摘 要：本文梳理歸納了國內(nèi)行政主體研究的主要內(nèi)容，綜合分析了行政主體理論的發(fā)展脈絡(luò)、行政主體的內(nèi)涵與外延、權(quán)利義務(wù)和責任以及對傳統(tǒng)理論的批評和反思等。行政主體理論的發(fā)展抑或重構(gòu)不能脫離本土現(xiàn)實的需要，應(yīng)當從實踐層面增強對行政主體的理解，更好地回應(yīng)行政體制改革的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：行政主體；行政訴訟被告；行政機關(guān)；文獻綜述

行政主體作為行政法律關(guān)系中占主導地位的一方，在行政法學和行政管理領(lǐng)域都有重要的研究價值，行政主體理論貫穿于行政組織法、行政實體法和行政程序法中，對于當前行政體制的改革具有重要意義。本文對行政主體理論在我國的發(fā)展脈絡(luò)、研究現(xiàn)狀、學者主要觀點進行了梳理評價，最后探討行政主體研究中存在的問題及后續(xù)課題，以期對行政主體理論的發(fā)展和完善有所裨益。

一、行政主體理論的研究概況

總體來看，行政主體的研究內(nèi)容比較豐富，理論研究偏多。從中國學術(shù)期刊網(wǎng)（CNKI）進行主題“行政主體”檢索，共找到5835條文獻結(jié)果，其中期刊3211條，碩博論文1845條，會議177條。文獻發(fā)表年份始于1980年以后，在1999年以前的文獻約400篇，比較成熟的研究主要集中于2000年以后。

我國的行政主體理論形成于20世紀80年代，最早出自王名揚先生的《法國行政法》，“行政主體”在國內(nèi)被認為是一個“舶來品”概念。在引入“行政主體”概念之前，我國行政法學上主要使用行政機關(guān)或行政組織。楊海坤先生和章志遠先生認為，引進這一概念的背景情況主要有“一是行政機關(guān)概念在承載和傳遞‘行政權(quán)力行使者的使命上的不足；二是行政訴訟被告資格確認的需要；三是法國、日本行政法主體理論的外在影響?！?/p>

二、我國行政主體的研究現(xiàn)狀和主要內(nèi)容

目前國內(nèi)學者對于行政主體的研究有以下主要內(nèi)容：一是行政主體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)（概念、范圍、種類等）；二是行政主體與有關(guān)概念的外部關(guān)系，如行政主體與行政相對人、行政主體與行政訴訟被告、行政主體與公法人；三是行政主體多元化和行政分權(quán)；四是行政主體的權(quán)利、義務(wù)和責任；五是對傳統(tǒng)行政主體理論的批判和建構(gòu)；六是其他相關(guān)問題，如特殊主體的行政地位問題、公眾參與對行政主體的影響、授權(quán)行政主體、應(yīng)急行政主體等。

（一）行政主體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

1、行政主體的概念。行政主體是一個法學概念，行政法學界通說認為行政主體是享有國家行政權(quán)力，能以自己的名義從事行政管理活動，并獨立承擔由此產(chǎn)生的法律責任的組織。對應(yīng)的，權(quán)責名也被稱為行政主體的三要素。韓春暉學者就從權(quán)、名、責三者的關(guān)系為切入點，討論了三要素之間的沖突與協(xié)調(diào)問題，提出了權(quán)責一致、責>權(quán)>名、權(quán)利救濟最大化等協(xié)調(diào)的基本規(guī)則。

2、行政主體的范圍。行政主體主要包括了行政機關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織兩大類。具體包括了（1）國務(wù)院；（2）國務(wù)院的組成部門；（3）國務(wù)院直屬機構(gòu)；（4）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的國務(wù)院辦事機構(gòu)；（5）國務(wù)院部委管理的國家局；（6）地方各級人民政府；（7）地方各級人民政府的職能部門；（8）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的派出機關(guān)和派出機構(gòu)；（9）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的行政機關(guān)內(nèi)部機；（10）法律法規(guī)授權(quán)的其他組織。

3、行政主體的分類。傳統(tǒng)分類包括內(nèi)部和外部行政主體，抽象和具體行政主體。前者主要從行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部關(guān)系出發(fā)，內(nèi)部行政關(guān)系主要是指行政主體與公務(wù)員之間的隸屬和關(guān)系，外部行政關(guān)系是指行政主體與行政相對人之間的管理、監(jiān)督關(guān)系。后者主要從行政權(quán)的行使出發(fā)，分析行政行為和行政主體的關(guān)系。關(guān)保英教授認為從抽象行政主體和具體行政主體的混合使得行政主體的職權(quán)混淆，應(yīng)當確立抽象行政主體和具體行政主體的分離原則，明確職能劃分。

