張芃　段茂盛

摘要 財(cái)稅政策和碳排放權(quán)交易是國(guó)際上最常用的兩類基于市場(chǎng)的控制溫室氣體排放政策，目前世界上大多數(shù)國(guó)家選擇其中的一類作為控制溫室氣體排放的主要市場(chǎng)政策工具，并將二者視為是不能兼容的。相比于碳排放權(quán)交易，財(cái)稅政策影響范圍更廣，往往受到更多政治因素制約，政策設(shè)計(jì)也更加復(fù)雜。財(cái)稅政策在英國(guó)控制溫室氣體排放政策體系中占有非常重要的地位，產(chǎn)生了顯著的減排效果，并且通過(guò)靈活和復(fù)雜的設(shè)計(jì)，與碳排放權(quán)交易共同實(shí)施。英國(guó)的實(shí)踐說(shuō)明，財(cái)稅政策與碳排放權(quán)交易在控制溫室氣體排放中不僅可以共同實(shí)施，而且可以起到相互補(bǔ)充的作用。本文重點(diǎn)分析了包括氣候變化稅、排放價(jià)格支持機(jī)制和氣候變化協(xié)議在內(nèi)的英國(guó)控制溫室氣體排放財(cái)稅政策設(shè)計(jì)的特點(diǎn)、政策設(shè)計(jì)中的主要考慮因素，并分析了英國(guó)相關(guān)財(cái)稅政策與碳排放權(quán)交易政策間的銜接與協(xié)調(diào)方式。英國(guó)在財(cái)稅政策和碳排放權(quán)交易的銜接與協(xié)調(diào)中，綜合考慮了不同政策的實(shí)際影響，既避免了單一政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響過(guò)大，又降低了財(cái)稅政策所面臨的政治壓力。此外，英國(guó)控制溫室氣體排放的財(cái)稅政策中還設(shè)計(jì)了一系列靈活機(jī)制，平衡了控排效果與政治影響，并使政府和排放企業(yè)獲得了更大的靈活性，有利于利益相關(guān)方接受相關(guān)政策。英國(guó)控制溫室氣體排放的政策實(shí)踐對(duì)于我國(guó)以及考慮采用財(cái)稅政策或碳排放權(quán)交易控制溫室氣體排放的國(guó)家具有重要參考意義。

關(guān)鍵詞 英國(guó)；碳排放權(quán)交易；碳稅；協(xié)調(diào)

中圖分類號(hào) F205；X24

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104（2015）08-0100-07

doi：103969/jissn1002-21042015.08013

為控制自身的溫室氣體排放，履行其在《京都議定書(shū)》下的國(guó)際義務(wù)，英國(guó)近年來(lái)采取了包括行政管控命令、碳排放權(quán)交易和財(cái)稅政策等在內(nèi)的一系列政策組合，產(chǎn)生了顯著效果。在一般認(rèn)識(shí)中，控制溫室氣體排放的財(cái)稅政策與碳排放權(quán)交易政策在實(shí)施中難以協(xié)調(diào)，難以共同實(shí)施。但英國(guó)相關(guān)的財(cái)稅政策與碳排放權(quán)交易政策之間具有良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，說(shuō)明可以通過(guò)一定方式對(duì)財(cái)稅政策與碳排放權(quán)交易政策進(jìn)行協(xié)同設(shè)計(jì)，達(dá)到共同實(shí)施、相互補(bǔ)充的作用。

目前國(guó)內(nèi)缺乏對(duì)碳排放權(quán)交易和碳稅等控制溫室氣體政策組合的研究。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)控制溫室氣體排放政策的研究一般限于單一的財(cái)稅政策研究[1-5]或碳排放權(quán)交易政策研究[6-9]，雖然也有部分學(xué)者研究了財(cái)稅政策與碳排放權(quán)交易政策共同實(shí)施的情況，但相關(guān)研究局限于兩類政策的簡(jiǎn)單疊加[10-11]，未考慮政策協(xié)調(diào)的因素。

本文重點(diǎn)分析了包括氣候變化稅、排放價(jià)格支持機(jī)制和氣候變化協(xié)議在內(nèi)的英國(guó)控制溫室氣體排放的財(cái)稅政策設(shè)計(jì)的特點(diǎn)、政策設(shè)計(jì)中的主要考慮因素，并分析了英國(guó)相關(guān)財(cái)稅政策與碳排放權(quán)交易政策間的銜接與協(xié)調(diào)。旨在以英國(guó)為例分析，探索同時(shí)實(shí)施碳排放權(quán)交易政策和控制溫室氣體排放財(cái)稅政策的可行方法，識(shí)別控制溫室氣體排放的財(cái)稅政策在設(shè)計(jì)與實(shí)踐中可能遇到的困難及其應(yīng)對(duì)方式，為我國(guó)設(shè)計(jì)控制溫室氣體排放政策提供參考。

