陳雅檀，李長泰

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公共服務(wù)窗口的服務(wù)倫理評價指標體系構(gòu)建

陳雅檀，李長泰

摘要：公共窗口的服務(wù)倫理評價指標體系由四個部分構(gòu)成。第一部分是公眾滿意度指標，包括主體服務(wù)是否到位和客體優(yōu)評率。第二部分是服務(wù)績效指標，包括服務(wù)效率和服務(wù)成本核算不可以最小化為目標。第三部分是倫理制度評價指標，包括倫理制度的法制程度、服務(wù)倫理考核評估機制和監(jiān)督機制是否到位。第四部分是服務(wù)倫理價值實現(xiàn)指標，包括主體價值的自我實現(xiàn)和客體價值的自我實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)窗口；服務(wù)倫理；評價指標體系

政府公共服務(wù)是通過人與人的交往活動而實現(xiàn)的，所以從實質(zhì)上說，它是一項倫理活動。作為政府向社會公眾提供公共服務(wù)的最直接的渠道，公共服務(wù)窗口服務(wù)是政府公共服務(wù)中最基礎(chǔ)的組成部分。公共服務(wù)窗口在提供服務(wù)的實踐過程中所存在的問題，從實質(zhì)上說，也就是公共服務(wù)倫理問題。以科學(xué)的公共服務(wù)倫理理論為導(dǎo)向，建立一套完整的評價體系，對促進公共服務(wù)窗口服務(wù)水平的提高有著至關(guān)重要的作用。

一、公眾滿意度指標

從最初的以威爾遜的政治—行政二分理論為代表的傳統(tǒng)公共行政，到以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)的管理理論方法為理論基礎(chǔ)的新公共管理，最后到以 “服務(wù)而非掌舵”為理論核心的新公共服務(wù)，我們可以看到，政府的統(tǒng)治職能逐漸隱退，提供公共服務(wù)這一主要職能日益凸顯。在現(xiàn)代公共服務(wù)中，公眾越來越成為關(guān)注焦點，這也是公共服務(wù)倫理的內(nèi)核所在。[1]對于如何評價公眾滿意度這一維度，可以從以下兩個指標進行分解。

(一)主體服務(wù)是否到位

公共服務(wù)窗口的主體，是指提供公共服務(wù)的窗口工作人員本身。從服務(wù)倫理的角度來看，主體提供的服務(wù)應(yīng)該熱情、真誠，秉承“想民眾所想，急民眾所急”的服務(wù)理念。然而，就主體本身而言，他具有追求自身利益的“經(jīng)濟人”屬性，就公共服務(wù)而言，“公共性”是公共服務(wù)的本質(zhì)屬性。[2]當掌握了一定行政權(quán)力的主體面對個人利益的誘導(dǎo)時，可能會做出與公共服務(wù)的“公共性”相偏差的決定。同時，作為一個在社會中扮演著不同角色的獨立個體，在社會化的過程中，往往形成了一套自身的倫理價值體系，但是這套倫理價值體系并不會與公共服務(wù)倫理所體現(xiàn)的倫理價值體系完全一致，當這套倫理價值體系被行政主體帶入工作中，在一定程度上，會直接影響其行政行為。主體“經(jīng)濟人”的事實和公共服務(wù)的“公共性”的沖突、主體在社會化過程中所形成的自身的倫理價值體系與公共服務(wù)倫理內(nèi)涵的沖突等都會導(dǎo)致主體在提供公共服務(wù)的過程中或多或少地偏離了“建立人民滿意的服務(wù)型政府”的軌道。所以，主體所提供的服務(wù)是否到位是衡量公眾滿意與否的直接指標，把主體服務(wù)是否到位列入公共服務(wù)窗口的服務(wù)倫理評價指標至關(guān)重要。

(二)客體優(yōu)評率

公共服務(wù)窗口的客體，是指主體提供公共服務(wù)所服務(wù)的對象，即人民群眾。目前而言，客體優(yōu)評率主要是由每次公共服務(wù)提供完結(jié)后，民眾主動在服務(wù)評價器上進行評價統(tǒng)計而來。影響客體優(yōu)評率的主要因素是主體回應(yīng)程度和客體回應(yīng)程度。在去公共服務(wù)窗口辦理業(yè)務(wù)的過程中，窗口工作人員是否完整、耐心、熱情地告知了辦事流程，解答了民眾的疑問，為民眾提供了優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，都將直接影響到民眾心里“好政府”“好公仆”的那桿秤。服務(wù)評價器的使用是否普及、進行服務(wù)評價的觀念是否深入人心也是影響客體優(yōu)評率真實程度的另一大因素。如實和及時進行評價是每個民眾的權(quán)利和義務(wù)，鼓勵民眾主動參與到公共服務(wù)這一過程中去，是值得倡導(dǎo)和普及的觀念?，F(xiàn)在微博、新聞媒體報道的公共服務(wù)窗口“門難進、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象層出不窮，鼓勵公眾參與，讓民眾進行真實有效的監(jiān)督可以有效地運用群眾的力量促進公共服務(wù)質(zhì)量的提高。