此外，薛剛凌教授在將行政主體界定為行政上的利益主體的同時，提出了利益行政主體和代理行政主體的分類。楊解君教授認為行政主體是行政機關(guān)或其他行政公務(wù)組織及其行政公務(wù)人員的共同綜合體，提出了名義行政主體、過度行政主體、實際行政主體的劃分。石佑啟教授將行政主體概括為兩類三種：兩類是指國家行政主體和社會行政主體，三種是指作為職權(quán)性行政主體的國家行政機關(guān)，作為授權(quán)性行政主體的法律、法規(guī)授權(quán)的組織，作為自治性行政主體非政府公共組織。

（二）行政主體與其他相關(guān)概念的關(guān)系

1、行政主體與行政相對人的關(guān)系

對此主要有控權(quán)論、管理論和平衡論等理論觀點，羅豪才教授等最早提出并系統(tǒng)論證了現(xiàn)代行政法是平衡法的思想，從社會轉(zhuǎn)型和公共治理出發(fā)，行政法的平衡要通過制約、激勵和協(xié)商機制來實現(xiàn)，充分發(fā)揮行政主體與相對方的積極能動性。

2、行政主體與行政訴訟被告

行政訴訟的被告是指被原告起訴指控侵犯其行政法上的合法權(quán)益和與之發(fā)生行政爭議，而由人民法院通知應(yīng)訴的行政主體，行政訴訟被告主要是指作出具體行政行為的行政機關(guān)?！靶姓黧w”概念引入之初是為了解決行政訴訟的被告資格問題，但行政主體實為行政訴訟被告的上位概念。

3、行政主體與公法人

公法人最初來自民法理論，公法人和私法人的劃分是大陸法系對法人的基本分類。在法國，公務(wù)法人被認為是獨立于行政機關(guān)之外，承擔專項服務(wù)職能的公法人。公務(wù)法人作為行政主體，具有獨立的法律人格，能夠?qū)ν猹毩⒊袚熑?。葛云松博士認為，公法人可以拓展公共事務(wù)在組織法上的實現(xiàn)方式的認識，為具體的制度設(shè)計和法律適用提供理論支撐和思維邏輯。

（三）行政分權(quán)和行政主體的多元化

行政分權(quán)是行政主體多元化的理論基礎(chǔ)。對此石佑啟教授認為，單一主體向多元社會主體轉(zhuǎn)變的原因在于社會功能的分化和自治能力的增強，非政府組織成為社會公共事務(wù)管理的主，其作用逐步得到發(fā)揮。行政主體的多元化主要通過法律法規(guī)授權(quán)、行政委托以及社會團體、組織內(nèi)部自治予以實現(xiàn)。薛剛凌教授從行政主體制度的功能出發(fā)，認為傳統(tǒng)行政主體理論忽視了社會行政的發(fā)展和多元行政利益的存在，因此要建立以多元利益為基礎(chǔ)的行政主體制度。

此外，有學者研究了公眾參與理論對于對行政主體的影響，公眾參與包括參與行政立法和公共服務(wù)或執(zhí)法。公眾參與理論構(gòu)建了政治國家—公共領(lǐng)域——市民社會的三元社會結(jié)構(gòu)，要求確立私法人的行政主體地位。

（四）行政主體的權(quán)利、義務(wù)和責任

1、行政主體的權(quán)利

行政主體的權(quán)利，也即職權(quán)，主要包括行政組織設(shè)置權(quán)，公務(wù)組織權(quán)、財政收支權(quán)、財產(chǎn)管理。在行政法律關(guān)系中，行政主體所享有的行政權(quán)力是法定的，不可處分的。相對于行政相對人來說，它也是一種權(quán)利，但相對于國家和社會來說，它又是一種義務(wù)。行政主體作為特別權(quán)力主體的一方當事人享有更多的權(quán)力，處于明顯的優(yōu)越地位。

2、行政主體的義務(wù)

行政主體的義務(wù)范疇是指行政主體在一國行政法制度的框架之下對行政相對人、國家、立法和司法機關(guān)等所承擔的義務(wù)體系。在行政相對人的視角下，行政主體主要承擔保護利益、平等對待、說明理由和行政賠償?shù)呢熑巍?/p>

3、行政主體的責任

行政法律責任是指行政主體及其工作人員在履行職務(wù)過程中，對其行為應(yīng)負的法律責任或應(yīng)承擔的法律后果。行政主體的法律責任是伴隨行政法的發(fā)展和國家法制的進步逐漸建立的，嚴格責任制度將是行政法責任制度的發(fā)展方向。有學者將行政主體責任劃分為行政違法責任、行政不當責任、無過錯行政賠償責任、行政損失補償責任、行政合同責任。

