問題，森林管理方法上的信息應(yīng)用與整合也有類似問題。

3鼓勵多元森林管理的實施因素及對策建議

3.1鼓勵多元森林管理實施的因素和機會

3.1.1生態(tài)化的新市場。隨著天然產(chǎn)品需求的日益增長，多元森林管理也日益顯示出其魅力與發(fā)展?jié)摿ΑＩ鷳B(tài)化市場的發(fā)展與消費者不斷變化的偏好直接有關(guān)，也與消費者的生態(tài)與環(huán)境保護意識不斷增長有關(guān)。生態(tài)化市場的發(fā)展、當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品聲譽的提升都是對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和人民生活的重要貢獻。

3.1.2保護森林的國際壓力。國際和國內(nèi)關(guān)于熱帶森林的爭論，特別是關(guān)于亞馬遜森林因出口經(jīng)濟作物和能源而擴張農(nóng)業(yè)遭砍伐，要求更嚴格的保護措施，以更有效地利用剩下的森林。

3.1.3技術(shù)進步。技術(shù)進步正在為使用先前未被發(fā)現(xiàn)的資源開啟新的可能性，產(chǎn)品可以進行多種應(yīng)用，如植物療法和營養(yǎng)產(chǎn)品，生產(chǎn)高附加值的森林產(chǎn)品，如高效的凈化處理設(shè)備等。

3.1.4吸引依賴林業(yè)、森林為生的群體?？紤]到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和多元森林管理的密切相關(guān)性，實施多元森林管理可以使當(dāng)?shù)鼐用?、土著居民和社區(qū)擁有的資源和傳統(tǒng)知識得以利用和提升，該群體應(yīng)該被視為森林最好的托管人，因為其與森林的寶貴價值和利益密切相關(guān)。

3.1.5強調(diào)多元的新立法。例如，在玻利維亞，其立法確保在正式的管理計劃中包含木材和非木材使用的指導(dǎo)方針。國際社會需要以更大的努力來消除木材運營商之間的不公平競爭。運營商很少或根本沒有考慮森林的多種用途，諸如非木制林產(chǎn)品的生產(chǎn)、社會福利、森林提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)等，主要通過傳統(tǒng)的木材生產(chǎn)與貿(mào)易來賺錢，造成很大的森林資源浪費。而且，該類市場一般未經(jīng)規(guī)范，市場上充滿了不正當(dāng)?shù)?、野蠻的競爭。但是，這種不公平競爭可以通過法律手段解決。例如，經(jīng)營林業(yè)，林產(chǎn)品、伐木都需要加強認證，強制實施標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)指標(biāo)等。在大多數(shù)國家，實施多元森林管理，以及土地利用的規(guī)范與發(fā)展，會吸引到更多投資，也會提升森林的價值，提高經(jīng)濟收入，帶動社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。

3.2促進多元森林管理制度實施的建議

(1)制定和實施連貫的政策，協(xié)調(diào)政府部門，創(chuàng)造有利于

林區(qū)生產(chǎn)者與居民能夠在可持續(xù)多元森林管理下生產(chǎn)、生活。例如，可以考慮推出來自當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的、受到政策優(yōu)惠的、物美價廉的產(chǎn)品。

(2)制定和實施與多元森林管理制度一致的法律，促進其采用程度以及可持續(xù)發(fā)展。促進多元森林管理經(jīng)驗的成功復(fù)制，更廣泛、更有效地傳播有關(guān)技術(shù)，經(jīng)濟和法律信息，以協(xié)助多元森林管理的實施。加快傳播和使用多元森林管理的數(shù)據(jù)庫和案例，通過網(wǎng)絡(luò)擴大數(shù)據(jù)庫和促進信息交流，并促進實地考察和經(jīng)驗的系統(tǒng)化及推廣應(yīng)用。

(3)加強社區(qū)和小農(nóng)的組織和管理能力。設(shè)計和實施激勵措施以增加多元森林管理下生產(chǎn)的森林產(chǎn)品的價值，在多元森林管理下促進和支持發(fā)展森林碳庫存。整合多學(xué)科技術(shù)團隊，支持多元森林管理的實施。

(4)促進獲得足夠的信貸額度，支持多元森林管理下的可持續(xù)發(fā)展活動。通過交流經(jīng)驗，促進對與森林有關(guān)的傳統(tǒng)實踐和傳統(tǒng)價值的承認。在多元森林管理內(nèi)增加木材和非木材森林物種的生態(tài)學(xué)研究，減少產(chǎn)品的稅收，尤其是在社區(qū)和由小農(nóng)生產(chǎn)的產(chǎn)品，還要加強公司和社區(qū)的合作伙伴關(guān)系。

參考文獻

[1] FAO.Multiple-use forest management in the humid tropics:Opportunities and challenges for sustainable forest management[R/OL].[2015-12-10]. http:/ /www.fao.org/docrep/018/i3378e/i3378e00.htm.

[2] Steve Nix，Multiple use[EB/OL].[2015-12-10].http://forestry.about.com/cs/glossary/g/multi_use.htm.

StudyonForestGovernanceBasedonMultiple-useForestManagement

JINGZhen

(FacultyofHumanities&Law,NortheastForestryUniversity,Harbin,Heilongjiang150040)

AbstractBased on status of international standard and rules disorder in global forest governance, private regulation plays a leading role, this paper defined the connotation of multiple-use forest management, analyzed the major limitations of multiple-use forest management, combed factors and opportunities of encouraging implementation of multiple-use forest management, and put forward improvement suggestions, in order to provide reference for further study of global forest management and multiple-use forest management in academic circles.

Key wordsMultiple-use forest management; Forest governance; Idea; Implementation

基金項目東北林業(yè)大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金(2572015 DY08)；黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃項目(13D002)。

作者簡介荊珍(1975- )，女，山西平陸人，副教授，博士，從事國際環(huán)境法、國際經(jīng)濟法研究。

收稿日期2016-03-05

中圖分類號S 7-9

文獻標(biāo)識碼A

文章編號0517-6611(2016)11-240-02