呂化周

內(nèi)容提要：為農(nóng)民社會保障提供充足、穩(wěn)定的資金來源是構(gòu)建農(nóng)民社會保障長效機制的唯一有效途徑。深化土地制度改革，須遵循延續(xù)土地保障功能原則、“誰受益誰保障”原則、土地流轉(zhuǎn)后收益水平不降低原則、強化土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民土地收益權(quán)原則等四大原則。圍繞農(nóng)民土地承包權(quán)構(gòu)建農(nóng)民社會保障長效機制，不僅要理清思路，準確把握“土地流轉(zhuǎn)”的實質(zhì)，而且還要強化農(nóng)民土地長期收益權(quán)以及土地資本增值歸屬權(quán)，同時，調(diào)整建立健全有關(guān)法律制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)有序進行，為構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民社會保障長效機制提供制度保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民社會保障；長效機制；核心；農(nóng)民土地承包權(quán)

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1003-4161（2015）04-0169-04

一、引言

當前，我國農(nóng)民社會保障問題的推進遇到了前所未有的阻力。農(nóng)民社會保障的“廣覆蓋、低保障”通過努力將會得到基本實現(xiàn)或者說可以獲得暫時的實現(xiàn)。但如何實現(xiàn)農(nóng)民社會保障水平長期不斷增長，構(gòu)建農(nóng)民社會保障的長效機制，已經(jīng)成為下一階段解決農(nóng)民社會保障問題的新焦點或者新問題。

在中國穩(wěn)步推進新的一輪土地制度改革、推進土地流轉(zhuǎn)，存在一些不同于歷史上任何國家、也不同于目前世界上其他國家的特殊問題。作為有13億人口的國家，中國必須保障糧食的自給自足，不可能依賴國際市場來保障中國的糧食安全，中國設(shè)立了18億畝耕地的紅線，這些土地在流轉(zhuǎn)后也要保障其農(nóng)業(yè)用途；中國的土地是集體所有，農(nóng)民擁有的是“承包經(jīng)營權(quán)”，土地流轉(zhuǎn)的僅是有限的權(quán)利，這種有限的權(quán)利對土地的利用可能會帶來一定的影響；作為一個新興國家，中國在幾十年的時間里走完了發(fā)達國家需要幾百年才走完的道路，也就是說，中國土地制度的變遷更加劇烈，不可能有發(fā)達國家漫長的、相對自然的歷史進程；作為社會主義國家，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民社會保障問題的解決是走共同富裕道路的必然要求，是實現(xiàn)中國夢的重要內(nèi)容之一。在中國，農(nóng)民占人口的大多數(shù)，只有包括農(nóng)民在內(nèi)所有人富裕了，才叫富裕。

所以，如何在當前我國穩(wěn)步推進土地制度改革的進程中，建立有效的可行的土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民社會保障體系和制度，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益，系統(tǒng)地解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)以后面臨的各種風險，更需要新思維、需要創(chuàng)新。

二、當前我國農(nóng)民社會保障的現(xiàn)狀與問題

就目前來看，我國農(nóng)民社會保障的現(xiàn)狀和問題主要集中在以下幾個方面。

（一）農(nóng)民社會保障資金投入不足，籌措困難

農(nóng)民占我國人口比例的大多數(shù)，規(guī)模巨大。在實現(xiàn)“廣覆蓋”的前提下，每提高一定的保障水平就需要大量的資金投入。全國社會保障資金累計缺口巨大。在農(nóng)民社會保障面臨的諸多問題中，資金短缺、籌措困難是最大也是最難解決的問題。

由于資金的匱乏和短缺，使得農(nóng)村最低生活保障制度只能按照最低標準提供，在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村最低生活保障制度難以完全貫徹落實。由于農(nóng)村家庭子女逐漸減少，老年人的比例逐漸增大，那種單一依靠土地分散種植收益或失地農(nóng)民一次性補償金養(yǎng)老已經(jīng)成為困難的事情。農(nóng)村養(yǎng)老保險的推行有一定的難度。

