作者簡介：馮瑤（1991-），女，漢族，山西河津，研究生，首都師范大學，公共經(jīng)濟與公共政策。

摘要：隨著十八大以來反腐工作與廉政建設的深入，公務員福利問題呈現(xiàn)出了新的特征。公務員福利作為公務員薪酬的重要組成部分，不僅關系到公務員的切身利益，同時關系到公務員隊伍的建設和國家行政機構(gòu)的運行。本文主要從現(xiàn)階段公務員福利問題呈現(xiàn)的新特征著手，探討公務員福利貨幣化的可行性條件，并提出對福利貨幣化的幾點設想。

關鍵詞：廉政建設；公務員；福利貨幣化

十八大以來，黨風廉政建設與反腐工作成為現(xiàn)階段黨和國家的重要工作之一。公務員作為核心主體，面臨多重考驗，特別是傳統(tǒng)概念中的“灰色收入”與“隱形福利”的內(nèi)容。公務員福利制度應該何去何從，成為當前廉政建設背景下亟待解決的重要議題.

一、現(xiàn)階段公務員福利貨幣化問題的提出

所謂公務員福利貨幣化，即指政府給公務員的福利以貨幣形式支付的比例不斷提高，是公務員的福利待遇從實物形態(tài)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿判螒B(tài)的過程。①張力、馮奎（2011）以“經(jīng)濟人”假設為前提來研究公務員激勵機制，進一步論證公務員福利貨幣化改革的必要性。高其勛、王燕兵（2006）在對比美國、日本、新加坡等國的福利制度后，認為對中國而言公務員福利貨幣化是較好的選擇。前人的研究主要基于中國物化福利過高的背景下。而面對國家反腐工作和廉政建設的新形勢，我國公務員福利問題的研究也進入了新的階段。

伴隨著廉政建設的深入，公務員的福利狀況呈現(xiàn)出了新的特征，福利制度的建設和完善迫在眉睫。公務員的福利問題除了之前存在的發(fā)放標準不統(tǒng)一，支出水平增長幅度過快，預算外支出膨脹等問題，又呈現(xiàn)出了新的特征。主要體現(xiàn)在以下三個方面。

1.片面看待公務員福利問題。公務員薪酬制度包括工資制度、津貼制度和福利制度。②廉政建設不是取消公務員福利，作為薪酬體系中的重要組成部分，應當規(guī)范福利制度，細化福利內(nèi)容。絕對化的取消公務員福利對公務員隊伍的建設會產(chǎn)生較大的消極影響。廉政建設要求禁止“福利”名義下的權(quán)力尋租現(xiàn)象，但容易造成片面“一刀切”的情況。

2.物化福利削減，公務員實際收入降低。我國公務員的工資制度長期以來呈現(xiàn)出“低工資、多補貼、泛福利”的特征。福利制度作為其中一個重要內(nèi)容，占薪酬總額比重較高。中央提出八項規(guī)定以來，福利的削減造成了公務員收入減少，工作積極性降低，工作吸引力減少。

3.合理福利與不合理福利區(qū)分界限不明確。2012年12月，繼八項規(guī)定之后，中紀委等部門又出臺了《關于堅決剎住中秋國慶“兩節(jié)”期間用公款送月餅送節(jié)禮等不正之風的通知》《嚴禁元旦春節(jié)期間公款購買贈送煙花爆竹等年貨節(jié)禮》等文件，進一步明確了黨風建設和廉政建設的要求。但部分單位出現(xiàn)了“一刀切”現(xiàn)象，沒有區(qū)分合理福利和不合理福利，產(chǎn)生了不良影響。

二、我國公務員福利貨幣化可行性條件與發(fā)展的阻礙因素

基于現(xiàn)階段的國情和我國以來福利制度的現(xiàn)實狀況，公務員福利貨幣化既具備可行性條件，同時是又存在一定的阻礙因素。以下，主要從這兩個方面進行分析。