1 英國(guó)控制溫室氣體排放的主要財(cái)稅政策

英國(guó)控制溫室氣體排放的財(cái)稅政策主要包括氣候變化稅（Climate Change Levy，CCL）、排放價(jià)格支持機(jī)制（Carbon Price Support， CPS）和氣候變化協(xié)議（Climate Change Agreements， CCA）。根據(jù)英國(guó)官方定義，排放價(jià)格支持機(jī)制是氣候變化稅的一個(gè)獨(dú)立部分，是在氣候變化稅政策實(shí)施的十余年后，于氣候變化稅的框架下新設(shè)立的政策[12]，但實(shí)際上排放價(jià)格支持機(jī)制與氣候變化稅的政策設(shè)計(jì)思路具有本質(zhì)性的不同；氣候變化協(xié)議的本質(zhì)是為排放企業(yè)提供一種通過(guò)采取主動(dòng)減排行動(dòng)減免氣候變化稅的方式，是氣候變化稅實(shí)施中的一類靈活機(jī)制。因此，本文認(rèn)為氣候變化稅、排放價(jià)格支持機(jī)制與氣候變化協(xié)議是三個(gè)相互獨(dú)立但緊密相關(guān)的政策，共同形成了英國(guó)控制溫室氣體排放的主要財(cái)稅政策體系。

根據(jù)英國(guó)國(guó)家審計(jì)辦公室2007年的評(píng)估[13]，英國(guó)控制溫室氣體的政策中效果最顯著的分別是“歐盟碳排放權(quán)交易體系（European Union Emission Trading Scheme， EUETS）”、“英國(guó)氣候變化稅”和“英國(guó)氣候變化協(xié)議”。在2007-2010年間，三類政策將相比于無(wú)政策情景為英國(guó)分別帶來(lái)800萬(wàn)t碳、350萬(wàn)t碳和190萬(wàn)t碳的減排效果。由于歐盟碳排放權(quán)交易體系是歐盟整體性的控排政策，而排放價(jià)格支持機(jī)制彼時(shí)尚未實(shí)施，可以認(rèn)為控制溫室氣體排放的財(cái)稅政策是英國(guó)國(guó)內(nèi)效果最顯著的控排政策。從體量上看，控制溫室氣體排放的財(cái)稅政策總計(jì)形成的減排量約占?xì)W盟碳排放權(quán)交易體系產(chǎn)生減排量的2/3，為英國(guó)控制溫室氣體產(chǎn)生了積極的作用。

張芃等：英國(guó)控制溫室氣體排放的主要財(cái)稅政策評(píng)述

中國(guó)人口·資源與環(huán)境 2015年 第8期

2 氣候變化稅的主要內(nèi)容

2000年英國(guó)政府提出要在2010年前使英國(guó)的溫室氣體排放量在1990年基礎(chǔ)上降低20%。為了達(dá)到該目標(biāo)，英國(guó)自2001年開(kāi)始實(shí)施氣候變化稅，其核心內(nèi)容如下。

2.1 管控范圍

英國(guó)氣候變化稅的管控范圍不大，其征稅對(duì)象包括電力、煤炭和焦炭、液化石油氣（LPG）和天然氣四類能源產(chǎn)品，并僅涉及工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)（養(yǎng)殖業(yè)）和公共服務(wù)等少數(shù)部門(mén)，即僅納入了商用的特定能源，甚至并不包括在實(shí)際生產(chǎn)生活中大量使用的燃油產(chǎn)品，征稅對(duì)象較少。

此外氣候變化稅還存在一定的豁免條款，豁免的對(duì)象主要包括：特定用途的能源（如慈善用途）、熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組產(chǎn)生的電力、平均每天用電少于33 kW·h，燃?xì)饷刻焐儆?45 kW·h的小型企業(yè)、不在國(guó)內(nèi)使用的能源等。同時(shí)，為避免與碳排放權(quán)交易政策重復(fù)管控，也不對(duì)電力生產(chǎn)企業(yè)在其生產(chǎn)過(guò)程中所用能源征稅。

2.2 征繳與減免措施

英國(guó)氣候變化稅在設(shè)計(jì)時(shí)，與彼時(shí)剛剛改革完成的英國(guó)增值稅進(jìn)行了較好協(xié)同，使得氣候變化稅可以對(duì)特定能源用途的能源予以減免征收，并降低了征稅成本。其協(xié)同性主要體現(xiàn)在兩者的征繳和減免措施兩個(gè)方面[14]。

首先，氣候變化稅與增值稅的征繳環(huán)節(jié)一致。能源產(chǎn)品將在其出售環(huán)節(jié)同時(shí)計(jì)征氣候變化稅與增值稅，而增值稅證書(shū)是稅務(wù)部門(mén)鑒別能源產(chǎn)品用途的唯一方式。符合條件的能源產(chǎn)品將在納稅時(shí)免繳氣候變化稅，使得區(qū)分能源用途征收氣候變化稅成為可能，且簡(jiǎn)單易行。