農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府支持，農(nóng)民群眾與農(nóng)村經(jīng)濟組織共同籌資，在醫(yī)療上實行互助互濟的一種有醫(yī)療保險性質(zhì)的農(nóng)村健康保險制度。從2006年起，中央和地方財政就不斷增加財政投入，加強以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為重點的農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務和醫(yī)療救助體系。但是農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生狀況并沒有多大的改善，特別是農(nóng)村新型合作醫(yī)療仍然問題很多。除了觀念未徹底轉(zhuǎn)變、經(jīng)驗不足、管理操作水平有限以外，資金短缺、籌措困難依然是制約農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度推廣與發(fā)展的主要瓶頸。

（二）許多農(nóng)民對社會保障所需資金負擔不起

國家財政支付有限、資金投入不足，地方政府支付能力過弱，多數(shù)集體經(jīng)濟實力較弱，尤其是相當一部分農(nóng)民、特別是老年農(nóng)民的生活仍比較困難，個人負擔部分的社保資金根本無法支付。根據(jù)國家統(tǒng)計局《中華人民共和國2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2014年全國居民人均可支配收入20167元，按常住地分城鎮(zhèn)居民人均可支配收入28844元，而農(nóng)村居民人均可支配收入僅為10489元，不足城鎮(zhèn)居民的1/2。全年農(nóng)村居民人均純收入不足1萬元，僅為9892元。按照人均純收入2300元（2010年不變價）的農(nóng)村扶貧標準計算，我國2014年農(nóng)村貧困人口仍有7017萬人。

（三）與城市相比農(nóng)民社會保障水平低

從社會保障的支出來看，占全國總?cè)丝诘?5%左右的農(nóng)民社會保障費支出僅占全國社會保障費總支出的13%，大部分農(nóng)民的社會保障不僅處于較低水平甚至處于空白狀態(tài)。無論在醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險還是在最低生活保障方面，農(nóng)民社會保障水平與城鎮(zhèn)居民相比，普遍處于較低水平，對農(nóng)民生活保障能力極其有限。

（四）社會保障城鄉(xiāng)、地區(qū)處于分割狀態(tài)

由于長期以來我國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展的“二元結(jié)構(gòu)”特征以及各地社會經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，使得我國社會保障制度、政策和體系，從一開始就處于城鄉(xiāng)、地區(qū)完全分割狀態(tài)，至今尚未實現(xiàn)全國城鄉(xiāng)、地區(qū)的有效對接。城鄉(xiāng)、地區(qū)分割的社會保障狀態(tài)，極大地限制和約束了城鄉(xiāng)、各地之間勞動力的合理流動，使各地鄉(xiāng)村勞動力被死死地捆綁在農(nóng)村土地上，農(nóng)民工進城并融入城鎮(zhèn)生活更加困難。

（五）各級地方政府推動社會保障壓力大、積極性不高

首先，是中央財政在社會保障方面的支出力度不夠。雖然每年中央財政安排社會保障支出也在不斷地增加，但是與當前社會發(fā)展需要及人民群眾的要求相比，顯然增加力度是不夠的。其次，在我國現(xiàn)行財稅體制下，許多社會保障收費包干到縣，因此，縣級財政支付能力的強弱直接影響了農(nóng)村社會保障工作的落實。尤其是對于大多數(shù)經(jīng)濟發(fā)展相對落后的縣，財政基本是“吃飯財政”，推動社會保障的壓力大、積極性不高。如經(jīng)濟發(fā)達的成都溫江在農(nóng)民“雙放棄”（自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)）后將農(nóng)民集中安排在城區(qū)居住，并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇。這種模式不同于以往的一次性支付土地出讓金，而是長期保障農(nóng)民的養(yǎng)老等權(quán)益，一定程度上避免了農(nóng)民失去土地的后顧之憂，但存在著農(nóng)民有可能長期處于保障水平較低狀態(tài)的隱患，且政府的負擔也非常沉重。據(jù)重慶市統(tǒng)計局統(tǒng)計，重慶雙放棄換社保政策實施下來，政府先期投在每位“雙放棄”農(nóng)民身上的資金多達12萬元，加上后期投入政府難以為繼。

