范東君

內(nèi)容提要：運用省際面板數(shù)據(jù)實證檢驗了中國1999-2011年財政分權(quán)、土地財政與城鎮(zhèn)化水平之間的關(guān)系，研究結(jié)果表明，分稅制改革以來財政分權(quán)是土地財政形成的重要誘因，財政分權(quán)對土地財政規(guī)模膨脹具有顯著正面的激勵作用。進一步研究表明，土地財政對中國城鎮(zhèn)化率具有正向作用，但存在明顯的地區(qū)效應(yīng)差異，從東部地區(qū)來看，土地財政與城鎮(zhèn)化之間相關(guān)關(guān)系不明顯，而在西部地區(qū)卻表現(xiàn)出明顯的正相關(guān)關(guān)系。

關(guān)鍵詞：分稅制改革；土地財政；城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F291.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-4161（2015）04-0159-05

一、引言

自1994年分稅制改革以來，使得傳統(tǒng)的“財政包干”模式得到有效改變，我國財政收入呈快速增長，中央政府與地方政府、政府與企業(yè)的財政分配關(guān)系也逐步規(guī)范，中央政府與地方政府之間分權(quán)型的財政模式得以建立。但我國實施的分稅制改革僅考慮劃定稅收收入，對一些敏感話題鮮有涉及。分稅制改革下的財政分權(quán)增加了中央政府在全國財政收入中的比重，但對地方支出比重沒有相應(yīng)的增加，中央對稅收微調(diào)政策措施占主導(dǎo)地位，地方政府只在極少數(shù)稅目上擁有有限的稅率以及稅額的決定權(quán)。中央財政的自給率得到了陡增，而地方財政自給率出現(xiàn)了猛降。地方政府為了促進本地經(jīng)濟的快速增長，滿足其日益增長的開支需要，土地財政成了地方政府維持地方財政支出的可靠來源。受土地財政影響，地方政府通過整理土地，加速了工業(yè)化進程，大量農(nóng)村勞動力流入城鎮(zhèn)，使得城鎮(zhèn)化加速擴張，城鎮(zhèn)化率從1998年的33.35%上升到2012年的52.57%。

目前，一些學(xué)者就分稅制改革、土地財政與城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系研究已取得了一些成果。有學(xué)者認(rèn)為分稅制改革使得地方政府逐步邁向以土地整理、出讓和開發(fā)為主的經(jīng)濟增長和財政收入模式，土地財政得以形成。而土地財政形成與城鎮(zhèn)化之間又存在雙向互動關(guān)系。有學(xué)者指出，土地財政在一定程度上滿足了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求，促進了城鎮(zhèn)化進程。但也有學(xué)者認(rèn)為高度依賴土地財政也會為城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。分稅制改革導(dǎo)致地方財政收支缺口巨大，造成地方政府財政負(fù)擔(dān)壓力，使得地方政府對土地財政偏好不斷增強，導(dǎo)致虛高城鎮(zhèn)化，還有一些理性的地方政府就會不斷強化城市偏向程度。相反，一些學(xué)者認(rèn)為城鎮(zhèn)化建設(shè)強化了土地財政。上述已有研究就分稅制改革、土地財政與城鎮(zhèn)化水平之間關(guān)系提供了一些非常有價值的成果，但仍存在一些不足：一是在變量設(shè)定、研究方法上還存在不足，缺乏面板數(shù)據(jù)研究方法，有待進一步分區(qū)域的實證研究。二是現(xiàn)有文獻主要集中于分稅制改革與土地財政關(guān)系研究，分稅制改革、土地財政如何影響城鎮(zhèn)化水平？其內(nèi)在影響邏輯是什么？還有待對三者進行系統(tǒng)的實證研究。本文采用1999-2011年省際面板數(shù)據(jù)，將分稅制改革、土地財政和城鎮(zhèn)化率納入一個分析框架，就分稅制對土地財政的影響機制以及分稅制改革、土地財政對城鎮(zhèn)化的影響機制進行分析；在研究方法上，通過運用省際面板數(shù)據(jù)，以更好地證實分稅制背景下土地財政對城鎮(zhèn)化的影響是不可忽視的，以期從財稅角度為我國城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展給出相關(guān)的啟示建議。

二、研究背景與基本假設(shè)