第二，氣候變化稅與增值稅的減免條件存在較強(qiáng)的一致性。英國(guó)能源產(chǎn)品所需要繳納的增值稅稅率分為標(biāo)準(zhǔn)稅率與減免稅率，電力和燃?xì)獾饶茉串a(chǎn)品將根據(jù)其是否屬于商業(yè)用途適用不同的稅率，具體來(lái)說(shuō)平均每天用電少于33 kW·h，燃?xì)饷刻焐儆?45 kW·h的小型企業(yè)所使用的能源和不在國(guó)內(nèi)使用的能源產(chǎn)品在繳納增值稅時(shí)會(huì)自動(dòng)適用減免稅率，民用或慈善事業(yè)使用的能源將通過(guò)增值稅證書(shū)的方式確定適用減免稅率。對(duì)英國(guó)氣候變化稅來(lái)說(shuō)，除為了避免二次征稅而設(shè)置的免稅措施外，其它免稅措施的適用范圍與增值稅是相同的，即當(dāng)能源產(chǎn)品所繳納的增值稅適用減免稅率時(shí)也將同時(shí)免繳氣候變化稅。協(xié)調(diào)一致的減免措施降低了加征氣候變化稅的額外征稅成本。

2.3 稅率

英國(guó)氣候變化稅至今已經(jīng)實(shí)行了超過(guò)10年的時(shí)間，稅率水平處于不斷變化中，總體上來(lái)看稅率不斷增高。自2014年4月起的氣候變化稅的稅率如表1所示。

表1 英國(guó)氣候變化稅稅率[15]

Tab.1 Tax rate of CCL

從稅率水平設(shè)定來(lái)看，氣候變化稅的稅率與能源產(chǎn)品的碳含量并不存在直接關(guān)系。當(dāng)氣候變化稅稅率折算為單位碳排放的稅率時(shí)，煤炭產(chǎn)品所適用的稅率要低于天然氣等其他能源產(chǎn)品的適用稅率。事實(shí)上，依據(jù)2001-2010年氣候變化稅的稅率，天然氣比煤炭的單位碳排放稅率高出近一倍，如表2所示。

2.4 稅收使用

英國(guó)政府2001年聲明[17]氣候變化稅是收益中性稅，這意味著氣候變化稅的稅收將通過(guò)轉(zhuǎn)移支付回歸企業(yè)，不

表2 英國(guó)氣候變化稅稅率及排放隱含稅率（2001-2010）[16]

Tab.2 Tax rate for the energy products and the carbonequivalentof CCL

會(huì)增加企業(yè)的實(shí)際負(fù)擔(dān)。這主要是因?yàn)橛?guó)氣候變化稅僅針對(duì)商業(yè)領(lǐng)域征收，對(duì)居民生活的實(shí)際影響不顯著，在設(shè)計(jì)稅收循環(huán)時(shí)重點(diǎn)考慮了企業(yè)的接受度。因此氣候變化稅的收益中性更多的體現(xiàn)在將稅收直接用于降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，從而使得政府收費(fèi)從福利保險(xiǎn)轉(zhuǎn)向了能源。具體而言，氣候變化稅的轉(zhuǎn)移支付主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

在實(shí)施氣候變化稅時(shí)，英國(guó)政府同期將員工社會(huì)保險(xiǎn)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低了0.3%，實(shí)質(zhì)上降低了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，氣候變化稅的稅收主要用于抵償員工社會(huì)保險(xiǎn)（National Insurance Contributions， NIC）帶來(lái)的財(cái)政缺口。但根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，氣候變化稅的稅收轉(zhuǎn)移實(shí)際上產(chǎn)生了負(fù)收益效應(yīng)，即政府征收的氣候變化稅總量不足以抵消減少員工社會(huì)保險(xiǎn)所需要的投入[18]（見(jiàn)圖1）。

圖1 英國(guó)2001-2006年氣候變化稅稅收與社會(huì)保險(xiǎn)收入降低對(duì)比圖[18]

Fig.1 Revenue gap between CCL and NICfrom 2001to 2006

氣候變化稅的稅收還被部分用于設(shè)立碳信托基金，主要用于支持短期的節(jié)能和能效提升活動(dòng)。在2006-2007年間，碳信托基金總計(jì)支持了約300個(gè)加入氣候變化協(xié)議或歐盟碳排放權(quán)交易體系的大型企業(yè)，其減排效果約為每年36萬(wàn)tCO2[18]。

3 氣候變化協(xié)議的主要內(nèi)容

由于氣候變化稅會(huì)直接提高企業(yè)用能成本，出于保護(hù)英國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力考慮，英國(guó)政府于2001年出臺(tái)了氣候變化協(xié)議政策，允許企業(yè)尤其是能源密集型企業(yè)在2013年前通過(guò)與英國(guó)政府主動(dòng)簽訂協(xié)議的方式減免其部分氣候變化稅，鼓勵(lì)企業(yè)減排。