（六）在沒有充分社會保障的前提下，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性不高

城鎮(zhèn)化進程的推進、土地集約經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)合作化道路的設(shè)計和推動，都遇到了來自農(nóng)民的阻力。在這些進程中，失去土地的農(nóng)民所得到的補償和安置，大多數(shù)都不及既有土地給他們帶來的收入。再加上土地貢獻的穩(wěn)定性、確定性，使得擁有土地的農(nóng)民更感到土地承包收入的可靠性和安全性。尤其是許多政府的“土地財政”政策，不顧農(nóng)民利益通過掠奪農(nóng)民土地承包權(quán)增加地方財政收入的做法，更讓農(nóng)民失望和反感。失去土地承包權(quán)存在許多后顧之憂的農(nóng)民當然不愿意放棄土地承包權(quán)，土地流轉(zhuǎn)的積極性也不可能高。

（七）農(nóng)村社會保障配套法規(guī)不健全

在我國，長期以來有關(guān)社會保障的配套法律、法規(guī)一直欠缺或不健全，社會保障工作尤其是農(nóng)村社會保障工作實施起來具有相當大的不穩(wěn)定性，使得原本就心存疑慮的農(nóng)民更加不愿投保。農(nóng)村社會保障制度未能廣泛建立，正是缺乏法律保障的結(jié)果。這一欠缺，使農(nóng)村社會保障工作無法可依，致使社會保障資金管理缺乏約束，特別是關(guān)于社會保障基金的保值增值問題存在很大的問題。農(nóng)民尤其是失地農(nóng)民權(quán)益得不到長期有效保障。

正是基于以上諸多現(xiàn)狀和原因，解決農(nóng)民社會保障問題迫在眉睫。而解決農(nóng)民社會保障問題，更需要尋找解決問題的突破口或關(guān)鍵點。這個突破口或關(guān)鍵點就是深化農(nóng)村土地制度改革，通過強化農(nóng)民土地承包權(quán)，構(gòu)建農(nóng)民社會保障的長效機制。

三、強化土地承包權(quán)。構(gòu)建農(nóng)民社會保障長效機制的基本原則

當前土地制度改革處于初步嘗試階段。從目前一些地方的做法來看，還無法真正徹底解決失地農(nóng)民的社會保障問題。失去土地的農(nóng)民權(quán)益受到很大侵害、一次性補償使得生活長期來源被切斷、生活得不到有效保障。從當前各地土地制度改革的嘗試中可以看到，土地流轉(zhuǎn)基本上是剝奪了農(nóng)民的土地承包權(quán)、使用權(quán)和流轉(zhuǎn)后的收益權(quán)以及土地增值的所有權(quán)。所以，在深化土地制度改革的同時，必須充分考慮保護失地農(nóng)民的權(quán)益、考慮失地農(nóng)民長期生活保障及其增長、考慮農(nóng)民社會保障長效機制的構(gòu)建。

（一）延續(xù)土地保障功能原則

土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，是農(nóng)民的命根子、生活的基本保障。改革開放初期的第一輪土地制度改革，使廣大農(nóng)民擁有了集體土地的承包權(quán)，初步解決了農(nóng)民的溫飽問題。但要讓農(nóng)民過上富裕的生活，必須推動以土地集約化經(jīng)營為核心的第二輪土地制度改革。而大多數(shù)農(nóng)民不可能在一次性補償條件下，把自己的土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)出去，無論土地是國家所有還是集體所有。更何況一次性補償大多數(shù)遠遠小于農(nóng)民預期。所以，必須保護農(nóng)民土地承包權(quán)、延續(xù)土地的保障功能。