自1994年分稅制改革以來，尤其是1998年住房市場化改革以來，工業(yè)化快速推進，城鎮(zhèn)建設(shè)用地急劇增長，土地價格日益高漲，再加上地方政府通過土地整理、出讓、開發(fā)實現(xiàn)經(jīng)濟增長，從而獲得巨額的土地出讓金。1993年，全國土地出讓金才300億元，但到2012年已經(jīng)達到3.15萬億。因此，分稅制改革與土地財政具有內(nèi)在的邏輯一致性。本文從分稅制改革與土地財政產(chǎn)生關(guān)系及其對城鎮(zhèn)化水平影響機理兩個方面進行分析，并提出研究假設(shè)。

（一）分稅制改革背景下土地財政形成機理

分稅制改革使地方政府的財政壓力增大，中央政府與地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系劃分不規(guī)范以及轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范、不完善，地方政府尤其是基層政府財政壓力巨大。中央財政預(yù)算收入比重有較大提升，1994年中央政府預(yù)算收入占GDP比重達到6%，1999年后一直維持在6%以上，而中央政府預(yù)算支出占GDP比重則為3.6%，中央政府財政狀況得到了極大改善，地方政府的財政困難狀況加劇，1995年后地方政府預(yù)算支出占GDP比重一直處于上升狀態(tài)（見表1）。1993年后，地方政府財政收支缺口呈不斷擴大趨勢。地方政府為了解決自身的財政困難，傾向于選擇土地財政作為財源的主要來源，而且這種現(xiàn)象愈演愈烈。

基于以上分析，提出研究假設(shè)H1：地方政府對土地財政收入的依賴內(nèi)生于分稅制改革下地方政府財政支出壓力不斷增大。分稅制改革造成了地方政府事權(quán)與財政不匹配，地方政府財政支出壓力越大，對土地財政需求就越強烈，也就是說，財政分權(quán)對土地財政有正向影響。

（二）土地財政對城鎮(zhèn)化影響機理

在分稅制改革影響下，土地財政成了地方主要收入來源，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)更甚。土地財政的重要支撐就是商業(yè)地產(chǎn)的開發(fā)，工業(yè)化的快速推進引誘大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，加速了房地產(chǎn)開發(fā)，使得土地價格不斷上漲，土地價格的上升使得地方政府對整理土地積極性高漲，大大激勵了地方政府通過選擇傾斜發(fā)展富含地方財政收入的房地產(chǎn)等服務(wù)業(yè)，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，使得城鎮(zhèn)人口快速增加，農(nóng)業(yè)人口市民化加速，使得外延式城市得以不斷擴張。與此同時，城鎮(zhèn)人口的集聚對城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品需求就會不斷增多，要求地方政府對城鎮(zhèn)公共建設(shè)支出不斷增多，城鎮(zhèn)公共建設(shè)支出增加使得公共基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)更加完善，這反過來又會吸引更多農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)，帶來城鎮(zhèn)化水平不斷提高，這與我國城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大是相吻合的。

基于以上分析，我們提出研究假設(shè)H2：土地財政收入對城鎮(zhèn)化具有正向作用，分稅制下土地財政增加意味著地方財政支出壓力降低，進而可以改善城鎮(zhèn)公共設(shè)施和服務(wù)，促進城鎮(zhèn)部門現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶來更多就業(yè)機會，吸引農(nóng)村人口不斷流入城鎮(zhèn)，進而不斷提高城鎮(zhèn)化水平。

綜上所述，以下將利用1999-2011年省際面板數(shù)據(jù)，就財政分權(quán)對土地財政收入影響以及土地財政對城鎮(zhèn)化影響予以實證檢驗和結(jié)果分析，并為上述假設(shè)提供實證證據(jù)。

三、研究方法與數(shù)據(jù)

（一）計量模型構(gòu)建

為了檢驗上述研究推論，構(gòu)建兩個面板回歸模型進行檢驗。第一個方程主要分析各區(qū)域地方財政負(fù)擔(dān)、土地價格、地方政府官員政績考核、城鎮(zhèn)人口密度、對外開放程度與土地財政之間的關(guān)系；第二個方程主要通過分析土地財政、財政分權(quán)度、土地價格等對城鎮(zhèn)化率的影響。