氣候變化協(xié)議共有兩種協(xié)議形式，即基礎(chǔ)協(xié)議和傘形協(xié)議?；A(chǔ)協(xié)議指政府與特定企業(yè)（或集團(tuán)）簽署的協(xié)議，只有簽訂協(xié)議的企業(yè)可以獲得氣候變化稅的減免；傘形協(xié)議指政府與特定行業(yè)簽署的能效或溫室氣體控排協(xié)議，由行業(yè)協(xié)會(huì)代表該行業(yè)與政府確定該行業(yè)能效目標(biāo)，該行業(yè)協(xié)議下屬的所有企業(yè)都將享受氣候變化稅減免，煉鋁、水泥、造紙等行業(yè)采用了傘形協(xié)議的形式。需要說(shuō)明的是，在傘形協(xié)議下，當(dāng)行業(yè)協(xié)會(huì)全部會(huì)員整體達(dá)到協(xié)議要求時(shí)，所有企業(yè)將全部獲得氣候變化稅減免；而當(dāng)行業(yè)協(xié)會(huì)全部會(huì)員整體未達(dá)標(biāo)時(shí)，其中的部分達(dá)標(biāo)企業(yè)仍獲得減免資格[19]，因此這種方式對(duì)于企業(yè)而言更有吸引力。

2001年實(shí)施的氣候變化協(xié)議政策共分為5個(gè)目標(biāo)階段，氣候變化協(xié)議中需要明確對(duì)2002、2004、2006、2008和2010年末的企業(yè)能效或控排達(dá)標(biāo)要求，其中2010年企業(yè)或行業(yè)是否完成協(xié)議要求將成為是否完成協(xié)議的最終判據(jù)，英國(guó)政府每2年對(duì)企業(yè)完成氣候變化協(xié)議的情況進(jìn)行評(píng)估。達(dá)到協(xié)議要求的企業(yè)可以在2011年4月前減免80%的氣候變化稅，在2011年4月-2013年4月政策失效前減免65%的氣候變化稅。在各目標(biāo)階段中評(píng)估達(dá)標(biāo)的行業(yè)（簽署氣候變化協(xié)議的行業(yè)）數(shù)量分別為24（44），21（42），32（49），36（52），38（54）個(gè)[20-24]。

2013年，英國(guó)政府決定繼續(xù)實(shí)施氣候變化協(xié)議政策。新的氣候變化協(xié)議政策將于2013年至2023年間繼續(xù)有效，新的協(xié)議中將確定簽約企業(yè)或行業(yè)2013年至2020年的能效或溫室氣體控排目標(biāo)，2020年將對(duì)企業(yè)或行業(yè)是否完成協(xié)議要求做出最終判斷。

新的氣候變化協(xié)議政策下，企業(yè)在達(dá)到氣候變化協(xié)議的要求后可獲得最高65%（電能為90%）的氣候變化稅減免。目前共有53個(gè)工業(yè)行業(yè)的超過(guò)9000個(gè)企業(yè)簽署了新的氣候變化協(xié)議[25]。

從效果看，氣候變化協(xié)議政策賦予了企業(yè)較多的靈活性，在一定程度上影響了政策實(shí)施效果。例如，氣候變化協(xié)議條款設(shè)計(jì)寬松，企業(yè)可以自主選擇減排基準(zhǔn)年，這意味著在政策實(shí)施前企業(yè)的減排努力也可被用于完成氣候變化協(xié)議的目標(biāo)；沒(méi)有完成協(xié)議目標(biāo)的企業(yè)可以通過(guò)在碳市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的配額間接完成目標(biāo)，因此相當(dāng)于給了企業(yè)在購(gòu)買(mǎi)配額和交納氣候變化稅兩者之間選擇的權(quán)利。事實(shí)上，超過(guò)三分之二的行業(yè)選擇了早于該政策出臺(tái)時(shí)間的1999年或更早的年份作為基準(zhǔn)年[16]，氣候變化協(xié)議第一個(gè)目標(biāo)階段的44個(gè)簽約行業(yè)中有15個(gè)行業(yè)在2002年就已經(jīng)達(dá)到了該行業(yè)2010年的最終目標(biāo)[18]。

4 排放價(jià)格支持機(jī)制的主要內(nèi)容

2013年4月，為了鼓勵(lì)在低碳發(fā)電領(lǐng)域的進(jìn)一步投資，英國(guó)政府決定在已經(jīng)實(shí)施的氣候變化稅的基礎(chǔ)上進(jìn)一步引入排放價(jià)格支持機(jī)制，為電力生產(chǎn)行業(yè)確定更強(qiáng)的排放價(jià)格激勵(lì)信號(hào)。排放價(jià)格支持機(jī)制是氣候變化稅的一個(gè)獨(dú)立組成部分，在電力生產(chǎn)企業(yè)的能源投入環(huán)節(jié)向其能源消耗征稅。被征稅的能源產(chǎn)品在原氣候變化稅中為免稅產(chǎn)品，但相關(guān)排放已被歐盟碳排放權(quán)交易體系管控。

對(duì)電力生產(chǎn)企業(yè)而言，排放價(jià)格支持機(jī)制意味著其所使用的化石燃料在歐盟碳排放權(quán)交易體系外還受到額外稅收的約束，即受到了雙重約束。但英國(guó)政府在排放價(jià)格支持機(jī)制中仍然堅(jiān)持了對(duì)可再生能源用于發(fā)電和熱電聯(lián)產(chǎn)設(shè)施的扶持，這兩類發(fā)電過(guò)程所使用的化石能源仍被免除納稅義務(wù)。