（二）土地流轉(zhuǎn)后“誰受益誰保障”的原則

目前，土地流轉(zhuǎn)的受益者主要是土地受讓者和各級地方政府。農(nóng)民只是土地流轉(zhuǎn)的受害者。土地受讓者把土地據(jù)為己有、挪作他用，獲取更高的收益；各地政府從土地流轉(zhuǎn)中獲取差價收益，這部分收益歸人財政又挪作他用，極少真正用在農(nóng)民身上。既然土地的受讓方、和作為中間人的政府是土地流轉(zhuǎn)的主要受益者，那么失地農(nóng)民的生活也一定要由受讓者和政府來保證，遵循“誰受益誰保障”的原則。

（三）流轉(zhuǎn)后來自于土地的保障水平不低于流轉(zhuǎn)前土地收益水平的原則

延續(xù)土地保障功能是基于農(nóng)民社會保障長效機制構(gòu)建在土地制度改革中應遵循的重要原則。但流轉(zhuǎn)后的來自于土地的保障水平不能低于土地流轉(zhuǎn)前土地的收益水平，并且隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平提高，這種來自于土地的保障水平還要保證不斷增加，否則農(nóng)民是不答應的，也是與社會經(jīng)濟發(fā)展追求效率原則相違背的、是不允許的。

（四）強化土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民土地收益權(quán)原則

在新一輪土地制度改革中，為了構(gòu)建農(nóng)民社會保障的長效機制，農(nóng)民土地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但不能失去承包權(quán)、收益權(quán)和土地資本增值的所有權(quán)。強化農(nóng)民土地承包權(quán)就是要強化農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的收益權(quán)、土地資本增值的所有權(quán)。讓農(nóng)民真正實現(xiàn)病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，并不斷實現(xiàn)這些保障水平與社會經(jīng)濟發(fā)展水平的同步增長。

四、以農(nóng)民土地承包權(quán)為核心，構(gòu)建農(nóng)民社會保障的長效機制

構(gòu)建農(nóng)民社會保障的長效機制是一個復雜的社會系統(tǒng)工程。需要包括國家、各級政府、農(nóng)民及社會各界共同努力參與才可能實現(xiàn)。尤其是一些傳統(tǒng)觀念、傳統(tǒng)做法需要創(chuàng)新、需要突破，如土地所有權(quán)權(quán)屬結(jié)構(gòu)、土地流轉(zhuǎn)的屬性及其實質(zhì)、土地資本化問題等。

（一）理清思路、準確把握“土地流轉(zhuǎn)”的實質(zhì)

土地與其他物一樣，應該具備所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等權(quán)利屬性。作為資本投資、入股、出租等同樣具有增值或貶值的屬性。雖然我國農(nóng)村土地界定為集體所有，但這種集體所有權(quán)是通過事實上的農(nóng)民個人土地承包權(quán)來實現(xiàn)的?，F(xiàn)實生活中，農(nóng)村集體組織無權(quán)隨意剝奪農(nóng)民土地承包權(quán)。農(nóng)民土地承包權(quán)所表現(xiàn)出來的權(quán)利屬性幾乎與土地所有權(quán)的屬性等同。所以，擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民就應該被視為是土地的事實所有者，農(nóng)民個人應該享有作為所有者的全部權(quán)利。

當前，在新一輪土地制度改革中，最熱的詞匯莫過于“土地流轉(zhuǎn)”。通過“土地流轉(zhuǎn)”實現(xiàn)土地的進一步集中，從而推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化、規(guī)?；a(chǎn)?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)”成了新一輪土地制度改革的核心內(nèi)容。但這一輪土地制度改革“雷聲大、雨點小”，繼續(xù)推動遇到了來自改革主體參與者農(nóng)民的阻力甚至強烈反對。其中一個最重要的原因就在于我們沒有定義好“土地流轉(zhuǎn)”一詞的概念或含義。時至今日，也很少有人注意到這一點。事實上，“土地流轉(zhuǎn)”一詞的說法過于模糊和籠統(tǒng)，我們用過于模糊和籠統(tǒng)的說法掩蓋了土地的權(quán)利屬性、淹沒了農(nóng)地的事實所有者農(nóng)民的權(quán)益。相反，政府和土地受讓者在這一模糊或籠統(tǒng)概念的前提下都是土地流轉(zhuǎn)的實際受益者，當然也更愿意也容易誤導人們把“土地流轉(zhuǎn)”一詞的含義理解為：土地流轉(zhuǎn)后，給予農(nóng)民安置或一次性補償，土地就與農(nóng)民無關(guān)了。

