蔡　偉

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“舌尖上的腐敗”引發(fā)的財務(wù)與審計監(jiān)督思考

蔡偉

摘要：利用公款吃喝不僅違背中央八項規(guī)定，而且產(chǎn)生了“舌尖上的腐敗”現(xiàn)象。舌尖上的腐敗源于公務(wù)接待管理中的漏洞、監(jiān)督制度缺陷、監(jiān)管不到位、“三公”經(jīng)費及財務(wù)信息不透明等因素，在財務(wù)處理上表現(xiàn)為“三公”經(jīng)費規(guī)定概念模糊而虛化標準，超標準列支以及轉(zhuǎn)移開支、賬外資金開支等不規(guī)范報銷行為。加強“舌尖上的腐敗”治理，需要強化審計監(jiān)督，利用鏈條式審計，兼顧內(nèi)外審計范圍，深挖審計重點，兼顧合法性與效益性等措施。

關(guān)鍵詞：“三公”經(jīng)費；腐??；財務(wù)監(jiān)督；審計監(jiān)督

一、“舌尖上的腐敗”現(xiàn)象的表現(xiàn)

隨著“舌尖上的中國”的熱播，“舌尖上”，這個詞也火了起來。一提起“舌尖上”，我們不約而同就會聯(lián)想到美食，但實際上，我們除了關(guān)乎美食外，也應(yīng)關(guān)乎舌尖上極為驚人的奢侈浪費、貪污腐敗。舌尖上的鮑參翅肚，舌尖上的天價螃蟹，舌尖上的天價煙酒，凡此種種的案例舉不勝舉，從小處說官員傷肝，百姓傷心，從大處說官民相抵，傷及國本，后患無窮。

中國人厲行勤儉節(jié)儉的這一傳統(tǒng)美德正在漸漸消失。根據(jù)2014年的統(tǒng)計，百姓浪擲的糧食高達二千多億人民幣?？畲賳T的宴席，飯菜吃掉一半，扔掉一半。集會慶典，更是住五星級酒店，出入私人會所，派送發(fā)放高檔禮品，氣派非凡。利用公款滿足口舌需求，奢侈浪費，破壞社會精神文明。奢侈吃喝這股不正之風(fēng)，使制度條例被酒精浸糜，規(guī)矩也會為人情作怪，“舌尖上的奢華”更是進一步變成了“舌尖上的腐敗”。

“舌尖上的腐敗”這一新名詞產(chǎn)生于官員利用公款吃喝、奢侈浪費的背景下。浙江省桐鄉(xiāng)市公證處的官員被網(wǎng)友暴料吃陽澄湖大閘蟹公款報銷160 000元，正是舌尖上腐敗事件的典型。

腐敗行于舌尖不僅價格高昂，更是“菜品豐富”，五花八門：開會、檢查、交流、歡慶節(jié)日，這些都會揮金如土一番。不管單位、地區(qū)富裕與否，在使用公款時都非常闊綽豪爽，茅臺酒、鮑魚宴，一擲千金，這林林總總吃吃喝喝只怕都是廣大百姓的血汗錢?？v觀2012年各大國企央企年報，一共有1 730家有“業(yè)務(wù)接待費”的賬簿。其中國企上市公司的業(yè)務(wù)接待費支出共計132.94億元。排在第一位的是中國人壽，中國鐵建位居第二，具體情況見表1。

表1　2012年國有企業(yè)業(yè)務(wù)接待費

數(shù)據(jù)來源：中國經(jīng)濟周刊.

根治舌尖上的腐敗，應(yīng)當從制度入手，堅決捍衛(wèi)納稅人的正當利益，約束權(quán)力，積極營造更加健康的消費觀就顯得尤為必要。

二、“舌尖上的腐敗”存在的原因

中央的“六項禁令”“八項規(guī)定”出臺之后，中央領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，地方政府積極貫徹落實，頒布了幾近覆蓋公務(wù)員生活各個方面的多項禁令，全國上下干部作風(fēng)好轉(zhuǎn)，受到公眾好評。但是，還有少數(shù)部門采用種種更加隱蔽的手段，大搞“地下”吃喝等，其原因主要有以下幾個方面：