二、服務(wù)績效指標

公共服務(wù)窗口的服務(wù)績效指的是為實現(xiàn)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)這個總目標，在不同層面上所投入的有效輸出。公共服務(wù)倫理理論，不僅聚焦于民眾，還體現(xiàn)了效率精神的合理性。[3]影響公共窗口服務(wù)績效的因素有很多，本文主要聚焦于服務(wù)效率和服務(wù)成本核算不可以最小化為目標兩個方面。

(一)服務(wù)效率

公共服務(wù)的“公共性”決定了公共服務(wù)的非排他性和非競爭性，從而每個公民所獲得的公共服務(wù)應(yīng)是公平均等的。但是由于地區(qū)、時間、數(shù)量等所表現(xiàn)的不可避免的差異性，公共服務(wù)窗口所提供的公共服務(wù)并不能真正做到絕對的均等。這就要求窗口工作人員在有限的公共資源上，提高服務(wù)效率，以有限的資源投入得到最大的服務(wù)產(chǎn)出。不僅如此，在提供公共服務(wù)的過程中，服務(wù)效率的高低直接關(guān)系到民眾時間成本的高低，與民眾的切身利益息息相關(guān)。在當前建設(shè)“人民滿意的服務(wù)型政府”的宏偉目標下，更應(yīng)提倡“顧客導(dǎo)向”的服務(wù)基準，把人民的利益擺在首要位置。[4]

(二)服務(wù)成本核算不可以最小化為目標

公共服務(wù)是國家通過提供財政支持，為保障社會公民進行正常的社會經(jīng)濟、政治、文化等活動所提供的一種具有“公共性”的服務(wù)，從而建設(shè)一個和諧、有序、利民、便民的社會。[5]為保障公共服務(wù)的有序進行，一定的財政投入是必不可少的。公共服務(wù)倫理理論蘊含著效率精神的同時也要求了公共服務(wù)窗口提供公共服務(wù)的服務(wù)成本核算不可以最小化為目標，這也是十八大報告中“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”的潛在要求。合理的財政投入可以更新陳舊的服務(wù)設(shè)備、投入科學(xué)的技術(shù)資源、定期豐富行政人員的專業(yè)技能知識和公共服務(wù)倫理理論知識，大大提高窗口工作人員的工作效率，降低提供公共服務(wù)所耗費的時間成本，加強民眾對公共服務(wù)的滿意體驗。

三、倫理制度指標

王家合指出，制度建設(shè)是公共服務(wù)倫理得以健全、建立的基礎(chǔ)。[6]當前，新聞媒體報道的公共窗口的服務(wù)倫理失范現(xiàn)象屢見不鮮，很大程度上就是因為缺少一套系統(tǒng)、規(guī)范且明確的倫理制度。我國的行政倫理還停留在道德層面，并沒有上升到法制的高度，即使有了相關(guān)的法規(guī)條例，也很不完善。將倫理制度作為公共服務(wù)窗口服務(wù)倫理評價指標，既是公共服務(wù)倫理的內(nèi)在要求，也是當前社會的外在所需。

(一)倫理制度的法治程度

從古至今，我國都注重“德治”，重視“官德”，并將“德治”法律化，引入律典之中。我國的《憲法》和《刑法》中都有相關(guān)行政倫理規(guī)范的體現(xiàn)。2006年開始實施的《公務(wù)員法》作為管理公務(wù)員的最主要法律，也對公務(wù)員的行政行為進行了專門的規(guī)范，體現(xiàn)了行政倫理的內(nèi)涵。但是，在全面推進“依法治國”的當下，這些行政倫理的體現(xiàn)基本還是停留在道德規(guī)范的層面，極少上升到法律化的高度，缺少像《憲法》這種上位法的照拂。[7]這些都是倫理制度法制程度低的表現(xiàn)。倫理制度法制程度低的這一事實使得公共服務(wù)窗口工作人員的行政行為得不到有效的指導(dǎo)和規(guī)范，對于在提供公共服務(wù)的過程中窗口工作人員與公共服務(wù)倫理規(guī)范相背離的行為不能進行有效的懲處。這些都將在一定程度上放縱窗口工作人員在為民眾提供公共服務(wù)的過程中的種種與公共服務(wù)倫理規(guī)范相背離的行為。