事實上，這種認識是錯誤的、不科學的，對事實上的土地所有者農(nóng)民而言，是顯失公平的。這種認識使“土地流轉(zhuǎn)”在實際操作中等同于土地買賣，而這種土地買賣又是在極不公平的條件下或者說是在扭曲的價格條件下進行的。帶來了許多不良后果、引發(fā)了不少社會矛盾。首先，各地政府儼然以土地所有者的身份自居，不顧農(nóng)民反對，或者不與農(nóng)民協(xié)商，隨意轉(zhuǎn)讓擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民土地。人為制造了政府、土地受讓者與農(nóng)民之間的矛盾，政府威信受損、社會不穩(wěn)定因素增加。其次，政府拿走了土地一次性出讓收益的大部分。在大多數(shù)土地出讓中，政府以所有者身份拿走了土地一次性出讓本該屬于農(nóng)民的大部分收益。問題是這部分收益又很少用在農(nóng)民身上。再次，剝奪了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后續(xù)收益權(quán)和土地資本的增值所有權(quán)。

基于以上思考，為了構(gòu)建農(nóng)民社會保障的長效機制，必須區(qū)分“土地流轉(zhuǎn)”的內(nèi)在含義。土地流轉(zhuǎn)應包括土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。當前絕大多數(shù)農(nóng)民所承包土地應界定為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后失去的是土地使用權(quán)，而以土地承包權(quán)形式出現(xiàn)的土地事實所有權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)仍然歸屬農(nóng)民。

（二）構(gòu)建和強化農(nóng)民土地長期收益權(quán)及土地資本增值歸屬權(quán)

構(gòu)建和強化農(nóng)民土地收益權(quán)必須正確處理好土地制度改革中政府、土地受讓者、農(nóng)民三者利益關(guān)系。長期以來，政府、土地受讓者和農(nóng)民這三者之間的關(guān)系，成了剝奪農(nóng)民土地權(quán)利、傷害農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性、阻礙第二輪土地制度改革的“魔鬼三角”?！澳Ч砣恰钡慕忸}思路應該是政府放棄作為利益者參與的身份，把土地處置權(quán)、收益權(quán)歸還農(nóng)民，使農(nóng)民與土地受讓者成為真正的土地市場的交易主體。另外，構(gòu)建和強化農(nóng)民土地長期收益權(quán)還必須使土地資本化。土地資本化就是土地像其他生產(chǎn)資料、貨幣、勞動力一樣可以作為資本進行投資。土地不僅在企業(yè)主手里可以成為資本，進行資本投資和運作，而且在農(nóng)民手里也是資本，農(nóng)民也可以拿自己的土地作為資本投資入股。

結(jié)合目前農(nóng)民社會保障問題的核心即資金短缺、籌措困難而且缺乏長期穩(wěn)定性，必須構(gòu)建和強化農(nóng)民土地長期收益權(quán)以及土地資本增值歸屬權(quán)。

結(jié)合土地改革中土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，其基本思路主要有以下三個模式：一是鼓勵有條件的地方，在不改變土地用途的條件下，以土地入股的形式成立新型農(nóng)業(yè)合作企業(yè)組織，便于開展土地集約化經(jīng)營，提升收益水平；這種新型農(nóng)業(yè)合作企業(yè)組織，以土地、資金、技術(shù)等作為投資入股的基礎(chǔ)，通過契約的方式規(guī)定各自的權(quán)利義務關(guān)系，實現(xiàn)土地的集中連片開發(fā)和經(jīng)營。二是引進預期收益好的高水平產(chǎn)業(yè)項目，組織農(nóng)民以土地入股的形式或出租的形式實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，減少土地流轉(zhuǎn)后收益減少風險。三是對挪作他用的土地，如房地產(chǎn)開發(fā)、加工業(yè)企業(yè)用地等，也通過土地入股或出租給房地產(chǎn)公司或加工企業(yè)的辦法，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民利益與使用者利益捆綁的方式獲得長期預期收益和土地增值的歸屬。