ALD_it=λ_i+αFD_it+βX_it+ε， （1）

CR_it=λ_i+αFD_it+χALD_it+βX_it+δDum_it+ε_it。 （2）

其中，ALD_it表示人均土地財政收入；CR_it表示城鎮(zhèn)化率；FD_it表示財政分權(quán)度；x_it中的變量包括人均地區(qū)生產(chǎn)總值、外商直接投資額、城鎮(zhèn)人口密度、土地價格等指標(biāo)；Dum_it表示虛擬變量，后面將有更詳細(xì)的描述；ε_it表示隨機擾動項；下標(biāo)i和t分別表示地區(qū)和年份。

（二）變量選擇與說明

計量模型中的土地財政規(guī)模因變量有兩種度量方法：一是直接用土地出讓金來表示；二是把土地出讓金加上與建筑、房地產(chǎn)有關(guān)的稅費收入來表示。為了更好地反映地方政府在土地財政上的行為，我們選擇第二種度量方法。根據(jù)已有的研究和數(shù)據(jù)可得性，我們把土地財政收入由土地出讓金、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅組成。為了更好地反映出地方土地財政規(guī)模和區(qū)域差異，我們采用人均化的財政規(guī)模指標(biāo)。

解釋變量刻畫地區(qū)財政分權(quán)程度，目前有關(guān)財政分權(quán)度的測算還未達成一個一致的意見?，F(xiàn)有測算方法主要有財政收入分權(quán)、財政支出分權(quán)、中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付占地方總支出的比重和預(yù)算內(nèi)外總收支指標(biāo)。由于分稅制改革以來，地方政府財政收入獲取權(quán)缺失以及頻發(fā)變化，使得財政收入指標(biāo)度量的解釋力受到影響，會低估財政分權(quán)的實際情況。相比較而言，分稅制改革對地方政府財政支出結(jié)構(gòu)安排并沒有實質(zhì)性作用。因此本文選擇從支出角度來測算財政分權(quán)度，選用Jinand Zou提出的財政支出分權(quán)測算方法（地方政府本級財政支出在中央政府本級財政支出中的比例）。

根據(jù)現(xiàn)實情況和已有研究，避免重要變量的遺失，我們把地區(qū)人均生產(chǎn)總值、土地價格（土地出讓金/土地出讓面積）、各地外商直接投資額、城鎮(zhèn)人口密度等變量納入反映經(jīng)濟基本面和城鎮(zhèn)化水平的分析范圍?？紤]到地區(qū)差異對城鎮(zhèn)化水平的影響，以我國中部地區(qū)為基數(shù)，我們引入虛擬變量東部地區(qū)DumE和西部地區(qū)DumW加以分析。

（三）數(shù)據(jù)來源與描述

本文選取1999-2011年全國30個省市平衡面板數(shù)據(jù)（西藏除外，一些數(shù)據(jù)缺失），根據(jù)空間區(qū)域發(fā)展及其對城鎮(zhèn)化率影響的差異性，我們把30個省市劃分東部地區(qū)（北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、山東、廣東、福建、海南等11省）、中部地區(qū)（山西、黑龍江、吉林、河南、安徽、江西、湖北、湖南等8省市）、西部地區(qū)（廣西、重慶、四川、內(nèi)蒙古、陜西、云南、貴州、甘肅、寧夏、青海、新疆等11?。﹣磉M行研究。數(shù)據(jù)分別來源于《中國統(tǒng)計年鑒》（2000-2012）、《中國財政年鑒》（2000-2012）和《中國國土資源年鑒》（2000-2012）。

四、實證研究

（一）土地財政方程檢驗結(jié)果及分析

為了更科學(xué)地反映檢驗結(jié)果，分別運用面板混合模型、隨機影響模型、固定影響模型對方程（1）進行檢驗，檢驗結(jié)果見表2中的方程（1）（3）（5）。從Hausman檢驗的p值為0可以看出，在統(tǒng)計上是接受固定影響模型。在各個模型中，我們所關(guān)注的財政支出分權(quán)度與土地財政之間系數(shù)都顯著且為正，這初步證實了研究假設(shè)H1。因此，總的來看，地方政府財政支出壓力越大，其對土地財政收入的影響越強。土地價格對土地財政影響也比較大，土地價格在1%水平下顯著且為正，表明地價的上漲將會增加土地財政收入，也會更加激發(fā)地方政府的土地財政沖動。城鎮(zhèn)人口密度雖然在方程（3）和（5）中不顯著，但總的來看其系數(shù)都是為正，說明城鎮(zhèn)人口密度對土地財政也會起正向作用。

