龍開(kāi)勝　王雨蓉　趙亞莉　陳利根

摘要 生態(tài)補(bǔ)償是調(diào)整利益相關(guān)者利益、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的重要政策工具，政府付費(fèi)項(xiàng)目是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾愋?。基于長(zhǎng)三角地區(qū)上海、蘇州和湖州生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的調(diào)查，運(yùn)用利益相關(guān)者分析和比較分析方法，辨識(shí)地方政府付費(fèi)型生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者屬性、類型及其行為響應(yīng)差異并揭示原因。按照影響力、參與度和經(jīng)濟(jì)利益性的不同，將生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)償利益相關(guān)者分為核心、次核心I、次核心II和邊緣型。結(jié)果表明，三地實(shí)踐中，市、縣（區(qū)）政府是核心利益相關(guān)者，與我國(guó)地方政府權(quán)威具有一致性；現(xiàn)行補(bǔ)償制度沒(méi)有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村等次核心利益相關(guān)者I討價(jià)還價(jià)的資格，成為其在環(huán)境治理和民生改善項(xiàng)目上有限響應(yīng)的法律約束條件；次核心利益相關(guān)者II（媒體、環(huán)保NGO、科研機(jī)構(gòu)）雖然有主動(dòng)響應(yīng)的積極性，但參與度還不高；農(nóng)戶的利益相關(guān)者屬性和類型因地而異，且農(nóng)戶、企業(yè)和社會(huì)公眾的響應(yīng)比較微弱。同時(shí)，不同利益相關(guān)者利益目標(biāo)和屬性亦存在沖突，不同地區(qū)利益相關(guān)者在監(jiān)督與審計(jì)、制度調(diào)整以及環(huán)境治理和民生投入方面的響應(yīng)也不完全一致。利益相關(guān)者屬性、類型及其行為響應(yīng)差異，與生態(tài)補(bǔ)償制度安排、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和地方政府偏好等深層次原因緊密相關(guān)，這也是今后我國(guó)地方政府付費(fèi)型生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目設(shè)計(jì)需要重視的問(wèn)題。隨著我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度的不斷發(fā)展，基于利益相關(guān)者視角，地方政府付費(fèi)型生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目設(shè)計(jì)，應(yīng)注重增加利益相關(guān)者的滿意度和公眾參與度，注重生態(tài)補(bǔ)償制度安排與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)融合。

關(guān)鍵詞 生態(tài)補(bǔ)償；利益相關(guān)者；地方政府；響應(yīng)；長(zhǎng)三角地區(qū)

中圖分類號(hào) X37； X24

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104（2015）08-0043-07

doi：103969/jissn1002-2104201508006

資源與環(huán)境問(wèn)題是我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型中的突出問(wèn)題[1]，這一問(wèn)題與社會(huì)生產(chǎn)生活緊密相關(guān)，涉及城鄉(xiāng)主體繁多，利益錯(cuò)綜復(fù)雜。生態(tài)補(bǔ)償是解決環(huán)境資源問(wèn)題，合理調(diào)整利益相關(guān)者利益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外部效應(yīng)內(nèi)部化的一種重要工具[2]，在我國(guó)越來(lái)越受到重視。

