雷霆　李志杰

內容提要：當前，公共危機問題已經成為阻礙民族地區(qū)扶貧開發(fā)進程的關鍵因素，這決定了增強民族地區(qū)公共危機的管理能力迫在眉睫。以南疆三地州為例，以公共危機管理中的重要工具——危機溝通為研究對象，系統(tǒng)分析了現階段南疆三地州公共危機溝通現狀，并從扶貧開發(fā)視角，提出針對性的完善對策。旨在通過提升南疆三地州公共危機溝通水平，促進其危機管理能力的增強，進而為南疆三地州擺脫公共危機問題的束縛，實現區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)進程的有序推進做出積極的貢獻。

關鍵詞：民族地區(qū)；南疆三地州；公共危機管理；公共危機溝通

中圖分類號：D035.29 文獻標識碼：A 文章編號：1003-4161（2015）04-0142-04

一、前言

黨的十八大提出，我國到2020年實現全面建成小康社會的宏偉目標。當前，民族地區(qū)因其特殊的發(fā)展環(huán)境，難以同全國的發(fā)展步伐保持同頻，尤其是日益凸顯的公共危機問題，更是已經成為阻礙民族地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)進程的關鍵因素。

作為我國民族地區(qū)的典型代表——新疆和田地區(qū)、喀什地區(qū)以及克孜勒蘇柯爾克孜自治州，簡稱南疆三地州。根據中共中央、國務院2011年5月印發(fā)的《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，包括南疆三地州在內的全國14個集中連片特困地區(qū)，被正式確立為新十年里國家扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。2013年，南疆三地州92%的縣（市）農民人均純收入低于全區(qū)平均水平，人均GDP僅為12233元，相當于新疆人均GDP的32.6%；全面建成小康社會的進程綜合實現程度為61.41%，比新疆總體水平低10.2個百分點，比全國低24.14個百分點；城鎮(zhèn)人口比重為36.5%，低于44.0%的新疆城鎮(zhèn)化水平，由于地區(qū)就業(yè)空間有限，農村勞動力轉移十分困難。

南疆三地州的扶貧開發(fā)直接關系到穩(wěn)疆興疆、富民固邊戰(zhàn)略的實施；關系到民族團結以及社會主義和諧社會的構建；關系到新疆社會穩(wěn)定和長治久安發(fā)展總目標的實現。對確保新疆經濟社會發(fā)展、政治大局穩(wěn)定，確保我國奪取全面建成小康社會的偉大勝利，具有重要的現實價值和深遠的歷史意義。

當前，公共危機問題已經成為阻礙南疆三地州扶貧開發(fā)進程的重要因素，這客觀上決定了增強南疆三地州公共危機管理能力的必要性。作為公共危機管理中最為重要的工具——危機溝通，是指公共部門運用溝通手段，為解決危機而進行的一系列化解危機和規(guī)避危機的活動。它貫穿于危機管理的始終，是增強危機管理能力的“牛鼻子”。因此，為確保南疆三地州擺脫公共危機問題的束縛，實現區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)進程的有序推進，著力提升當前南疆三地州公共危機溝通水平，是最為直接和有效的途徑。

二、理論體系的構建

（一）南疆三地州公共危機類型

公共危機是一種緊急事件或緊急狀態(tài)，它嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產、環(huán)境等造成的危害超出政府和社會正常狀態(tài)下的管理能力，必須采取特殊的措施加以應對。作為我國邊疆少數民族聚居地區(qū)的南疆三地州，因其特殊的地情人情，是一個典型的公共危機頻發(fā)地區(qū)。從引發(fā)公共危機的誘因角度分析，可將南疆三地州公共危機大致分為三種類型。

1.自然因素

南疆三地州地處塔克拉瑪干沙漠西南邊緣，氣候極度干旱，沙塵暴、地震、大風、干旱、山洪等自然災害頻發(fā)?，F階段，因災致貧或因災返貧等現象已經成為南疆三地州扶貧開發(fā)工作最難以攻克的問題之一。