(二)服務(wù)倫理考核評估機制和監(jiān)督機制是否到位

首先，可以設(shè)置一套具體的量化指標對窗口工作人員在提供公共服務(wù)的過程中的行為進行約束，并及時評估其行為是否符合公共服務(wù)倫理的要求。同時，這套量化指標可以內(nèi)化為窗口工作人員自身的工作要求，指導(dǎo)其為民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)行為。其次，成熟的監(jiān)督機制包括事前、事中和事后監(jiān)督。[8]事前監(jiān)督可以從源頭上有力地杜絕不符合倫理道德規(guī)范的服務(wù)發(fā)生；事中監(jiān)督可以及時規(guī)正不良事態(tài)的進行；事后監(jiān)督的懲治性工作可以有效地避免此類不符合服務(wù)倫理規(guī)范的行為再次發(fā)生。這種常態(tài)化的監(jiān)督，可以由內(nèi)而外地對窗口工作人員形成壓力和威懾，大大增加其違法違紀的成本，使其不敢也不愿做出不符合公共服務(wù)倫理規(guī)范的行為，自覺遵守合乎公共服務(wù)倫理要求的職業(yè)準則。

四、服務(wù)倫理價值實現(xiàn)指標

鄯愛紅認為，公共服務(wù)的倫理內(nèi)涵在于“以人為本”的價值取向。[9]這也就意味著政府在為公眾提供公共服務(wù)的過程中要擴大公眾的認同度和參與度，尊重公民的基本權(quán)力，使主客體雙方都能得到尊嚴、公平、自由、幸福、快樂等價值體驗。

(一)主體價值的自我實現(xiàn)

馬斯洛的需求層次理論告訴我們?nèi)嗽跐M足了生理、安全、社交的需求后便會尋求更高層次的尊重和自我實現(xiàn)的需求。對于為民眾提供公共服務(wù)的窗口工作人員而言，他們坐在自己并不寬敞的崗位上，扮演者“人民公仆”的角色，盡心盡力地為民眾提供著服務(wù)。在滿足了生理、安全、社交的需求后，同樣，他們也要得到尊重、公平、自由、幸福、快樂的價值體驗。這也是公共服務(wù)倫理價值層面“以人為本”的內(nèi)涵。尊重，是對提供公共服務(wù)的窗口工作人員本身的尊重，包括客體對主體的尊重也包括組織內(nèi)部對主體的尊重。公平，是指在組織內(nèi)部，公共服務(wù)主體受到的福利待遇、升職空間、自我實現(xiàn)的機會都是公平公正的。自由，是指公共服務(wù)主體在組織紀律的約束下仍是一個自由的個體。幸福和快樂，是指公共服務(wù)主體對自己的工作是充滿熱忱的，在為民眾提供公共服務(wù)的過程中能體會到幸福與快樂的滿足感。

(二)客體價值的自我實現(xiàn)

全國人大十一屆三次會議上，溫家寶總理就曾提出“我們所做的一切都是要讓公民生活得更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正、更加和諧”的服務(wù)目標和理念。十八大報告中更是提到要“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，中科院院士劉叢強建言：如果沒有社會層面的自由、平等、公正、法治，就不能保證國家的富強、和諧，也不能保障個人的敬業(yè)、誠信。人民是國家的主人公，政府與公民社會應(yīng)是一種平等對話的關(guān)系。民眾在去公共服務(wù)窗口辦事的過程中，無論何時，都有享受到尊重、公平、自由、幸福、快樂的權(quán)利，這也是“建立服務(wù)型政府”和公共服務(wù)倫理價值層面的共同內(nèi)核。一個能自由、有效地表達意愿和訴求的社會,能加強政府的公共服務(wù)責(zé)任感,促使政府更合理地審視公共利益,積極推動公共服務(wù)的良性發(fā)展。[10]

五、結(jié)語

公共服務(wù)窗口作為政府提供公共服務(wù)最前沿的陣地，其服務(wù)好壞直接關(guān)系到政府的公信力和民眾對政府的滿意度。以公共服務(wù)倫理為指導(dǎo)，構(gòu)建一套系統(tǒng)的、量化的評價指標體系，將一些模糊的界定清晰化、明了化，是當下將公共服務(wù)窗口服務(wù)提升至倫理層面的當務(wù)之急。

參考文獻：

[1][2][6]王家合.當代中國公共服務(wù)倫理：價值、失范與重構(gòu)[J].中國行政管理，2011，(9)：73-75.

[3]王家合，李建華.論公共服務(wù)倫理本性的主要內(nèi)容[J].湖南師范大學(xué)學(xué)報，2011，(4)：45-48.

[4]王麗莉.服務(wù)型政府：從概念到制度設(shè)計[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2009.

[5]丁元竹.界定基本公共服務(wù)及其績效[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2009，(2)：18-23.

[7]閻泰全.完善我國公務(wù)員行政倫理的立法研究[D].東北大學(xué)，2009.

[8]張曉明.完善我國行政倫理監(jiān)督機制研究[D].中國海洋大學(xué)，2012.

[9]鄯愛紅.公共服務(wù)的倫理內(nèi)涵與價值[J].中國特色社會主義研究，2006，(4)：75-78.

[10]袁建輝.政府公共服務(wù)中的倫理關(guān)系研究[D].中南大學(xué)，2010.

(作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院)

(責(zé)任編校：張靜，羅紅)