1.財務(wù)制度缺陷

針對舌尖上的腐敗問題，有關(guān)部門出臺了很多規(guī)章制度進行規(guī)范，如經(jīng)費支付集中化、設(shè)置接待點、消費只能使用公務(wù)卡等。政府對于公款消費的規(guī)定事無巨細，但是舌尖腐敗之風(fēng)卻沒有得到徹底遏制。

雖然政策頻頻出臺，仔細觀察就不難發(fā)現(xiàn)令行禁不止的原因在于這些制度并沒有完全起到威懾作用。有的禁令雖然明確表示要進行懲罰，但缺乏可操作性。此外，分析我國目前的財務(wù)制度就會發(fā)現(xiàn)，利用公款消費吃喝是被容許的。會議費、培訓(xùn)費等科目是可以用來報銷奢侈消費的。由此可見，我們國家目前實行的財政制度不完善是導(dǎo)致公款消費的主要原因。

2.對假賬審計不力

公務(wù)接待是機關(guān)日?；顒拥闹匾M成部分，業(yè)務(wù)接待費的發(fā)生更在情理之中。然而在不少政府部門的公務(wù)接待中，業(yè)務(wù)接待費超出范圍的事件多有發(fā)生：入住奢華酒店、吃奢侈宴席、陪同人員多等。對于超標超規(guī)報銷吃喝的方式，一般情況下，首選找借口走預(yù)算內(nèi)經(jīng)費，倘若預(yù)算內(nèi)經(jīng)費不足以報銷，就干脆換個發(fā)票走別的項目，如辦公用品、交通費用，或者開設(shè)“小金庫”；而有些上級部門不愿意用自己的經(jīng)費報銷，就從下級單位或者有關(guān)系的私營企業(yè)報銷。

在這種的情況下，無論財務(wù)制度制定如何嚴密，依然會給別有用心之人以可乘之機。這就需要審計監(jiān)察部門嚴格審計，從根源上遏制“舌尖上的腐敗”。審計監(jiān)督部門要從嚴審計，將公款吃喝從源頭上斬斷。即使公款吃喝地點、人員隱蔽，無法調(diào)查，最終還是要通過發(fā)票等原始報銷憑證進行追查。一些地方“舌尖上的腐敗”之所以屢禁不止，究其根源在于那些用于吃喝的支出最后總能披上“合理支出”的外衣而得以報銷。

作為審計人員要詳細檢查政府機關(guān)和企事業(yè)單位的公款消費情況，細致核查每一項業(yè)務(wù)支出的真實程度，不放過每一筆有可能變更為其他費用報銷的公款吃喝費用。嚴肅處理不符合規(guī)定的部門以及負責(zé)人，部分情節(jié)嚴重者需要移送司法機關(guān)并且追查其刑事責(zé)任。當公款吃喝不能報銷時，公款消費的現(xiàn)象就會消失。

3.財務(wù)不透明

根據(jù)《人民日報》相關(guān)統(tǒng)計，我國1989年公款花費在吃喝上的費用為370億元，到1994年到達1 000億元，2002年2 000億元，2005年突破了3 000億元。這個數(shù)據(jù)的真實性和來源有待考究，但是卻可以從一個側(cè)面反映我國公款吃喝的問題。舌尖上的腐敗屢禁不止的事實，除了暴露制度的漏洞以及監(jiān)管不力外，也暴露出了財政支出公開性和透明性的缺乏。要詳細約束“三公”消費，做到財務(wù)公開。這在國外早有先例，比如，瑞典早有菜單上網(wǎng)這一舉措。國家政要倘若需要宴請賓客，宴請對象、菜單、宴請費用、是否有人陪客，所有情況需要上網(wǎng)公開，做到完全透明。而作為國家政要宴請賓客無可厚非，但是可將菜單等公開，由群眾監(jiān)督。

三、隱瞞“舌尖上的腐敗”的財務(wù)處理方法

近年來，社會各界對有關(guān)部門，包括國企等單位的“三公”經(jīng)費普遍關(guān)注，2012年底，習(xí)近平總書記主持召開中共中央政治局會議，通過了密切聯(lián)系群眾、改良工作作風(fēng)的八項規(guī)定。2013年6月25日召開會議要求進一步落實中央八項規(guī)定，重點把控“三公”經(jīng)費支出。國家審計署也出臺了一系列實施意見，將工作重心放在了對“三公”經(jīng)費的審查上。