2.人為因素

南疆三地州與印度、巴基斯坦在克什米爾的實際控制區(qū)毗鄰，是我國西北邊疆重要的戰(zhàn)略安全屏障。與其接壤的吉爾吉斯南部吉、塔、烏三國交界地區(qū)——“費爾干納谷地”，是世界極端宗教勢力的活動中心之一。由于特殊地理環(huán)境的影響，近年來，南疆三地州受境內外“三股勢力”分裂破壞的影響十分劇烈，暴力恐怖和滲透活動頻繁猖獗，已經成為人民生命財產安全以及地區(qū)經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的最大威脅。

3.混合因素

除上述兩種類型的公共危機之外，南疆三地州還存在一些由人為因素誘發(fā)的生態(tài)危機問題。主要表現為——因缺乏生態(tài)意識的過度開發(fā)，而導致的環(huán)境污染事件，以及由于缺乏危機意識而引發(fā)的多種形式的疫情危機等。

（二）南疆三地州公共危機特點

1.生態(tài)性

南疆三地州生態(tài)環(huán)境極其脆弱，沙漠、戈壁和高原占其總面積的90%以上。由于特殊的地形結構和地理位置，形成了嚴酷的荒漠環(huán)境，人均耕地僅為1.68畝，低于全疆2.77畝的平均水平。此外，南疆三地州氣候干旱，植被稀少，風沙頻繁，年均降水量不足80毫米，年均蒸發(fā)量高達2 400毫米以上，水資源匱乏，生活條件極差，2014年，南疆三地州危房戶數為213083戶，占地區(qū)貧困戶總數的40%，這就決定了南疆三地州扶貧對象缺乏抵御自然災害的能力，使得災年返貧現象較為普遍。

2.復雜性

南疆三地州是古絲綢之路的要沖，境內有維吾爾族、柯爾克孜族、塔吉克族、漢族等18個民族，少數民族人口占南疆三地州總人口93.8%，是新疆乃至全國少數民族人口最為集聚的地區(qū)。生活習慣、宗教信仰、民族文化等諸多方面的差異，構建了南疆三地州多元化的區(qū)域文明，也使得各文化間沖突和矛盾日益顯現，成為影響地區(qū)發(fā)展和社會穩(wěn)定的潛在誘因。

3.變異性

由于南疆三地州多元文化交融的特殊地情，加之經濟發(fā)展滯后、利益分配格局不均等原因，使得區(qū)域社會風險逐漸升級。這就決定了一般性質的公共危機，如自然災害、事故災難、社會安全、公共危機等，有可能成為帶有政治色彩的惡性突發(fā)事件的導火索，進而變異為破壞民族團結、阻礙社會發(fā)展、危害國家安全的非傳統(tǒng)安全危機，甚至成為宗教極端勢力、國家分裂勢力和暴力恐怖勢力借題發(fā)揮的工具。

4.國際性

隨著全球化發(fā)展的加速推進，世界已經成為一個脆弱的共振系統(tǒng)。南疆三地州地處我國西北邊疆，“五口通八國”的地緣優(yōu)勢使之成為我國向西開放的重要門戶。正是處于這樣特殊的地緣政治格局當中，使得南疆三地州始終受到東西方文化深入交融的影響，也更易遭到國際非傳統(tǒng)安全危機的波及，從而成為新疆乃至我國反恐維穩(wěn)形勢最為嚴峻、任務最為艱巨的主要陣地。

（三）危機溝通在危機管理中的功能表現

公共危機的生命周期一般可分為預警期、爆發(fā)期、緩解期和善后期等四個階段。公共危機在不同時期表現出不同的狀態(tài)和特點，這就要求危機溝通必須采取針對性的手段和策略加以應對。對于危機管理發(fā)展周期中任何環(huán)節(jié)的忽視，都會嚴重制約危機溝通水平的提升。

1.預警期：預防預測功能

在此過程中，危機溝通通過積極開展危機管理主體間的交流與合作，及時掌握和捕捉來自潛在危機源的相關信息，了解危機源的階段性動向，預測危機可能發(fā)展的趨勢，從而掌握應對危機的主動權。一方面，有助于及時遏制可能出現的公共危機；另一方面，也為必要的危機處置工作做好充分的準備。