（五）對傳統(tǒng)行政主體理論的評判與反思

傳統(tǒng)行政主體理論對于行政法理論發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但20世紀90年末以來，學者開始對行政主體進行反思，批判行政主體的內(nèi)涵和外延的不確定；行政主體概念沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能，不能回應(yīng)公共行政的挑戰(zhàn)；行政主體在“訴訟主體模式”下的弊病，行政職權(quán)與責任的不對應(yīng)。

同時提出了行政主體理論的重構(gòu)思路：第一種是引入西方行政主體制度思路。如薛剛凌教授認為在我國建立以行政分權(quán)為核心的行政主體制度，是出于直接民主、正確處理中央和地方關(guān)系、確保國家穩(wěn)定發(fā)展、提供行政效率、有效控制行政權(quán)的需要。第二種擴大行政主體內(nèi)涵外延，從社會公共行政的發(fā)展出發(fā)，提出行政主體的多元化。第三種是漸進式重構(gòu)思路，代表學者有沈巋、張樹義、章劍生等。

（六）其他相關(guān)問題研究

高校行使紀律處分權(quán)、學術(shù)評定權(quán)是否屬于行政行為，高等學校作為行政主體的法律問題受到廣泛討論。于此相類似的是，還有對于諸如村委會、行業(yè)組織的主體界定等。有學者從公共行政的發(fā)展出發(fā)，認為社會組織的行政權(quán)力不只來源于法律、法規(guī)的授權(quán)，行政主體正在呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢，應(yīng)當將行政主體分為國家行政主體和社會行政主體兩類。此外，有學者從應(yīng)對社會突發(fā)公共事件的應(yīng)急行政出發(fā)，研究了應(yīng)急行政主體制度，提出專業(yè)-技術(shù)型的應(yīng)急行政主體和綜合-協(xié)調(diào)型應(yīng)急行政主體，前者負債具體執(zhí)行，后者負責領(lǐng)導協(xié)調(diào)的構(gòu)建思路。

三、我國行政主體研究中存在的問題與展望

以上行政主體理論的主要內(nèi)容、觀點構(gòu)成了我國行政主體研究的重要淵源，為我國行政主體的制度化提供了范式，但目前研究中仍然存在一些問題值得探討。

（一）研究思路的本土化

學者們對于行政主體的研究，大多遵循了“先外后中”的研究方法，試圖探究行政主體的本源，認為引進國外行政主體制度是解決我國行政法理論和實踐問題的良方。我國在行政主體的制度構(gòu)建上要汲取國外成熟的理論和實踐經(jīng)驗，更要立足于國內(nèi)改革和發(fā)展背景。行政主體的功能不應(yīng)局限于確定行政訴訟中被告的資格問題，也要回應(yīng)行政體制改革的需要，重新定位行政主體在公共管理中的職能。

（二）研究對象的整合

國內(nèi)對行政主體的研究癥結(jié)在于，行政主體作為研究對象，其本身的基礎(chǔ)研究不深入，內(nèi)涵及外延仍存在不確定性，不利于行政主體的制度化研究。目前行政主體理論缺乏對內(nèi)部結(jié)構(gòu)的界定和規(guī)范，應(yīng)對公共行政發(fā)展的底氣不足。行政主體理論的整合與行政組織法的制定息息相關(guān)，公法人、公務(wù)法人的引入可以為行政主體研究提供一種類型化的研究思路。

（三）理論與實踐的結(jié)合

目前行政主體的研究重理論，輕實踐，在行政立法、執(zhí)法、司法中欠缺行政主體意識，應(yīng)從行政機關(guān)、行政機構(gòu)的設(shè)置、權(quán)力分配和相互之間關(guān)系出發(fā)，重塑行政主體的權(quán)威，與當前行政體制的改革實踐相呼應(yīng)，從政府機構(gòu)大部制改革、簡政放權(quán)等舉措上進行研究。

結(jié)語：法學研究是一門實踐中的理論科學，行政主體的研究也應(yīng)與行政管理、行政訴訟活動結(jié)合起來。行政主體的多元化是社會行政發(fā)展的需要，行政主體的制度化才是行政法治的根本。對于傳統(tǒng)行政主體理論的批判不能為了反對而反對，更不能脫離本土現(xiàn)實的需要，反思的立足點應(yīng)當是增強對行政主體的理解，更好地回應(yīng)行政體制改革的挑戰(zhàn)，進而提出行政主體重構(gòu)的具體方案。

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作者簡介：張小靜，四川大學法學院2012級研究生，研究方向：憲法與行政法。