排放價(jià)格支持機(jī)制針對(duì)不同能源品種設(shè)定了不同稅率，但稅率設(shè)置嚴(yán)格按照能源產(chǎn)品的碳含量，保證計(jì)稅商品單位碳排放的稅率相同。按英國(guó)政府的設(shè)計(jì)，電力生產(chǎn)企業(yè)所承擔(dān)的單位排放的總成本（包括歐盟碳排放權(quán)交易下的指標(biāo)價(jià)格和排放價(jià)格支持機(jī)制下的稅率）應(yīng)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，稱為排放價(jià)格上限。排放價(jià)格上限在2013年為每噸二氧化碳排放16英鎊（2009不變價(jià)），并在2020年之前逐漸線性上漲并最終達(dá)到30英鎊（2009不變價(jià)）的標(biāo)準(zhǔn)。排放價(jià)格支持機(jī)制的稅率將由英國(guó)政府提前兩年確定，稅率水平將等于排放價(jià)格上限減去對(duì)應(yīng)年份歐盟碳排放權(quán)交易市場(chǎng)配額期貨平均價(jià)格[26]。2014年4月-2015年4月，英國(guó)排放價(jià)格支持機(jī)制稅率為每噸二氧化碳9.55英鎊；2015年4月-2016年4月，英國(guó)排放價(jià)格支持機(jī)制稅率為每噸二氧化碳18.08英鎊，折算到不同能源產(chǎn)品的稅率如表3所示。

表3 英國(guó)氣候變化稅排放價(jià)格支持機(jī)制稅率[15]

Tab.3 Tax rate of CPS

5 英國(guó)控制溫室氣體排放財(cái)稅政策的特點(diǎn)

5.1 英國(guó)控制溫室氣體排放財(cái)稅政策的政策屬性

從政策分類上看，控制溫室氣體排放的主流政策可以被分為“命令與控制型”政策和市場(chǎng)型政策?！懊钆c控制型”政策是傳統(tǒng)的政策手段，主要依托國(guó)家行政管理能力，包括能源價(jià)格管控、能效要求等；市場(chǎng)型政策則是通過(guò)內(nèi)部化溫室氣體排放的外部性、增加排放成本的方式控制排放，主要包括碳交易政策和碳稅政策兩種形式。

其中碳稅泛指對(duì)溫室氣體排放征稅的財(cái)稅工具，是通過(guò)提高溫室氣體排放成本的方式間接調(diào)節(jié)排放者行為的政策手段。狹義的碳稅指對(duì)化石燃料依據(jù)其含碳量所征收的消費(fèi)稅，其主要目的是減少溫室氣體排放，一般設(shè)置單一稅率，即不同能源產(chǎn)品產(chǎn)生的等量溫室氣體排放稅率相同。事實(shí)上，影響企業(yè)決策的是企業(yè)的生產(chǎn)成本總和，是市場(chǎng)和所有相關(guān)政策的綜合反映，凡是能夠增加用能成本的政策均可以產(chǎn)生控制溫室氣體排放的效果。因此可以將所有對(duì)控制溫室氣體排放有直接作用的稅收（包括一般意義上的能源稅）定義為廣義碳稅。

英國(guó)的氣候變化稅不依據(jù)燃料的碳含量征稅，不滿足狹義的碳稅定義。但由于氣候變化稅的主要目的是控制溫室氣體排放且針對(duì)能源消費(fèi)征稅，應(yīng)認(rèn)為氣候變化稅屬于廣義的碳稅；氣候變化協(xié)議的本質(zhì)是為部分排放企業(yè)提供一種通過(guò)主動(dòng)減排減免氣候變化稅的方式，因此應(yīng)認(rèn)為氣候變化協(xié)議是氣候變化稅的一類靈活機(jī)制。

排放價(jià)格支持機(jī)制是一類極其特殊的控排手段，從形式上看其計(jì)稅依據(jù)嚴(yán)格參照能源產(chǎn)品的碳含量，排放價(jià)格支持機(jī)制因此屬于狹義的碳稅。而由于電力生產(chǎn)企業(yè)負(fù)擔(dān)的排放價(jià)格即排放價(jià)格支持機(jī)制的預(yù)期稅率同歐盟碳排放權(quán)交易體系預(yù)期碳價(jià)格之和在一定時(shí)期內(nèi)是確定的，也可以廣義的認(rèn)為排放價(jià)格上限機(jī)制是碳稅政策，但其作用機(jī)制非常復(fù)雜。

5.2 英國(guó)碳稅政策與碳交易政策間的協(xié)調(diào)

在歐盟碳排放權(quán)交易體系實(shí)施前，英國(guó)已于2002年率先開(kāi)展了英國(guó)碳排放權(quán)交易（UK ETS），英國(guó)氣候變化稅政策與UK ETS屬于同一時(shí)期同步施行的兩類政策。在碳排放權(quán)交易制度實(shí)施后，納入企業(yè)已經(jīng)在碳市場(chǎng)中為其產(chǎn)生的溫室氣體負(fù)擔(dān)成本，一般不應(yīng)再要求企業(yè)承擔(dān)進(jìn)一步額外的控排義務(wù)，因此碳稅政策應(yīng)與碳排放權(quán)交易制度必須進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)。