為了避免重要解釋變量的遺漏而引起內(nèi)心性問題，根據(jù)已有的研究，加入潛在影響土地財政的控制變量，包括外商直接投資，反映地方競爭程度的實際利用外商直接投資額；反映經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化的經(jīng)濟發(fā)展水平。表2中方程（2）（4）（6）回歸結(jié)果表明，自由度調(diào)整后R2出現(xiàn)增加，說明這些控制變量對土地財政收入具有解釋作用。加入這些控制變量后，財政支出分權(quán)度對土地財政影響方程（2）系數(shù)為負(fù)，但不顯著，方程（4）系數(shù)不顯著但為正，方程（6）系數(shù)顯著且為正，總體來看，財政支出分權(quán)度對土地財政影響是呈正相關(guān)的，這進一步證實了研究假設(shè)H1。外商直接投資對地方土地財政收入影響不明顯。經(jīng)濟發(fā)展水平對土地財政收入影響顯著且為正，說明我國經(jīng)濟的快速發(fā)展對地方政府土地財政收入增長起到了重要作用。

（二）城鎮(zhèn)化率方程檢驗結(jié)果及分析

對方程（2）進行回歸，把城鎮(zhèn)化率作為被解釋變量，根據(jù)Hausman檢驗結(jié)果來確定選擇固定效應(yīng)模型還是隨機效應(yīng)模型，表3.給出了回歸結(jié)果。表3中方程（1）結(jié)果顯示，土地財政與城鎮(zhèn)化率之間的系數(shù)在1%水平下顯著為正，說明土地財政對城鎮(zhèn)化水平具有明顯的正向作用。土地財政收入每增加1個百分點，將使城鎮(zhèn)化率提升0.038%，這可能的原因是土地財政收入增加增強了地方政府財政支出能力，財政支出能力增強使得對城鎮(zhèn)相關(guān)投入增加，從而使得城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)和就業(yè)環(huán)境不斷改善，吸引更多農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)，使得城鎮(zhèn)化率不斷提高，這證實了研究假設(shè)H2。財政支出分權(quán)與城鎮(zhèn)化率系數(shù)呈正相關(guān)且顯著，說明財政支出分權(quán)對城鎮(zhèn)化水平提升也起到了正向作用。土地價格則與城鎮(zhèn)化率系數(shù)呈負(fù)相關(guān)且顯著，說明土地價格上漲會抑制農(nóng)村人口流入，這可能的原因是土地價格上漲使得與土地相關(guān)的行業(yè)價格上漲，從而帶來人們生活成本上漲，生活壓力增大，導(dǎo)致農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的動力下降。城鎮(zhèn)人口密度與城鎮(zhèn)化率系數(shù)呈正相關(guān)且顯著，城鎮(zhèn)人口密度越高，城鎮(zhèn)化水平也越高。

改革開放以來，盡管各地經(jīng)濟都出現(xiàn)了快速發(fā)展，但地區(qū)之間的差距卻并沒有縮小。一個地區(qū)經(jīng)濟越發(fā)達，往往土地越值錢，就越依賴土地財政，地區(qū)之間的城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)出明顯的差異性。土地財政到底對各個區(qū)域城鎮(zhèn)化影響如何？下面我們引入虛擬變量來進行探討。用DumE、DumW分別表示東部地區(qū)和西部地區(qū)虛擬變量，并對其包括省份分別賦值1，其他區(qū)域省份賦值O，因此東部地區(qū)、西部地區(qū)的虛擬變量向量分別為（1，0）、（0，1），土地財政系數(shù)分別變?yōu)镈umE×ALD、DumW×ALD。