第一種模式中的農(nóng)業(yè)合作企業(yè)組織與其他農(nóng)業(yè)合作組織的最大區(qū)別在于，它是企業(yè)組織形式，具有獨立的法人資格，是股份制農(nóng)業(yè)企業(yè)。農(nóng)民通過土地入股或叫出資與農(nóng)業(yè)企業(yè)主利益捆綁，取得長期可靠收入并實現(xiàn)土地資本的增值。第二、第三種模式是非種植業(yè)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)企業(yè)和其他行業(yè)企業(yè)。農(nóng)民取得長期收益和土地增值的途徑既可以是入股也可以是出租。農(nóng)民土地既可以像廠房機器設(shè)備一樣作價出資入股，又可以隨行就市收取租金。

構(gòu)建和強化農(nóng)民土地長期收益權(quán)必須注意做好以下工作，首先，盡快建立和完善土地市場價值評估中介機構(gòu)。土地市場價值評估是農(nóng)民土地入股的基礎(chǔ)和土地產(chǎn)權(quán)明晰的保證。土地市場價值評估機構(gòu)不僅肩負著土地原始入股出資價值的評估、核定，而且還要對土地資本未來的增值額度做出準確的判斷，以保證農(nóng)民土地的長期收益。其次，政府要加強農(nóng)民法律意識、股份制專業(yè)知識的培養(yǎng)和教育。農(nóng)民法律及其維權(quán)意識普遍淡薄，對新型農(nóng)業(yè)股份制合作企業(yè)組織缺乏認識和了解。加強這些意識和知識的培養(yǎng)教育，能夠提升農(nóng)民作為市場主體參與者討價還價的能力和市場參與者的市場地位。長期以來，農(nóng)民作為土地制度改革的主體、土地交易的市場主體，在“魔鬼三角”中與政府、土地受讓者相比始終處于弱勢地位。這種局面必須通過對土地權(quán)利屬性的創(chuàng)新認識、“土地流轉(zhuǎn)”概念的重新認識以及農(nóng)民法律意識、股份制專業(yè)知識的培養(yǎng)和教育給予改變。最后，政府要出面幫助土地使用權(quán)受讓者協(xié)調(diào)解決好不愿入股或者出租農(nóng)戶土地的調(diào)整與置換，并且確保這些農(nóng)戶利益不會在土地調(diào)整與置換中受損。無論是農(nóng)業(yè)種植企業(yè)還是非農(nóng)種植業(yè)企業(yè)，多數(shù)需要連片種植或開發(fā)，而農(nóng)民土地現(xiàn)狀又是分散和零星的。所以，做好不愿意土地入股或出租土地的調(diào)整和置換具有十分重要的意義。

五、配套法律與法規(guī)保證

調(diào)整建立健全有關(guān)法律制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)有序進行，為構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民社會保障長效機制提供制度保障。

在穩(wěn)步推進新一輪土地制度改革中，需要重申和調(diào)整的有關(guān)法律制度規(guī)定主要有如下幾個方面。

（一）國家利益層面的即土地紅線問題

國家從總體戰(zhàn)略的高度考慮，對各地尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)的耕地保有量都有最低要求，并且強調(diào)這些土地只能用做耕地不能挪作他用，這就是所謂的土地紅線。在法律制度中要有明確規(guī)定，保證土地流轉(zhuǎn)用途清晰、支持國家戰(zhàn)略布局，增強我國糧食安全。

（二）土地集體所有制性質(zhì)問題

對農(nóng)民土地的所有制性質(zhì)的法律界定是個難點。但要結(jié)合實際，強化農(nóng)民土地承包權(quán)神圣不可侵犯。法律要有明確規(guī)定農(nóng)民土地承包權(quán)是農(nóng)民土地集體所有制的轉(zhuǎn)化形式或者實現(xiàn)形式。農(nóng)民擁有土地承包權(quán)就擁有和土地所有權(quán)者相同的權(quán)利義務。土地流轉(zhuǎn)收益、入股出租收益、土地資本增值收益等都應屬于擁有承包權(quán)的農(nóng)民所有。