1.鉆“三公”經(jīng)費規(guī)定概念模糊化的空子，虛化標準

對于“三公”經(jīng)費概念的界定層出不窮，普遍認為是國家機關(guān)工作人員由于公務(wù)需要出國或者出境的經(jīng)費、公務(wù)車輛的購置及運行費用以及公務(wù)接待費產(chǎn)生的費用。且主要以財政撥款方式撥付給所屬單位。據(jù)統(tǒng)計，在2014年7月至8月全國96個黨政機關(guān)公布的“三公”經(jīng)費的定義都是“財政撥款中的三公”經(jīng)費，但是在各機關(guān)的有關(guān)消費中，政府撥款僅僅是之中的九牛一毛，很大比例的“三公”支出都隱藏在行政事業(yè)性收入、預(yù)算外收入等政府撥款之外的收入中。

此外，在當前預(yù)算科目的分類中我們并不能找到真正的“三公”經(jīng)費這個專門的會計科目，實際上在支出方面分為“基本支出”和“項目支出”。基本經(jīng)費的資本源頭是各級政府的直接撥款，而各級的發(fā)改委的項目撥款以及相關(guān)的配套資金則是項目支出的資本源頭。大家普遍關(guān)注的“三公”經(jīng)費理論上是基本支出范疇下的，但是就當前公開的數(shù)據(jù)來看，基本支出只占“三公”支出很小的比例?；局С龅南嚓P(guān)預(yù)算管理相對嚴格，按人頭分配，國家的公款只被允許用于列支正常的接待費、規(guī)模不大的會議費用，但是對于消費來說，由于標準尚未細化，因此在部門中支出具有相對隨意性，因此項目支出中就有許多超支的“三公”經(jīng)費。

從這幾年一些單位的審計報告來看，“三公”經(jīng)費大多在“行政運行”“一般行政管理事務(wù)”等會計科目，為了避免“三公”經(jīng)費數(shù)字過大，各部門的會計人員采取將“三公”經(jīng)費計入會議費、差旅費等其他會計科目，或用其他票據(jù)報銷等隱蔽的方法。

2.超標準列支

自從八項規(guī)定頒布以來，“三公”經(jīng)費存在的普遍性問題就是費用超標準，并且呈現(xiàn)上升趨勢。有的公款接待由于缺乏有效的監(jiān)管和制約，所以開支隨意性比較大，以公謀私的現(xiàn)象多有發(fā)生。

3.費用報銷管理不規(guī)范

隱蔽“三公”經(jīng)費的花樣繁多，“摻水”現(xiàn)象嚴重，假的招待費、差旅費發(fā)票混雜其中，有些部門甚至出現(xiàn)套現(xiàn)設(shè)立小金庫現(xiàn)象。如在2013年劉家義做的《國務(wù)院2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告》中提到，中水電研究院、文化部和發(fā)改委能源研究所等所屬單位，私自挪用或者套取“三公”經(jīng)費高達1.04億元，違反規(guī)定采辦購物卡或發(fā)放勞務(wù)費的款項高達3 433萬元；此外，林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃院等3個單位在2012～2013年間私設(shè)“小金庫”，套現(xiàn)1 984.55萬元，主要用途為業(yè)務(wù)招待、發(fā)放福利等。

(1)費用開支轉(zhuǎn)移至下級單位

一些政府、行政部門通過把原本應(yīng)該在本單位賬面列支的費用直接轉(zhuǎn)支至其下屬單位和二級機構(gòu)，或者先將相關(guān)經(jīng)費先撥付給其屬下單位，然后經(jīng)過下級單位支付本單位的招待費，內(nèi)部員工出國、觀光等費用；也有由下屬單位列支或者攤派到企業(yè)，由上述單位報銷公款吃喝、出國旅游、公車等費用，以此逃避審計部門的監(jiān)督。國資委、衛(wèi)計委、海洋總局等一共14個部門共向?qū)傧聠挝晦D(zhuǎn)支會議費555.95萬元，在這之中衛(wèi)計委相關(guān)單位在2012年、2013年會議費合計99.85萬元，均由醫(yī)藥企業(yè)贊助。