目前，生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者研究已受到學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。一方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)借鑒企業(yè)治理領(lǐng)域的傳統(tǒng)利益相關(guān)者理論，為生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者治理提供解決思路。李芬等從相關(guān)利益者的主動(dòng)性、重要性、利益需求性出發(fā)，將鄱陽(yáng)湖生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者分為核心利益相關(guān)者、次核心利益相關(guān)者和邊緣利益相關(guān)者3類，探討了核心利益相關(guān)者的受償意愿與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題[3]；陳傳明按照相關(guān)利益者的合法性、權(quán)力性、緊急性3個(gè)特征，將福建天寶巖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者分為核心層、緊密層和外圍層，分析了核心利益相關(guān)者的影響力和利益關(guān)系[4]；鄭海霞等從影響程度、積極性、參與性、權(quán)力4個(gè)方面，對(duì)金華江流域生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者進(jìn)行剖析，闡述了不同利益相關(guān)者之間的沖突[5]。還有研究基于利益相關(guān)者視角，探討了生態(tài)公益林補(bǔ)償[6]、城市生態(tài)環(huán)境共同治理[7]、政府主導(dǎo)型流域生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)[8]等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。另一方面，生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者的行為也受到學(xué)者關(guān)注?？滤l(fā)等運(yùn)用動(dòng)態(tài)博弈理論剖析了退耕還林工程期滿后主要利益相關(guān)者的行為機(jī)理[9]；邵景安等以江西山江湖和青海三江源為例，使用生態(tài)時(shí)限法和EXCEL統(tǒng)計(jì)方法分析農(nóng)牧民對(duì)初始參與生態(tài)建設(shè)工程的響應(yīng)差異[10]；馬巖等以甘肅省退耕還林（草）重點(diǎn)實(shí)施區(qū)為例，分析了退耕還林工程的農(nóng)戶響應(yīng)與影響因素[11]；陳厚濤等探討了退耕農(nóng)戶的生態(tài)建設(shè)意愿與行為，發(fā)現(xiàn)退耕農(nóng)戶生態(tài)建設(shè)行為受到生態(tài)建設(shè)意愿的顯著正向影響[12]。這些成果為生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者分析奠定了基礎(chǔ)。不過(guò)，由于生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)者關(guān)聯(lián)的不確定性、非市場(chǎng)性和被動(dòng)性特征，企業(yè)利益相關(guān)者界定和分類方法在生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)者分析上仍然具有局限性[13]；生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者行為的分析，也主要集中在農(nóng)戶等少數(shù)利益主體上，對(duì)于政府、村委會(huì)以及企業(yè)、公眾等利益相關(guān)者行為的系統(tǒng)分析有待加強(qiáng)。

在過(guò)去的數(shù)十年中，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償研究集中在生態(tài)脆弱的中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的退耕還林（草）、生態(tài)公益林等項(xiàng)目，主要是中央政府支付型生態(tài)補(bǔ)償，對(duì)地方付費(fèi)型補(bǔ)償?shù)年P(guān)注相對(duì)較少。目前，上海、江蘇、浙江部分地區(qū)已經(jīng)逐步建立了地方政府付費(fèi)的流域水環(huán)境、水源地、重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，為探討地方付費(fèi)的生態(tài)補(bǔ)償提供了良好素材。本研究運(yùn)用利益相關(guān)者分析、比較分析等方法，揭示長(zhǎng)三角地區(qū)地方政府付費(fèi)型生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者屬性與行為響應(yīng)的差異，為優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目設(shè)計(jì)、強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者治理提供依據(jù)。

龍開(kāi)勝等：長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者及其行為響應(yīng)

中國(guó)人口·資源與環(huán)境 2015年 第8期

1 研究區(qū)域、數(shù)據(jù)與方法

1.1 研究區(qū)域及生態(tài)補(bǔ)償概況

本研究選擇位于長(zhǎng)三角核心地區(qū)的上海市、江蘇蘇州市和浙江湖州市為研究區(qū)域，能夠較好地代表該地區(qū)地方政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐狀況。三地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐基本情況如下：

（1）上海市。2009年，上海市頒布《關(guān)于本市建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》、《生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付辦法》等規(guī)定，建立以上海市政府轉(zhuǎn)移支付為主的基本農(nóng)田、公益林、水源地的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，轉(zhuǎn)移支付資金充分考慮各區(qū)縣資源環(huán)境客觀需求、財(cái)政投入、補(bǔ)償成效和工作考核等因素，生態(tài)保護(hù)越好的區(qū)縣將獲得更多的補(bǔ)償資金。