2.爆發(fā)期：決策輔助功能

公共危機爆發(fā)階段，危機狀態(tài)具有極強的模糊性和隱蔽性，危機信號較為微弱，事態(tài)發(fā)展呈現出高度的不確定性。在此階段，危機溝通借助自身對于危機信息極強的敏感性，第一時間確認危機的發(fā)生，果斷啟動應急預案，迅速搜集危機進展的動態(tài)信息，為危機決策提供準確的判斷依據。

3.緩解期：信息管理功能

公共危機具有強烈的輻射性和擴散性，要求信息管理必須體現出極高的質量和水平。一方面，危機溝通通過有效的信息追蹤，鎖定危機源的擴散范圍，阻斷危機“漣漪效應”的形成；另一方面，危機溝通對于危機信息的傳遞作用，及時澄清了危機管理的輿論環(huán)境，有助于緩解危機對于公眾心理防線的沖擊。

4.善后期：補償再造功能

由于公共危機直接對于公眾的生命財產安全產生嚴重的威脅，使得社會深層次的敏感性和脆弱性，在短時間內被激發(fā)出來，造成事件可能發(fā)生變異而蔓延到經濟、政治等其他領域。這種影響并不會隨著危機的結束而立即消失，這就決定了危機溝通善后作用的重要性。一方面，通過心理干預對于公眾精神層面的傷害予以重視和補償；另一方面，通過有效的危機公關，修復可能受到損害的政府一公眾關系，重塑和再造政府的公信力。

三、南疆三地州公共危機溝通中存在的不足

（一）危機預警機制缺失

2006年1月，國務院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，提出“構建統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效”的應急管理機制。2007年中央1號文件要求建立農村應急管理體制，提高農村應急管理能力。當前，南疆三地州公共危機預案依然僅僅停留在國家總體預案綱領性、總括性的層面，而與當地實際情況的結合并不到位，使得危機預案的指導性和可操作性明顯不強。此外，隨著稅費改革之后村級基層政權的逐步弱化，政府無力在危機管理的過程中有效聯合各個村落的力量，使得應急預案的定期演練難以落實，村級層面的橫向聯系較少，危機信息通報滯后，無法形成網絡化的溝通結構。

（二）危機信息管理水平低下

當前，南疆三地州公共危機管理過程中，通常采取畜牧、水利、公安等部門各自負責所轄范圍內危機事件的方式，缺少一個獨立的、專業(yè)的、常設的危機管理機構。使得危機信息的管理缺乏必要的組織性和協調性而形成一個個信息“孤島”，難以滿足危機管理的實際需要。同時，南疆三地州特殊的地情人情，決定了危機信息具有較強的分散性和隱蔽性。然而，南疆三地州現階段在危機信息的收集、分析、傳遞、反饋等環(huán)節(jié)的技術能力，與危機溝通的客觀要求之間存在著較大的質量赤字，無法保障危機信息的及時獲取和高效利用，嚴重制約危機信息管理水平，阻礙危機溝通作用的有效發(fā)揮。

（三）危機意識相對薄弱

現階段，影響南疆三地州公共危機溝通能力建設的一個重要因素是危機意識的相對淡薄，具體表現為：（1）民眾層面。當前，南疆三地州民眾受到自身文化素質和專業(yè)素養(yǎng)的客觀制約，一方面難以正確理解危機識別和危機應對的作用與功能，在參與和支持危機溝通等方面，缺乏必要的主動性和積極性；另一方面民眾對于危機信息的判斷能力較為有限，容易出現不必要的恐慌，甚至成為謠言等不實信息的傳遞媒介，對公共危機溝通工作產生一定程度的誤導。（2）政府層面。當前，政府在南疆三地州公共危機管理，特別是由自然因素引發(fā)的公共危機管理過程中，由于受到傳統(tǒng)行政管理觀念的影響，依然秉持重處置輕預防的危機管理意識，對于危機溝通在預測預警層面的作用，表現出一定程度的忽視。