（三）農(nóng)民利益層面的即土地流轉(zhuǎn)的是土地使用權(quán)而非土地承包權(quán)問題

法律要明確土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵界定。土地流轉(zhuǎn)應該包括土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。放棄土地承包權(quán)等同于放棄土地所有權(quán)屬的一切權(quán)利，是通過一次性的交易完成土地的流轉(zhuǎn)即事實上的土地買賣交易；土地入股或者出租放棄的是土地使用權(quán)而非所有權(quán)屬的其他權(quán)利，如長期收益權(quán)、土地資本增值收益權(quán)等。結(jié)合目前我國實際情況，愿意放棄土地承包權(quán)的農(nóng)民是少數(shù)，多數(shù)農(nóng)民僅僅愿意通過放棄土地使用權(quán)而獲得土地入股或者出租的長期收益。當然，法律還要明確規(guī)定土地入股或出租收益也并不是確定和穩(wěn)定的，土地資本會增值也會貶值，這些完全取決于土地使用者的經(jīng)營管理水平及其經(jīng)營績效。另外，對于土地使用者經(jīng)營不佳破產(chǎn)的，入股農(nóng)民也要承擔相應的后果，完全與股份制企業(yè)對接運行，農(nóng)民按土地價值入股的份額對企業(yè)享有相應的權(quán)利、義務和責任。

（四）流轉(zhuǎn)方式的限定即鼓勵入股、出租，有條件限制一次性轉(zhuǎn)讓土地

為了通過土地制度的深化改革達到構(gòu)建農(nóng)民社會保障長效機制的構(gòu)建，法律應對土地流轉(zhuǎn)方式做出限定。要體現(xiàn)鼓勵入股、出租土地使用權(quán)，有條件限制通過一次性轉(zhuǎn)讓的方式放棄土地承包權(quán)。農(nóng)民文化素質(zhì)參差不齊，部分農(nóng)民對自己土地承包權(quán)的處置容易出現(xiàn)失誤，而失誤的結(jié)果往往會導致他們生活無著、保障困難，從而成為政府和社會新的負擔。所以，法律要對農(nóng)民放棄土地承包權(quán)做出有條件的限定，如要求土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的農(nóng)民提供足以保障轉(zhuǎn)讓后生活經(jīng)濟來源的資信證明等，以確保這些失地農(nóng)民后續(xù)生活及其生活改善有保障。

（五）流轉(zhuǎn)后土地收益及其土地資本金增值問題

保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的目的是為了保證農(nóng)民失去土地使用權(quán)后，不僅有土地的當期收益，而且還要有獲取土地入股或出租的長期穩(wěn)定收益。法律應明確規(guī)定保護農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)后的土地長期收益權(quán)。另外，作為流轉(zhuǎn)后土地資本金的增值問題也要有明確規(guī)定。主要包括土地資本金積累和增值問題、土地資本金增值額歸屬農(nóng)民問題等。

在強化農(nóng)民土地承包權(quán)構(gòu)建農(nóng)民社會保障長效機制的過程中，除了做好以上工作以外，政府的角色和作為至關(guān)重要。既然政府是農(nóng)民社會保障的主導者和推動者，政府就要在土地流轉(zhuǎn)中勇于擔當。首先，要把土地流轉(zhuǎn)收益歸還于農(nóng)民；其次，政府是土地流轉(zhuǎn)和各方利益分割公平與否的監(jiān)督者，是方便土地流轉(zhuǎn)、構(gòu)建農(nóng)民社會保障長效機制環(huán)境和條件（如積極推動土地價值評估等中介機構(gòu)的建設(shè)）的主要創(chuàng)造者；最后政府要盡快推動和出臺有關(guān)配套法律法規(guī)并嚴格執(zhí)行和維護。

責編：胡政平；校對：一丁