事實(shí)上，英國(guó)氣候變化稅管控的核心是能源使用而不是溫室氣體排放，避免了與碳排放權(quán)交易制度產(chǎn)生沖突，在理論上避免了對(duì)溫室氣體排放的二次管控?；谶@樣的考慮，氣候變化稅的稅基僅與能源使用量有關(guān)，而與能源所產(chǎn)生的溫室氣體排放不存在明顯關(guān)系，甚至溫室氣體“零排放”的核能也被征收氣候變化稅。雖然氣候變化稅并不直接針對(duì)溫室氣體排放征稅，但通過(guò)促進(jìn)企業(yè)能效提高和節(jié)能同樣可以達(dá)到控制溫室氣體排放的效果。氣候變化協(xié)議政策旨在促進(jìn)企業(yè)主動(dòng)與政府簽訂具有法律效力的能效目標(biāo)或減排目標(biāo)，同時(shí)兼容了碳排放權(quán)交易政策的部分要素，允許企業(yè)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)碳排放權(quán)交易體系的配額完成自愿協(xié)議中的能效或減排目標(biāo)。

排放價(jià)格支持機(jī)制則不同于早先實(shí)施的氣候變化稅和氣候變化協(xié)議政策，與碳排放權(quán)交易體系的協(xié)調(diào)更為復(fù)雜。近年來(lái)歐盟碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的配額價(jià)格持續(xù)走低，2012年歐盟碳排放權(quán)交易市場(chǎng)EUA平均交易價(jià)格僅為7.0歐元[27]，過(guò)低的配額價(jià)格難以促進(jìn)歐盟各國(guó)的低碳投資和發(fā)展，從而會(huì)影響其長(zhǎng)期溫室氣體減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但歐盟碳排放權(quán)交易體系是歐盟層面的控排政策，作為成員國(guó)的英國(guó)無(wú)法單純通過(guò)自身的努力對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整。因此，為了促進(jìn)英國(guó)國(guó)內(nèi)的低碳發(fā)展和溫室氣體減排，英國(guó)政府決定實(shí)施排放價(jià)格支持機(jī)制，通過(guò)國(guó)內(nèi)的政策加強(qiáng)對(duì)電力生產(chǎn)企業(yè)溫室氣體排放的管控力度。對(duì)電力生產(chǎn)企業(yè)而言，排放價(jià)格支持機(jī)制相當(dāng)于在歐盟碳市場(chǎng)的碳價(jià)上額外征稅，并使其負(fù)擔(dān)的總排放成本達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，使得英國(guó)政府獲得一定的政策自主權(quán)。

綜合來(lái)看，英國(guó)實(shí)施時(shí)間較長(zhǎng)的氣候變化稅和氣候變化協(xié)議政策與碳排放權(quán)交易政策間存在良好的協(xié)調(diào)和互補(bǔ)關(guān)系；由于排放價(jià)格支持和歐盟碳排放權(quán)交易體系共同組成了排放價(jià)格上限機(jī)制，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為兩類政策是相互強(qiáng)化的關(guān)系，是歐盟現(xiàn)有政治機(jī)制下出現(xiàn)的一類特殊形式。

5.3 英國(guó)碳稅政策設(shè)計(jì)中所體現(xiàn)的政治影響

在理論中碳稅政策的覆蓋范圍較廣，而更大的政策管控范圍常常意味著碳稅政策更易招致政治上的反對(duì)，因此碳稅的政策設(shè)計(jì)往往會(huì)受到政治因素的制約。一般情況下，若碳稅政策稅率水平較高則會(huì)面臨較大的政治阻力，政策設(shè)計(jì)難以通過(guò)；而若碳稅政策稅率水平較低則可能會(huì)達(dá)不到控制溫氣體排放的目的。

英國(guó)工黨政府在制定氣候變化稅政策時(shí)主要有三個(gè)考慮因素。第一是不能對(duì)居民征收具有累退性質(zhì)的稅，增加窮人的負(fù)擔(dān)；第二是政府希望通過(guò)高稅率和較高的政府支出獲得積極推動(dòng)減排的政治形象；第三是應(yīng)合理考慮氣候變化稅政策對(duì)工業(yè)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力影響[28]。

為了達(dá)到上述的政治目的，英國(guó)政府通過(guò)實(shí)施較高稅率水平的氣候變化稅并同時(shí)實(shí)施氣候變化協(xié)議的方式兼顧了英國(guó)的工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和政治形象。而由于針對(duì)居民征收的能源稅負(fù)大多具有累退性質(zhì)，氣候變化稅將只針對(duì)用于商業(yè)通途的四類特定的能源征收。