（四）社會力量參與程度有待提高

公共危機因其所具有的復雜性、突發(fā)性、緊急性以及危害性等特點，使得政府部門常規(guī)的管理手段一時難以開展有效的危機溝通工作，包括：在短時間內收集準確、全面的危機信息；面向公眾開展危機信息的傳播和信息反饋等內容。當前，南疆三地州公共危機管理主要以政府主導的方式開展，參與主體較為單一。對于非政府組織、行業(yè)部門、媒體力量、民間團體以及志愿者隊伍等其他社會資源的整合力度依然有待進一步的增強。一方面，單一的危機管理主體導致危機信息的正式傳播渠道較為狹窄，不利于有效澄清和完善危機信息的溝通環(huán)境；另一方面，缺乏社會力量的廣泛參與，實際上是削弱了針對政府危機管理工作的監(jiān)督力量，對于保障政府政務透明化、信息公開化產生消極的影響。

（五）補償層面的危機溝通能力不足

農村公共危機管理是一個復雜的系統(tǒng)工程，絕不是簡單的“恢復與重建”過程，它牽扯到農戶生計系統(tǒng)、農民社會心理系統(tǒng)、社會支持網絡以及農村管理秩序的重構等多方面的內容。當前，南疆三地州公共危機溝通更多地聚焦于危機應對階段的管理，而其在危機補償階段的作用卻沒有得到有效的重視，這在一定程度上滋生了危機變異的社會風險。一方面，危機溝通在針對受災民眾的精神恢復層面關注不足，沒有徹底治愈危機對人們造成的心理創(chuàng)傷，就如同把僅僅撲滅明火當做危機管理的最終目標一樣，勢必成為構建和諧社會的威脅與隱患；另一方面，缺乏對于危機公關作用的重視，沒有有效利用危機溝通的手段，及時修復和增進政府與公眾的關系，一定程度上制約了良好的危機溝通環(huán)境的建立。

（六）國際交流與合作力度不強

南疆三地州公共危機的自身特點，決定了在危機溝通過程中，著力開展國際交流與合作的必要性和緊迫性?，F階段，新疆政府在公共危機，特別是由人為因素引發(fā)的公共危機的管理方面，對于危機信息的收集與利用，正在逐漸加強國際的交流合作，并且取得了顯著的階段性的成效。但是，總體上南疆三地州對于公共危機溝通的國家間交流與合作力度依然不強。一方面，缺乏國際公共危機先進管理經驗的交流與借鑒，不利于自身危機管理方法和理念的及時更新與完善；另一方面，忽視對于國際交流合作平臺的有效利用，制約了外界對南疆三地州社會發(fā)展現實的了解，客觀上為危機信息的醞釀提供了適宜的國際輿論環(huán)境。

四、南疆三地州公共危機溝通的制約因素

（一）區(qū)域孤立封閉

南疆三地州因其特殊的地理位置，與周邊國家有高山峽谷相隔，距離其邊境城市和經濟中心較遠，即使與相鄰地州的中心城市也相距至少400千米，是一個相對封閉的經濟區(qū)域。此外，南疆三地州多數農牧民仍居住在海拔1500～4800米的偏遠深山區(qū)、石山區(qū)且居住十分分散，點多面廣，加之交通設施嚴重滯后，公路路網密度小，農村公路等級低等原因，使得南疆三地州信息較為閉塞，2014年建檔立卡結果顯示，南疆三地州51%的行政村未通寬帶網絡，極大地增加了公共危機溝通的實施難度。

（二）專業(yè)人才匱乏

南疆三地州復雜的人文環(huán)境，對公共危機溝通管理人員提出了極高的素質要求。一方面，危機溝通管理者必須具備熟練掌握危機信息收集和數據分析的專業(yè)技術能力，提升危機信息的管理水平；另一方面，危機溝通管理者自身必須了解當地民族的語言、風俗、信仰等文化背景，并能結合國家的相關政策，正確開展危機溝通工作?，F階段，南疆三地州極度缺乏這樣的復合型、專業(yè)型人才，因此難以保障公共危機溝通的實施效果。