（2）江蘇蘇州。自2010年開(kāi)始，蘇州市開(kāi)始實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策，并于2014年出臺(tái)《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》，建立了水稻田、水源地村、生態(tài)濕地村和生態(tài)公益林補(bǔ)償制度。按照條例規(guī)定，蘇州市、縣級(jí)市（區(qū)）財(cái)政部門統(tǒng)籌生態(tài)補(bǔ)償工作，承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的鎮(zhèn)人民政府，街道辦事處和縣級(jí)市（區(qū)）人民政府其他派出機(jī)構(gòu)，村（居）民委員會(huì)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員為主要補(bǔ)償對(duì)象。特別是太湖和陽(yáng)澄湖沿岸村莊按人口、土地面積和沿湖岸線長(zhǎng)度等因素的差異，每年可獲得上百萬(wàn)的補(bǔ)償資金。

（3）浙江湖州。2006年，湖州市出臺(tái)《湖州市人民政府關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》，設(shè)立生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)資金，明確規(guī)定支持江河水系源頭地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)保護(hù)地區(qū)與受益地區(qū)共同發(fā)展。

總結(jié)上述地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，具有以下特點(diǎn)：

（1）政府付費(fèi)型生態(tài)補(bǔ)償。補(bǔ)償資金主要由地方政府在其轄區(qū)內(nèi)通過(guò)安排專項(xiàng)資金、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式推行。

（2）農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償為主，主要為水源地、基本農(nóng)田、濕地以及公益林補(bǔ)償。

（3）生態(tài)補(bǔ)償主要目標(biāo)是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，不以減緩貧困、增加就業(yè)等作為主要目標(biāo)。

（4）生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施主要采用政府命令-控制手段，農(nóng)戶自愿參與或者自愿交易型的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚待建立。

1.2 研究數(shù)據(jù)及其來(lái)源

用于分析生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者屬性及行為響應(yīng)差異的數(shù)據(jù)、資料及其來(lái)源如下：

（1）當(dāng)?shù)卣l(fā)布的關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)和政策文件，通過(guò)政府官方網(wǎng)站收集整理。

（2）當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及生態(tài)環(huán)境情況等材料，通過(guò)網(wǎng)站和統(tǒng)計(jì)年鑒收集整理。

（3）當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)補(bǔ)償實(shí)施的總體狀況以及相關(guān)總結(jié)報(bào)告。來(lái)源于政府公開(kāi)的總結(jié)報(bào)告以及部門調(diào)研。調(diào)研部門為江蘇省農(nóng)業(yè)委員會(huì)、蘇州市農(nóng)業(yè)委員會(huì)以及浙江湖州長(zhǎng)興縣、上海嘉定區(qū)、浦東新區(qū)當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的工作人員進(jìn)行訪談。訪談內(nèi)容包括：生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施背景、內(nèi)容、制度調(diào)整、成效、面臨的問(wèn)題、期望與建議。

（4）根據(jù)網(wǎng)絡(luò)和訪談收集的資料，選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊進(jìn)行深度訪談。訪談采取半結(jié)構(gòu)化、面對(duì)面方式，訪談對(duì)象為鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償負(fù)責(zé)人、村委會(huì)負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償村干部、農(nóng)戶三類。訪談鄉(xiāng)鎮(zhèn)有：2013年8月上海嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)、華亭鎮(zhèn)，蘇州張家港市大新鎮(zhèn)、金港鎮(zhèn)、錦豐鎮(zhèn)，常熟市碧溪街道、梅李鎮(zhèn)，浙江湖州市長(zhǎng)興縣虹星橋鎮(zhèn)、林城鎮(zhèn)；2013年10月，蘇州市吳中區(qū)東山鎮(zhèn)；2014年2月，蘇州市吳中區(qū)臨湖鎮(zhèn)、相城區(qū)黃埭鎮(zhèn)、北橋街道。訪談按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶的順序開(kāi)展，每個(gè)鎮(zhèn)選擇1個(gè)村進(jìn)行訪談，每村完成有效農(nóng)民訪談10份左右。此項(xiàng)工作與部門調(diào)研同時(shí)開(kāi)展，即完成部門調(diào)研后到實(shí)地進(jìn)行考察。