從結(jié)果看，在考慮政治影響的情況下，英國(guó)的氣候變化稅政策被設(shè)計(jì)為僅用于管控商業(yè)用途的能源消費(fèi)，放棄了通過(guò)碳稅政策對(duì)居民生活和交通運(yùn)輸領(lǐng)域進(jìn)行管控。而由于控制溫室氣體排放的可行政策選擇中只有財(cái)稅類政策可以用于管控上述領(lǐng)域的溫室氣體排放，因此這樣的政策機(jī)制相當(dāng)于英國(guó)政府放棄了通過(guò)“顯性”的政策機(jī)制對(duì)居民生活和交通運(yùn)輸領(lǐng)域予以管控，削弱了碳稅政策可以起到的實(shí)際作用。

6 英國(guó)政策實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示

6.1 碳稅和碳交易政策可以共同實(shí)施

碳稅和碳排放權(quán)交易等控制溫室氣體排放的市場(chǎng)型手段均是通過(guò)政府的強(qiáng)制力，將溫室氣體排放的外部性內(nèi)部化到企業(yè)的生產(chǎn)成本之中，以達(dá)到控制溫室氣體排放的目的。目前世界上大多數(shù)國(guó)家選擇兩者中的一個(gè)作為控制溫室氣體排放的主要政策工具，并將二者視為是不能兼容、不可同時(shí)實(shí)施的。

英國(guó)通過(guò)實(shí)施廣義碳稅，將碳稅的控制目標(biāo)由溫室氣體排放轉(zhuǎn)向特定的能源消費(fèi)，避免了對(duì)溫室氣體排放的二次管控，與歐盟碳排放權(quán)交易體系形成了有效協(xié)調(diào)，避免了重復(fù)管控。除英國(guó)外，如法國(guó)、德國(guó)等其它一些歐洲國(guó)家也實(shí)施了類似的廣義碳稅制度[29]。上述政策實(shí)踐說(shuō)明，雖然碳稅和碳交易政策的作用機(jī)制相同，但是政府部門(mén)可以通過(guò)一定方式對(duì)碳稅和碳交易政策進(jìn)行協(xié)同設(shè)計(jì)，從而使碳稅和碳交易政策得以共同實(shí)施。

我國(guó)目前正在七個(gè)省市進(jìn)行碳排放交易試點(diǎn)，并正在積極建設(shè)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。同時(shí)，也有一些政府部門(mén)和專家提議在我國(guó)實(shí)施碳稅政策。我國(guó)在設(shè)計(jì)控制溫室氣體排放政策體系時(shí)，不必只局限于考慮實(shí)施碳稅或碳交易中的一類政策機(jī)制并最大化其管控范圍，而可以根據(jù)兩個(gè)政策管的優(yōu)缺點(diǎn)，考慮綜合運(yùn)用兩個(gè)政策以達(dá)到最優(yōu)的管控效果。

6.2 良好的設(shè)計(jì)可使碳稅和碳交易政策產(chǎn)生互補(bǔ)效果

碳稅和碳交易政策的作用機(jī)制相同并不意味著兩類政策是相互替代的關(guān)系。事實(shí)上在有良好的綜合協(xié)調(diào)考慮時(shí)，同時(shí)實(shí)施碳稅和碳交易政策可以產(chǎn)生優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的效果，可以對(duì)更大范圍內(nèi)的溫室氣體排放予以更靈活和有效的管控。

英國(guó)控制溫室氣體排放的政策主要包括氣候變化稅、自愿減排協(xié)議和碳交易政策。其中碳交易政策只用于管控大型固定排放源，氣候變化稅和氣候變化協(xié)議則成功地拓展了控制溫室氣體排放政策體系的實(shí)際管控范圍。同時(shí)，碳交易政策可以降低管控范圍內(nèi)企業(yè)的總體控排成本，從而可以避免單純通過(guò)碳稅政策管控工業(yè)企業(yè)排放造成的較大政治壓力和對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度沖擊，降低政策阻力。碳稅和碳交易共同實(shí)施可以彌補(bǔ)各政策在單獨(dú)實(shí)施中的不足，實(shí)現(xiàn)對(duì)更大范圍內(nèi)的溫室氣體排放的靈活管控。因此在良好的政策設(shè)計(jì)前提下，共同實(shí)施碳稅和碳交易政策可以產(chǎn)生政策互補(bǔ)的效果，使得控排政策體系更加有效和高效。

如果我國(guó)在實(shí)施碳排放權(quán)交易政策的同時(shí)實(shí)施碳稅政策，在現(xiàn)有的政府治理架構(gòu)下，碳稅的可能主管部門(mén)和碳交易主管部門(mén)應(yīng)該不同，而現(xiàn)有的針對(duì)碳稅和碳交易政策的研究和政策建議中也并未體現(xiàn)出如何實(shí)現(xiàn)兩者的有效協(xié)調(diào)。因此，由于碳交易政策已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施，而碳稅政策還處于協(xié)商階段，為了實(shí)現(xiàn)碳稅和碳交易政策優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的目的，未來(lái)的碳稅研究中應(yīng)該重點(diǎn)針對(duì)兩種政策的有效協(xié)調(diào)，相關(guān)的政策建議制定過(guò)程中也應(yīng)該加強(qiáng)和碳排放權(quán)交易主管部門(mén)的溝通與協(xié)調(diào)，以使所提出的碳稅政策能夠與碳交易政策更加協(xié)調(diào)一致。碳交易主管部門(mén)在政策制定過(guò)程中也可以考慮為碳稅政策的可能實(shí)施預(yù)留一定的靈活性。