(2)利用賬外資產(chǎn)或“小金庫”套取賬外資金用作消費支出

利用賬外資產(chǎn)或“小金庫”套取資金用作消費支出，通過本應(yīng)上繳財政的收入截留或者虛開發(fā)票套取資金設(shè)立“小金庫”，將行政撥款用于發(fā)放福利、公務(wù)招待以及旅游等，在審計時，我們要注重將公費審計和審計“小金庫”相結(jié)合，揪出“三公”經(jīng)費消費背后隱形的“小金庫?！?/p>

(3)變相列支

當有關(guān)部門和單位發(fā)生了違反八項規(guī)定等的不合理支出，原本不該列支的費用，經(jīng)過改頭換面，將其轉(zhuǎn)換為辦公費、會議費、過路費等，進行變相列支。

四、有效防止“舌尖上的腐敗”的措施及建議

1.開展鏈條式審計

將被審計單位視為整個審計鏈條的關(guān)鍵部分，同時將該鏈條分別上溯或下延至被審計單位的上下游單位，在必要時將審計鏈條延伸至關(guān)聯(lián)方。為此，審計人員不能只限于尋找審計對象名義上的附屬單位，還要重點尋找實質(zhì)上的附屬單位。同時，審計人員要重點收集審計對象的預(yù)算管理和財務(wù)等相關(guān)信息，避免使其費用通過轉(zhuǎn)嫁的形式而逃避審計的視線。

2.兼顧內(nèi)外審計范圍

在審計的過程中，我們需要順著資金流向擴大審計范圍，不拘泥于被審計單位提供的賬項資料。由于八項規(guī)定等一系列禁令，許多行政事業(yè)單位將資金由賬內(nèi)轉(zhuǎn)移至賬外列支，因此審計人員也應(yīng)該將審計范圍擴展至賬外。

對于非初次審計的被審單位，在審計過程中，審計人員應(yīng)充分利用以往年度審計結(jié)果，如查閱被審單位歷史檔案資料，同以往審計人員聯(lián)系等，進而確定審計思路，審計過程中應(yīng)當對于賬外有賬的被審對象著重關(guān)注，密切關(guān)注賬外賬的資金軌跡，追根溯源，尤其關(guān)注被審對象在八項規(guī)定頒布后存不存在賬外列支“三公”經(jīng)費的現(xiàn)象。

對于初次被審計的單位，審計人員需要視情況從側(cè)面探查審計對象。審計人員應(yīng)當將重心放在審計對象是否存在在食堂、工會等賬上亂支“三公”經(jīng)費的問題。審查專項資金時，要著重審查管理費的開支情況，跟蹤大額及異常資金流向。

3.深挖審計重點

在“三公”經(jīng)費審計過程中，審計人員應(yīng)透過現(xiàn)象看到問題的本質(zhì)，認真審核原始憑證，找到各項費用的真正用途。以發(fā)票為例，我們不能僅僅檢查發(fā)票的合法性、合理性，而是應(yīng)該將發(fā)票作為線索，尋找發(fā)票背后的商家，以此作為突破口，從而發(fā)現(xiàn)發(fā)票背后的問題。比如某單位采購發(fā)票金額高達幾萬元時，應(yīng)該要求經(jīng)辦人出具采購清單，說明物品存放地點，檢查流經(jīng)證據(jù)。此外，在核查項目費用時，應(yīng)著重關(guān)注支出是否有預(yù)算以及項目開支的真實性和合規(guī)性。

4.兼顧合法性與效益性

在審計過程中，審計的目標應(yīng)該不僅注重合法性更要注重效益性，重點關(guān)注費用支出的效益性。審查“三公”支出時，不僅僅斟酌其合理性，也要看看每筆支出的作用是不是與自己的行政職能有直接必然的關(guān)系，有沒有可發(fā)生可不發(fā)生的支出，避免造成公款浪費。此外，審計人員還要追蹤公款使用的結(jié)果，用于某用途的費用是否真正發(fā)揮作用還是最后打了“水漂”，是不是做到管理效益、經(jīng)濟效益和社會效益最大化，從而監(jiān)督經(jīng)費的使用效率，減少腐敗浪費。

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(作者單位：上海航空電器有限公司)

(責(zé)任編校：田旭，馬小軍)