訪談內(nèi)容包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展概況，農(nóng)戶家庭人口、就業(yè)、收入狀況，生態(tài)補(bǔ)償構(gòu)成和數(shù)量、使用去向，補(bǔ)償帶來(lái)的影響，對(duì)補(bǔ)償涉及主體重要性的認(rèn)知，針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償采取的應(yīng)對(duì)措施及影響因素，對(duì)補(bǔ)償實(shí)施的期望、意見(jiàn)和建議。

每次訪談完成后，整理訪談資料，對(duì)每個(gè)問(wèn)題的受訪者回答結(jié)果逐一分析，并按照回答的同質(zhì)性及研究目的進(jìn)行歸納總結(jié)，將多樣化的回答結(jié)果整理成有限類型。

1.3 研究方法

基于文件、資料收集和訪談獲得的數(shù)據(jù)，采用利益相關(guān)者分析方法，總結(jié)生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者屬性并對(duì)其進(jìn)行分類，進(jìn)一步采用比較分析方法探討利益相關(guān)者沖突以及對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻憫?yīng)情況和影響因素，為補(bǔ)償項(xiàng)目?jī)?yōu)化提供依據(jù)。

利益相關(guān)者理論是利益相關(guān)者分析的基礎(chǔ)，該理論最早起源于企業(yè)管理，強(qiáng)調(diào)任何一個(gè)企業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)利益相關(guān)者的投入和參與，公司治理中應(yīng)重視利益相關(guān)者的利益、參與及合作，并建立了利益相關(guān)者界定的多維細(xì)分法等方法。但傳統(tǒng)企業(yè)利益相關(guān)者理論對(duì)利益的界定比較廣義，為避免所有利益相關(guān)者均與生態(tài)利益有聯(lián)系而不具有區(qū)分性的不足，充分考慮生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目與其他一般經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的聯(lián)系與區(qū)別，結(jié)合利益性—影響力[14]、參與度—影響力[15]等利益相關(guān)者分析常用的細(xì)分指標(biāo)，建立一個(gè)以影響力、參與度以及經(jīng)濟(jì)利益性作為屬性評(píng)價(jià)指標(biāo)的三維界定方法，指標(biāo)定義及刻畫尺度如下：

（1）影響力：指利益相關(guān)者是否擁有影響生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡匚?、能力和相?yīng)的手段及其討價(jià)還價(jià)能力狀況。如果利益相關(guān)者擁有影響生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行Чぞ?，表明影響力高；如果利益相關(guān)者不擁有影響生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡匚缓湍芰?，則影響力為低。

（2）參與度：指參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者占該利益相關(guān)者群體的比例，及其投入生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y源、信息和技術(shù)等要素狀況。如果利益相關(guān)者參與比例大，且投入要素多，參與度為高；如果利益相關(guān)者參與比例小，投入要素少，參與度為低。

（3）經(jīng)濟(jì)利益性：指利益相關(guān)者的經(jīng)濟(jì)利益是否受到生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠绊?。如果利益相關(guān)者是費(fèi)用支付者或者受償者，或者經(jīng)濟(jì)利益受到直接影響，表明經(jīng)濟(jì)利益性高；如果利益相關(guān)者不是支付者或受償者，經(jīng)濟(jì)利益不受直接影響，表明經(jīng)濟(jì)利益性低。

將上述指標(biāo)中介于“高”和“低”的情形界定為“中”，三類指標(biāo)定性評(píng)價(jià)結(jié)果作為利益相關(guān)者識(shí)別的依據(jù)。