（一）福利貨幣化的可行性條件

從實施環(huán)境來看，在黨和國家強力反腐與廉政建設的大背景下，傳統(tǒng)的公務員福利習慣正在改變，公務員福利貨幣化的阻礙正在降低。同時，現(xiàn)階段公務員的福利問題受到社會各方的廣泛關注，貨幣化作為福利制度改革的重要方向之一，認可度較高，社會阻力相對較小。

從基礎法律來看，從1993年的《國家公務員暫行管理條例》到2006年《中華人民共和國公務員法》的正式實行，結(jié)束了國家長期缺乏公務員法的狀況，為包括公務員福利制度在內(nèi)的公務員隊伍的各項發(fā)展完善提供了法律支撐。

從公務員自身需求來看，過去高物性收入的時期已經(jīng)過去，福利貨幣化作為既符合國家反腐倡廉，建立陽光政府的要求，同時又增加公務員的可支配收入，對于公務員自身具備較大的激勵作用。

從歷史沿革上來看，改革開放以來，中國公務員的福利發(fā)生了兩次重大的變化。1985年7月，國務院實行全國第二次工資制度改革，國家機關、事業(yè)單位開始實行以職務工資為主的結(jié)構(gòu)工資制，公務員開始享受住房、醫(yī)療、教育等實物或者的福利待遇。中國公務員的福利待遇在這一階段基本確定。1993年8月，國家開始推行《國家公務員暫行條例》，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展要求，建立了新的工資制度。通過一部分福利補貼納入工資，調(diào)整了公務員工資結(jié)構(gòu)比例。但并沒有從根本上實現(xiàn)工資福利的透明。

（二）福利貨幣化發(fā)展的阻礙因素

1、缺乏明確的法律規(guī)范。我國自2006年1月開始實施《公務員法》，較1993年起實施的《國家公務員暫行條例》具有極大的進步意義，從法律層面對于國家的公職人員有了較為明確的規(guī)范和保障，對于繼續(xù)完善公務員制度，深化政府機構(gòu)改革，發(fā)揮重要作用。但是，在法律中對于公務員福利的規(guī)定并不完備，福利貨幣化的實現(xiàn)，需要對于福利更為明確細化的法律支持。

2、福利項目不明確。2006年7月《公務員工資制度改革方案》規(guī)定，基本工資、津貼、補貼和獎金是公務員工資的組成要素。由于財政制約等多種因素，我國一直未出臺津貼補貼相關的法律法規(guī)，于是造成了各地政府自行設置福利內(nèi)容，名目繁多，內(nèi)容混雜。福利貨幣化的發(fā)展，需要將部分福利以貨幣的形式發(fā)放，就要求明確福利項目的內(nèi)容，細化福利核算。

3、缺乏實施基礎與配套制度。現(xiàn)階段的公務員福利水平受到各個單位的經(jīng)濟水平等限制，呈現(xiàn)出水平不一的現(xiàn)象。按照統(tǒng)一的標準推行貨幣化，存在標準上的差異。同時，福利的貨幣化涉及到國家財政預算等制度制約，現(xiàn)階段尚未建立與之配套的相關制度。

三、關于公務員福利貨幣化的對策建議

“千里之堤，毀于蟻穴”。公務員隊伍的建設對于國家行政機關的運行以及國家政治經(jīng)濟的健康發(fā)展都發(fā)揮著重要作用。一方面要求通過規(guī)制的方式，保證隊伍的廉潔之風；另一方面，需要通過激勵手段提高隊伍的工作熱情與工作效率。在這樣的背景下，公務員福利貨幣化成為我國福利制度改革的重要選擇。除了加強公務員內(nèi)部和社會范圍的宣傳工作，與國家人事制度、工資制度改革配套進行外，對于公務員福利貨幣化的推進發(fā)展，主要提出以下四點建議：