（三）教育水平低下

截至2010年，南疆三地州人均受教育年限不到七年，普通高中入學率僅為22.2%，民眾整體文化素質處于較低水平。一方面，民眾對于危機以及危機管理的相關知識缺乏必要的了解和掌握，難以用正確的方法態(tài)度處置危機事件，甚至出現一些愚昧無知的觀念和行動；另一方面，缺乏堅強的思想武裝，使得民眾自身抵御和判斷危機的能力，受到一定程度的制約，容易遭到危機信息的沖擊甚至毒害，從而對政府的公共危機溝通形成抵觸與阻礙。

（四）地方代理活動異化

當前，南疆三地州部分地區(qū)仍然存在政府官員唯利己主義、官本位至上，甚至尋租腐敗等不良現象。個別政府部門在處置突發(fā)事件的過程中，觀念陳舊，手段粗暴，甚至盲目將人民內部矛盾上升到敵我矛盾的層面，深深地傷害了政府的公信力。特別考慮到南疆三地州區(qū)域封閉，民眾文化素質不高，對國家扶貧政策大環(huán)境了解不深等特殊區(qū)情，地方代理活動異化的危害被深度地放大了，這使得南疆三地州的危機溝通環(huán)境遭到了嚴重的破壞。

五、從扶貧開發(fā)視角提出南疆三地州公共危機溝通對策

（一）扶貧開發(fā)與危機管理有效契合

2014年，新一輪農村貧困人口建檔立卡結果顯示，南疆三地州貧困人口共計198萬，貧困發(fā)生率為36.3%，扶貧重點區(qū)域返貧問題嚴重，鞏固溫飽成果和減貧發(fā)展的難度很大，扶貧開發(fā)任重道遠。這就決定了今后南疆三地州必須堅持把改善民生作為地區(qū)發(fā)展的頭等大事，努力縮小區(qū)域發(fā)展差距，改善利益分配格局，創(chuàng)建更加和諧的社會氛圍，實現公共危機的長效治理。同時，大力發(fā)展基礎設施建設，逐步提升南疆三地州交通、通訊水平，使得區(qū)域間信息溝通更加順暢和便利。此外，結合南疆三地州的特殊地情，必須堅持可持續(xù)發(fā)展理念，摒棄僅以可視經濟價值為依據的發(fā)展觀，聚焦生態(tài)治理與生態(tài)扶貧，致力于創(chuàng)新農業(yè)技術，加大節(jié)能減排以及環(huán)境保護力度，實現扶貧開發(fā)與危機管理的有效契合。

（二）“三民活動”為公共危機溝通助力

當前，新疆政府應該繼續(xù)堅持以“訪民情、惠民生、聚民心”為主要內容的“三民活動”，幫助提升南疆三地州公共危機溝通水平。（1）深入了解地區(qū)公共危機實際情況，主持領導南疆三地州建立起切實有效的危機溝通預案并積極落實預案的演練和實施。（2）利用專項扶貧資金，逐步籌建村落間信息通報聯絡機制。同時，協調畜牧、水利、公安等各部門適時開展合作交流，打破部門間信息壁壘，保障危機溝通信息傳播渠道的暢通。（3）考核地方政府政務績效，監(jiān)督并指導其公共危機管理行為，逐步消除地方代理活動的異化，確保政府公信力穩(wěn)健提升。同時，充分利用駐村入戶的工作契機，向民眾大力宣傳和解讀政府在扶貧開發(fā)以及危機管理方面的政策措施，及時獲取民眾的反饋信息，充分尊重民意，營造相互信任、相互支持的良好溝通環(huán)境。

（三）充實危機溝通的專業(yè)人才隊伍

南疆三地州公共危機管理的現實狀況，提出了建立和充實危機溝通專業(yè)人才隊伍的迫切需要。為此，在南疆三地州的扶貧開發(fā)進程中，必須持續(xù)加強援疆人才的輸入力度，關注危機管理人才的引進，特別是對于地區(qū)民族文化有一定程度的了解，且熟練掌握危機信息管理技能的專業(yè)人才。為南疆三地州公共危機溝通及時提供專業(yè)化的指導，規(guī)范危機溝通的方法和程序，提高危機信息收集和分析工作的質量，充分發(fā)揮危機信息的信號作用和輔助功能，為危機預測預警和危機處置決策提供科學、準確的支撐與依據。