2 研究結(jié)果與分析

2.1 生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者及其利益

利益相關(guān)者理論不但關(guān)注誰(shuí)是利益相關(guān)者，還強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者利益的具體內(nèi)容。廣義上，利益相關(guān)者是任何能夠影響組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過(guò)程影響的團(tuán)體或個(gè)人[16]。依據(jù)利益相關(guān)者定義及實(shí)地調(diào)查結(jié)果，上海、蘇州和湖州三地生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者包括各級(jí)政府、村委會(huì)、農(nóng)戶、企業(yè)、媒體、環(huán)保NGO、科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾等不同部門、社會(huì)群體與個(gè)人?？h級(jí)及以上政府主要承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則制定、生態(tài)補(bǔ)償資金支付和補(bǔ)償實(shí)施監(jiān)督職責(zé)，核心利益目標(biāo)是增加生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供良好環(huán)境基礎(chǔ)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、農(nóng)戶、企業(yè)等利益相關(guān)者主要是為了獲取生態(tài)補(bǔ)償資金，追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)不是首要目標(biāo)，損害經(jīng)濟(jì)利益的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目不受其歡迎；媒體、環(huán)保NGO、科研機(jī)構(gòu)作為第三方性質(zhì)的非政府機(jī)構(gòu)，追求優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境、呼吁生態(tài)補(bǔ)償并監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施是其主要職能，但這類機(jī)構(gòu)一般不是補(bǔ)償資金的支付者或者接受者，與其經(jīng)濟(jì)利益變化無(wú)直接關(guān)系。對(duì)于社會(huì)公眾而言，主要是享有生態(tài)補(bǔ)償所帶來(lái)的良好環(huán)境，也就是生態(tài)環(huán)境保護(hù)所帶來(lái)的正外部性，但社會(huì)公眾不直接支付生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用。

2.2 生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者屬性、類型及其沖突

以文件收集和訪談資料為依據(jù)，按照1.3的標(biāo)準(zhǔn)分地區(qū)將10個(gè)利益相關(guān)者在影響力、參與度和經(jīng)濟(jì)利益性上的屬性進(jìn)行整理，得到各利益相關(guān)者屬性（表1）。然后，借鑒Mitchell et al.的評(píng)價(jià)思路[17]，按照評(píng)價(jià)指標(biāo)全部為“高”、全部為“低”的標(biāo)準(zhǔn)，將生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者分別劃分為核心和邊緣利益相關(guān)者，其他則為次核心利益相關(guān)者；次核心利益相關(guān)者包含受償者和第三方機(jī)構(gòu)，其在生態(tài)補(bǔ)償中的作用不同，進(jìn)一步按照屬性中含有“高”和沒(méi)有“高”的標(biāo)準(zhǔn)，劃分為次核心利益相關(guān)者I和II（見(jiàn)表1）。

表1 生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者屬性及類型

Tab.1 Attributes and categories of the PES stakeholders

由表1，可見(jiàn)三地生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者既有共性也有差異：

（1）市、縣（區(qū)）政府是核心利益相關(guān)者。市、縣（區(qū)）政府是生態(tài)補(bǔ)償支付者，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償有高度影響力和參與度，居于核心地位。這與我國(guó)地方政府的權(quán)威具有一致性，且不因地域差異而存在明顯差別。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)屬于次核心利益相關(guān)者Ⅰ。三地實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)均是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯邮軆斦?，生態(tài)補(bǔ)償水平和期限、方式直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)利益。但這類利益相關(guān)者的影響力不足，其自身利益訴求的有效表達(dá)面臨困難，與核心利益相關(guān)者在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的優(yōu)勢(shì)地位存在明顯差距。

（3）媒體、環(huán)保NGO、科研機(jī)構(gòu)屬于次核心利益相關(guān)者Ⅱ。媒體、環(huán)保NGO、科研機(jī)構(gòu)在生態(tài)補(bǔ)償中的經(jīng)濟(jì)利益性較低，理論上而言能夠以良好的專業(yè)技能和號(hào)召力推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償。但現(xiàn)實(shí)中，與核心利益相關(guān)者和次核心利益相關(guān)者Ⅰ相比，這些機(jī)構(gòu)在生態(tài)補(bǔ)償中的影響力和參與度還不高，因此歸于次核心利益相關(guān)者Ⅱ。

（4）企業(yè)和社會(huì)公眾處于邊緣位置。這些利益相關(guān)者既不是生態(tài)補(bǔ)償資金支付者，也不是受償者，經(jīng)濟(jì)利益性、參與度和影響力均比較低，只是潛在的利益相關(guān)者。