（一）完善相關法律法規(guī)，建立福利貨幣化的立法保障。

雖然在2006年《中華人民共和國公務員法》正式實施，但對于公務員福利問題缺乏單項法規(guī)和配套實施細則，屬于概述性規(guī)定，在實施過程中難以做到有據(jù)可循。在現(xiàn)有法律的基礎上，進一步拓寬法律規(guī)范的內(nèi)容，細化公務員福利的具體項目。由于我國地域廣闊，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不一，地方政府在福利問題上存在差異。需要統(tǒng)一的規(guī)范出臺，為福利的貨幣化確立法律保障。一方面保障公務員的合法權(quán)益，另一方面從立法角度明確福利改革的思路和方案。特別是貨幣化的問題，涉及人事財政的方方面面，只有建立在法律保障的基礎上，才能深入改革推行。

（二）加強福利貨幣化標準的評估，提高福利項目的具體化程度

以科學的手段加強福利標準的評估，建立適應全國性的福利貨幣化的評估標準體系，對津貼、補貼實行規(guī)范化標準化管理，避免不合理收入的產(chǎn)生。同時參照國際經(jīng)驗，將津貼補貼控制在公務員總體收入的一定比例范圍內(nèi)，細化津貼補貼內(nèi)容，建立與工作職責任務相協(xié)調(diào)的制度。通過提高福利項目的具體化程度，制定福利貨幣化標準，才能真正做到將傳統(tǒng)意義上的物化福利貨幣化。

（三）加強預算外收支管理，建立福利預算約束機制

約束行政管理支出，合理財政預算支出結(jié)構(gòu)，為公務員福利貨幣化提供推行的前提。公務員福利貨幣化是規(guī)范管理的重要途徑。從財政收支兩條線索出發(fā)，一方面，加強預算外收入的管理，加強需要將單位的預算外福利收入盡可能納入預算內(nèi)管理，

特殊部分應當納入財政部門內(nèi)部管理，改變之前預算外資金管理混亂的狀況。另一方面，加強部門預算外資金使用狀況的監(jiān)管，完善賬戶管理體系，避免單位“小金庫”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

提高預算透明度，建立福利預算約束機制，是福利貨幣化以及福利改革的重要條件。

（四）福利制度專業(yè)化管理，實現(xiàn)有序貨幣化

福利制度改革在我國尚處于初步發(fā)展的階段，管理不專業(yè)，各自為政的現(xiàn)象較為普遍。公務員福利的貨幣化需要專業(yè)化的福利管理。首先，應該建立和完善專門的福利管理機構(gòu)，履行日常公共服務管理的職能，分級管理，權(quán)責明晰，從而保證福利制度的正確實施和福利改革的順利進行。其次，福利貨幣化不是簡單貨幣化過程，福利的過度貨幣化可能會產(chǎn)生使一些不合法收入合法化的問題。同時，福利貨幣化受到福利具體項目的制約。這就要求福利制度的專業(yè)化的管理，在系統(tǒng)化設計和借鑒國外經(jīng)驗的基礎上，有序進行。

四、結(jié)語

十八大以來，在國家廉政建設的新形勢下，公務員福利問題成為社會關注的焦點問題。由福利問題演化出的腐敗尋租案件時有發(fā)生。如何規(guī)范和完善公務員福利制度，又避免造成福利“一刀切”的狀況，成為當前公務員福利改革的重要議題之一。公務員福利貨幣化，既符合當前福利制度改革初期的具體要求，同時也有利于建立陽光政府，降低隱形行政開支，節(jié)約行政成本，提高行政管理支出的效率。

公務員福利貨幣化是福利由隱形向顯性轉(zhuǎn)變的重要途徑之一，我國尚缺乏此類經(jīng)驗。我們應當在充分借鑒國外經(jīng)驗的基礎上，深化福利貨幣化研究，立足于我國的具體國情，建立符合我國的福利貨幣化發(fā)展路徑。將福利貨幣化的發(fā)展放到公務員福利制度的完善發(fā)展進程中去，進而推動廉政建設的科學化發(fā)展。（作者單位：首都師范大學）

注解：

①李珊.我國公務員福利制度研究綜述[J].中共樂山市委黨校學報，2012（3）.

②黃達強.各國公務員制度比較研究[M]..北京：中國人民大學出版社，376.

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