6.3 共同實(shí)施碳稅和碳交易政策可以靈活應(yīng)對(duì)復(fù)雜狀況

在碳稅和碳交易政策共同實(shí)施的情況下，相比于單獨(dú)實(shí)施其中的某一類政策，政府在政策設(shè)計(jì)中具有更大靈活性，可以更有針對(duì)性地解決一些復(fù)雜的實(shí)際問(wèn)題。

英國(guó)的自愿減排協(xié)議是針對(duì)無(wú)法納入碳交易體系的工業(yè)企業(yè)所實(shí)施的一類“數(shù)量型”機(jī)制，避免了碳稅政策等“價(jià)格型”政策機(jī)制管控價(jià)格水平不易調(diào)節(jié)和難以適應(yīng)不斷變化實(shí)際需要的缺點(diǎn)。由于英國(guó)企業(yè)加入自愿減排協(xié)議的唯一激勵(lì)是簽署自愿減排協(xié)議后可以減免氣候變化稅，因此實(shí)施碳稅是實(shí)施自愿減排協(xié)議的前提。

英國(guó)排放價(jià)格支持機(jī)制是在統(tǒng)一的歐盟碳排放權(quán)交易體系和自身嚴(yán)格的減排目標(biāo)雙重背景下對(duì)碳排放權(quán)交易政策的一類強(qiáng)化措施，彌補(bǔ)了歐盟統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易政策對(duì)國(guó)內(nèi)特定行業(yè)管控力度不足的問(wèn)題，是一種用于解決特殊問(wèn)題的有效機(jī)制。除了英國(guó)外，挪威針對(duì)離岸石油業(yè)企業(yè)也采取了類似的政策機(jī)制，彌補(bǔ)了碳交易政策管控力度的不足。

我國(guó)溫室氣體排放總量大，各重點(diǎn)排放行業(yè)的排放特點(diǎn)以及面臨的監(jiān)管體系等差異顯著，因此需要針對(duì)各行業(yè)的特點(diǎn)提出有效的溫室氣體排放管控政策措施。我國(guó)政府已經(jīng)決定建立全國(guó)碳排放權(quán)交易體系，并將其作為主要的溫室氣體排放控制政策之一，但碳交易政策也具有難以對(duì)小型排放源進(jìn)行有效管控的缺陷，因此可以考慮同時(shí)采取其他政策措施對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充，碳稅是可以考慮的潛在政策之一。如果我國(guó)未來(lái)選擇同時(shí)實(shí)施碳稅與碳交易政策，則在政策設(shè)計(jì)過(guò)程中必須進(jìn)行兩者之間的有效協(xié)調(diào)，并輔以其它輔助政策措施，從而在確保實(shí)現(xiàn)溫室氣體控制目標(biāo)的前提下，給企業(yè)以更大的靈活性，減輕政策制定和實(shí)施中的各類阻力。

（編輯：尹建中）

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Review of the UKs Main Fiscal GHG Emissions Control Policies

ZHANG Peng DUAN Maosheng

（Institute of Energy，Environment and Economy，Tsinghua University，Beijing 100084，China）

Abstract Fiscal policies and emissions trading are two types of marketbased policy instruments that are most widely used worldwide to control GHG emissions. At present， most of countries choose one of them as their main policy instrument to control GHG emissions andconsider that the two instruments are incompatible with eachother. Fiscal policies， compared to emissions trading， have broader social and economic impacts and are therefore more politically constrained， making the design more complicated. Fiscal policies play a very important role in the UKs GHG emissions control policy package and has made significant emission reduction contributions. Furthermore， they have been implemented in parallel with emissions trading through flexible while complex coordination mechanisms. As the UKs policy practice shows， fiscal policies and emission tradingcan not only be implemented together but also complement each other. This paper focuses on the characteristics of the UKs fiscal policieson GHG emissions control， including Climate Change Levy， Carbon Price Support and Climate Change Agreement， the main consideration in the design of these policies and the fundamental approaches coordinating the fiscal policies and emission trading. By considering the actual impacts of each and every single policy in designing the coordination mechanisms between fiscal policies and emission trading， the UK has succeeded in avoiding significant impact on the economy of a single policy and in reducing the political pressure facing fiscal policies. In addition， a series of flexible mechanisms has been incorporated into the UKs fiscal policy package so as to balance the political pressure andthe policy effect and allow more flexibilities to the government and regulated enterprises. All these have helped to facilitate the acceptance by all major stakeholders of the policy package. The policy practice in the UK could provide a very useful reference for China and other countries which are considering to take fiscal policies or emission trading to control GHG emissions.

Key words the United Kingdom； emissions trading； carbon tax； coordination