（5）農(nóng)戶利益相關(guān)者類型因地而異。湖州市生態(tài)補(bǔ)償中，農(nóng)戶能夠直接獲得補(bǔ)償資金；蘇州生態(tài)補(bǔ)償資金直接支付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，農(nóng)戶不是直接受償主體；上海生態(tài)補(bǔ)償中，基本農(nóng)田補(bǔ)償資金直接支付給農(nóng)戶。由于農(nóng)戶在生態(tài)補(bǔ)償中經(jīng)濟(jì)利益性存在差異，因而屬于不同的利益相關(guān)者類型。

基于上述分析結(jié)果，本研究還發(fā)現(xiàn)利益相關(guān)者目標(biāo)和屬性上存在一定的沖突，體現(xiàn)在：

（1）市、縣（區(qū)）政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、農(nóng)戶、企業(yè)之間的沖突。市、縣（區(qū)）政府的目標(biāo)是以最小的資金投入最有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、農(nóng)戶和企業(yè)則希望獲得更多的補(bǔ)償資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)及改善民生。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)低影響力和高經(jīng)濟(jì)利益性的沖突，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)只能接受既定補(bǔ)償，并承擔(dān)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展多重職責(zé)，無(wú)法改變補(bǔ)償對(duì)其帶來(lái)的制約及不利影響。

（3）公眾、媒體、環(huán)保NGO、科研機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的強(qiáng)烈追求與其承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任較小的沖突。這些利益相關(guān)者享受了生態(tài)環(huán)境改善帶來(lái)的正外部性，卻不直接承擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用，享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)不匹配。

2.3 利益相關(guān)者行為響應(yīng)分析

利益相關(guān)者行為受到其自身利益需求和屬性的驅(qū)動(dòng)。上海、蘇州和湖州生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施過(guò)程中，利益相關(guān)者基于各自的利益目標(biāo)而在制度調(diào)整、環(huán)境治理、民生投入、監(jiān)督與技術(shù)支撐上采取不同的應(yīng)對(duì)措施（見(jiàn)表2），體現(xiàn)出不同的行動(dòng)積極性。表2中，“√”表示此類行為被顯著觀測(cè)到，“”表示此類行為沒(méi)有被觀測(cè)到或者能夠被觀測(cè)到但不具普遍性。

由表2及實(shí)地調(diào)研資料，利益相關(guān)者響應(yīng)情況進(jìn)一步探討如下：

（1）市、縣（區(qū)）政府是核心利益相關(guān)者，具有改變既定制度的能力和意愿。三地政府通過(guò)監(jiān)督、考核以及制度

表2 生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者行為響應(yīng)情況

Tab.2 Responses of the stakeholders to the PES program

調(diào)整，不斷優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償政策，行為響應(yīng)具有主動(dòng)性。蘇州市還在生態(tài)補(bǔ)償政策執(zhí)行專項(xiàng)審計(jì)和推動(dòng)法治化方面行動(dòng)積極，但上海和湖州則行動(dòng)遲緩。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)作為次核心利益相關(guān)者Ⅰ，其響應(yīng)實(shí)質(zhì)上是對(duì)補(bǔ)償資金的再分配和政策執(zhí)行響應(yīng)。由于生態(tài)補(bǔ)償資金需要專款專用，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的響應(yīng)方式和范圍受到限制，這類利益相關(guān)者在能夠促進(jìn)群體福利的環(huán)境治理和民生投入上響應(yīng)明顯。

（3）媒體、環(huán)保NGO、科研機(jī)構(gòu)等次核心利益相關(guān)者Ⅱ的目標(biāo)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)，其技術(shù)和專業(yè)技能優(yōu)勢(shì)是信息和技術(shù)支撐響應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，與經(jīng)濟(jì)利益的弱相關(guān)性使其在監(jiān)督響應(yīng)上更具積極性。這些利益相關(guān)者為推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償發(fā)揮了一定積極作用。不過(guò)調(diào)研也表明，目前而言，環(huán)保NGO發(fā)揮的作用要弱于媒體。