觀察城鎮(zhèn)化率和土地財政均值，顯而易見，東部地區(qū)土地財政收入較高，其城鎮(zhèn)化也相應(yīng)較高，而西部地區(qū)則相反。加入地區(qū)虛擬變量后城鎮(zhèn)化率回歸結(jié)果如表3中方程（3）（5）所示。從東部地區(qū)來看，表3中方程（3）回歸結(jié)果顯示，DumE×ALD的系數(shù)為正但不顯著，說明東部地區(qū)的土地財政收入對城鎮(zhèn)化率影響不明顯，可能的原因是東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平較高，政府可以通過較為廣泛的財政收入來源改善城鎮(zhèn)環(huán)境和就業(yè)服務(wù)等，從而為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移創(chuàng)造良好條件；財政支出分權(quán)、地價、外商直接投資與城鎮(zhèn)化率之間的系數(shù)都不顯著；城鎮(zhèn)人口密度、人均GDP與城鎮(zhèn)化率之間的系數(shù)都為正且顯著。從西部地區(qū)來看，表3中方程（5）回歸結(jié)果顯示，DumW×ALD的系數(shù)在1%水平下顯著且呈正相關(guān)，這進一步證實了研究假設(shè)H2，同時說明在西部地區(qū)，土地財政增加會促進其城鎮(zhèn)化水平提升，也說明西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升對土地財政依賴程度更大。財政支出分權(quán)對城鎮(zhèn)化影響與東部地區(qū)相反，地價、城鎮(zhèn)人口密度、外商直接投資和人均GDP對城鎮(zhèn)化影響基本上跟東部地區(qū)一致。

此外，地價與土地財政可能產(chǎn)生內(nèi)心性問題而產(chǎn)生估計偏差，我們運用帶工具變量的固定效應(yīng)模型和兩階段最小二乘法對糧食產(chǎn)量方程進行估計，表3中方程（2）（4）和（6）給出了把地價作為內(nèi)生變量的回歸結(jié)果，我們把滯后一期的地價當(dāng)作工具變量，結(jié)果表明，土地財政與城鎮(zhèn)化率之間的系數(shù)仍然為正且在10%水平下顯著。

五、結(jié)論與啟示

（一）研究結(jié)論

本文利用1999-2011年省際面板數(shù)據(jù)，并引入東部地區(qū)和西部地區(qū)虛擬變量，對分稅制改革、土地財政收入與城鎮(zhèn)化率之間的關(guān)系進行了分析，得出以下兩個結(jié)論：（1）分稅制改革下的財政分權(quán)促進了地方土地財政收入，強化了地方政府對土地財政收入的依賴，尤其是土地價格的上漲加劇了地方政府對土地出讓行為，使得土地財政收入激增。（2）土地財政收入的增加會促進城鎮(zhèn)化率提高，財政支出分權(quán)總體上也會促進城鎮(zhèn)化率提高。尤其當(dāng)我們引入地區(qū)后發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)土地財政對城鎮(zhèn)化率影響不明顯，但西部地區(qū)土地財政收入增加會促進其城鎮(zhèn)化率快速提高，這也說明經(jīng)濟越發(fā)達地區(qū)，對土地財政的依賴程度往往越低，而在經(jīng)濟比較落后的地區(qū)，其財政收入來源范圍較窄，土地財政收入對促進其城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展，進而帶來城鎮(zhèn)化水平提升具有重要作用。

（二）啟示

通過前面的分析，可以得出以下三點啟示：（1）盡管分稅制改革促進地方政府土地財政收入的增加，增強了地方政府財政支出能力，進而可能有利于促進落后地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升，但我們必須清醒地認(rèn)識到對土地財政的依賴對城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的影響，阻礙落后地區(qū)城鎮(zhèn)競爭力的提升。因此，完善現(xiàn)有的財稅制度，促進城鎮(zhèn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢在必行。（2）基于土地財政對城鎮(zhèn)化影響區(qū)域的差異性，在完善財稅政策時可以因地制宜的設(shè)計，首先要加快約束東部地區(qū)對土地財政的依賴，繼續(xù)推進其現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。同時，也要防止西部地區(qū)過分依賴土地財政，造成城鎮(zhèn)化率虛高，導(dǎo)致其城鎮(zhèn)發(fā)展不可持續(xù)。因此，中央要逐漸加大對西部地區(qū)一般性財政轉(zhuǎn)移支付力度，減輕其地方政府財政支出壓力，增強其對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的能力。（3）土地財政歸根結(jié)底是一種資源性收入，而這種資源本身是有限的和不可再生的，可見這種資源性收入是不可持續(xù)的。因此有必要弱化地方政府土地及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益的激勵，這就需要進一步梳理中央與地方的事權(quán)和財權(quán)，使二者事權(quán)與財權(quán)相匹配，實現(xiàn)激勵相容。

責(zé)編：啟方；校對：啟方