（四）注重加強危機意識的培養(yǎng)

（1）民眾層面。針對南疆三地州教育水平低下的現狀，應該加大對于地區(qū)教育事業(yè)的投入和扶持力度。馬戎指出，一個現代國家最重要的權利應該是公民權利，應該把國內56個“民族”這個層面的民族意識“去政治化”。因此，在加強民族地區(qū)教育建設的同時，應該將危機意識、國民意識、公民意識以及法制意識的培養(yǎng)作為日常教學的核心內容之一。增強民眾參與公共危機溝通的主動性和積極性，提升其對于危機信息的識別和判斷能力。（2）政府層面。奧斯本與蓋布勒指出，政府管理的目的是用少量的錢預防，而不是花大量的錢去治理。因此，在針對南疆三地州開展援助和幫扶的過程中，應該有效借助教育培訓機構的平臺，及時更新政府部門的危機管理方法和理念，提高政府對于危機信息的有效利用率，進一步強化危機溝通在危機預防過程中的重要功效。

（五）致力于危機溝通多元主體的構建

當前，為有效克服危機溝通主體單一所產生的不利影響，南疆三地州應該及時利用新疆“專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧、援疆扶貧”四位一體大扶貧格局的優(yōu)勢。充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用，最大限度地整合與調動社會力量參與到地區(qū)公共危機管理工作當中。多元主體參與南疆三地州的公共危機溝通，不僅可以有效拓寬危機信息的傳播渠道，也形成了對于政府危機管理行為的有效監(jiān)督。具體做法包括：（1）借助媒體力量提升危機信息正式渠道的傳播效率；（2）與大學或相關研究機構開展專項合作，在危機溝通理論研究層面不斷尋求新的進展與突破；（3）適當吸收援疆企業(yè)、民間組織以及其他社會團體的力量，及時引進先進的溝通經驗與方法，為南疆三地州公共危機溝通工作的開展提供多元視角。

（六）強化補償層面的危機溝通能力

一方面，應該著力加強對于受災民眾精神層面的恢復力度，借助援疆人才力量組織專業(yè)化的心理醫(yī)療團隊，針對受災民眾的心理問題開展必要的干預治療。第一時間給予受災民眾精神層面的支持和慰藉，幫助他們重拾對生活的希望與信心，努力避免危機不良影響的加深和延續(xù)；另一方面，從“9·11”等公共危機事件的處置經驗中，可以發(fā)現：公共危機是危機管理主體命運的分水嶺，有效的公共危機管理不僅可以使得危機的破壞性得到抑制，同時也有助于危機管理者自身迎來發(fā)展的轉機。因此，南疆三地州應該切實做好危機公關的相關工作，大力宣傳政府危機管理的措施及其成效，尋求民眾的信任與支持，積極修復受到危機影響的政府一公眾關系，營造和諧的社會環(huán)境，為南疆三地州社會穩(wěn)定和長治久安打下堅實的基礎。

（七）借助外資扶貧窗口加強國際合作交流

當前，南疆三地州外資扶貧開發(fā)已頗具規(guī)模，外資項目建設經驗豐富，成果顯著，應該有效利用外資扶貧的窗口，學習借鑒聯合國開發(fā)計劃署以及國際農發(fā)基金關于維護地區(qū)穩(wěn)定與和諧發(fā)展的先進理念，提升南疆三地州自身的危機管理水平。例如：重視婦女在風險防范和應急管理中的作用。充分認識到婦女因其“母親”的角色，對于孩子危機意識的教育與培養(yǎng)至關重要，對于營造良好的危機溝通環(huán)境也起到了潛移默化的推動作用。此外，南疆三地州應該借助外資項目建設平臺，大力宣傳扶貧開發(fā)成果，用地區(qū)發(fā)展事實批判那些惡意的歪曲與煽動，贏得國際的道義支持，徹底澄清和改善國際輿論環(huán)境，進一步暢通國際危機溝通的有效渠道。

責編：翟超；校對：一丁