（4）企業(yè)、農(nóng)戶和社會(huì)公眾的行為響應(yīng)有待進(jìn)一步觀測(cè)。理論推理表明生態(tài)補(bǔ)償會(huì)對(duì)邊緣利益相關(guān)者的生產(chǎn)和消費(fèi)產(chǎn)生影響，這些利益相關(guān)者會(huì)在生產(chǎn)和消費(fèi)上發(fā)生改變，但實(shí)地調(diào)研資料難以支持這樣的結(jié)論。盡管調(diào)研發(fā)現(xiàn)上海、蘇州和湖州等地均有企業(yè)關(guān)停和搬遷，個(gè)別企業(yè)用于污染治理的費(fèi)用有所增加，水源地、濕地生態(tài)補(bǔ)償村范圍內(nèi)確實(shí)有個(gè)別從事養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)戶轉(zhuǎn)向種植水生蔬菜，但這些觀測(cè)結(jié)果僅具有個(gè)案意義，相對(duì)于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、農(nóng)戶和社會(huì)公眾的龐大數(shù)量而言，其行為響應(yīng)的固定方式尚不明確。這些利益相關(guān)者的響應(yīng)，需要隨著補(bǔ)償?shù)膶?shí)施進(jìn)一步觀測(cè)。

2.4 利益相關(guān)者及其行為響應(yīng)差異原因

調(diào)研結(jié)果還表明，各利益相關(guān)者屬性、類型及其行為響應(yīng)，與生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等深層次原因具有緊密聯(lián)系，具體表現(xiàn)如下：

（1）生態(tài)補(bǔ)償制度安排。生態(tài)補(bǔ)償制度安排是各利益相關(guān)者屬性和行為的基礎(chǔ)。首先，上海、蘇州和湖州生態(tài)補(bǔ)償屬于地方政府支付型補(bǔ)償，政府在政策實(shí)施監(jiān)督和制度調(diào)整上具有非常高的主動(dòng)性。其次，現(xiàn)行制度安排下，媒體、環(huán)保NGO、科研機(jī)構(gòu)等次核心利益相關(guān)者Ⅱ處于第三方中介位置，這與其在技術(shù)、信息提供和監(jiān)督功能上的響應(yīng)相適應(yīng)。再次，現(xiàn)行制度沒(méi)有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和農(nóng)戶等利益相關(guān)者對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍討價(jià)還價(jià)的資格，且限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村生態(tài)補(bǔ)償資金的使用范圍。這種制度安排成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村在環(huán)境治理和民生改善項(xiàng)目上有限響應(yīng)的法律約束條件，并使農(nóng)戶和企業(yè)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)注度和響應(yīng)意愿更低。由于現(xiàn)行補(bǔ)償機(jī)制是自上而下的約束性機(jī)制，一旦生態(tài)補(bǔ)償水平降低，利益相關(guān)者不作為或者破壞生態(tài)環(huán)境的行為就有反彈的風(fēng)險(xiǎn)。另外，三地在生態(tài)補(bǔ)償制度上也存在差異，上海和湖州生態(tài)補(bǔ)償制度安排中農(nóng)民具有一定的直接受益權(quán)利，蘇州生態(tài)補(bǔ)償?shù)墨@得者直接規(guī)定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，使農(nóng)戶這一利益相關(guān)者的屬性和類型產(chǎn)生差異。

（2）發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。長(zhǎng)三角地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平比較發(fā)達(dá)的階段，農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占比重日益降低，非農(nóng)經(jīng)濟(jì)總量占比居于全國(guó)前列，地方政府擁有建立以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為唯一目標(biāo)的生態(tài)補(bǔ)償制度的經(jīng)濟(jì)條件，與中西部地區(qū)已經(jīng)實(shí)施的兼具扶貧目標(biāo)的“退耕還林”工程具有明顯差別，從而削弱了農(nóng)戶在補(bǔ)償中的地位。經(jīng)濟(jì)發(fā)展又推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民生計(jì)的改變，導(dǎo)致該地區(qū)土地流轉(zhuǎn)水平比較高，農(nóng)村居民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的數(shù)量較少，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要是老年人口或者外來(lái)人口，社會(huì)大眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)注度低，難以形成有效參與和監(jiān)督。在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的調(diào)研表明，普通公眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償只是聽(tīng)說(shuō)過(guò)，并不清楚具體內(nèi)容，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償最為了解的只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的負(fù)責(zé)補(bǔ)償實(shí)施的負(fù)責(zé)人。這與已有研究中利益相關(guān)者的認(rèn)知差異影響其參與行為的結(jié)論[18]是一致的。

（3）地方政府因政績(jī)追求而對(duì)生態(tài)保護(hù)的偏好。我國(guó)現(xiàn)行體制下，地方政府官員晉升的重要途徑仍然是出色政績(jī)基礎(chǔ)上的激烈競(jìng)爭(zhēng)。龐大的經(jīng)濟(jì)總量以及優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境，極為符合當(dāng)前的社會(huì)需求，能夠提高官員晉升競(jìng)爭(zhēng)力。毫無(wú)疑問(wèn)，發(fā)達(dá)地區(qū)各級(jí)政府為在中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)上取得領(lǐng)先于其他地區(qū)的政績(jī)，推動(dòng)地方政府在生態(tài)補(bǔ)償制度上的調(diào)整響應(yīng)。科研機(jī)構(gòu)、媒體和環(huán)保NGO等次核心利益相關(guān)者Ⅱ以信息和技術(shù)優(yōu)勢(shì)積極推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目發(fā)揮作用，有助于生態(tài)補(bǔ)償取得預(yù)期成效，符合地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)政績(jī)的追求和偏好，為地方政府所鼓勵(lì)。

3 研究結(jié)論

長(zhǎng)三角地區(qū)上海、蘇州和湖州等地的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制的重要?jiǎng)?chuàng)新，這些實(shí)踐探索的一個(gè)顯著特征是地方政府是生態(tài)補(bǔ)償?shù)母顿M(fèi)者。本研究依據(jù)利益相關(guān)者理論構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者界定的指標(biāo)體系，并在實(shí)地調(diào)研和比較分析基礎(chǔ)上，將利益相關(guān)者分析運(yùn)用于揭示長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者屬性、類型及行為響應(yīng)。結(jié)果表明，三地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中利益相關(guān)者類型既有一致性也有差異，且不同利益相關(guān)者目標(biāo)和屬性存在一定的沖突。由于地方政府在生態(tài)補(bǔ)償中具有高度的影響力、參與度和經(jīng)濟(jì)利益性，居于主導(dǎo)地位，政府在決策和資金支付上的作為或者不作為，直接影響生態(tài)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性。同時(shí)，其他利益相關(guān)者要么影響力較低要么參與度不夠，響應(yīng)意愿較低，只能被動(dòng)接受既定制度安排，在生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮的作用還非常有限。

隨著中國(guó)地方政府財(cái)政收入的增長(zhǎng)，以及地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)政績(jī)的追求，地方政府付費(fèi)型生態(tài)補(bǔ)償將在我國(guó)更多地方建立。根據(jù)本研究，生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者屬性及行為響應(yīng)既與生態(tài)補(bǔ)償制度安排相關(guān)，也與發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式以及地方政府對(duì)生態(tài)保護(hù)的偏好等深層次原因緊密相關(guān)。因此，為更好地推動(dòng)生態(tài)利益相關(guān)者治理，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，需要重視政府之外的利益相關(guān)者利益保護(hù)，科學(xué)引導(dǎo)利益相關(guān)者行為，提高利益相關(guān)者滿意度和參與度，充分發(fā)揮各類利益相關(guān)者的積極作用，同時(shí)還要注重生態(tài)補(bǔ)償制度安排與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)融合，這也是我國(guó)長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的重要經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（編輯：于 杰）

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