中西現(xiàn)代學(xué)徒制比較研究

——基于政府職責(zé)視角

李夢玲

摘 要 現(xiàn)代學(xué)徒制已成為當(dāng)今許多國家經(jīng)濟發(fā)展和人力資源開發(fā)的重要戰(zhàn)略。西方發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代學(xué)徒制之所以取得突出成就，離不開政府的高度重視與大力支持。對中西方國家的政府在現(xiàn)代學(xué)徒制的立法、管理、經(jīng)費方面履行職責(zé)的狀況進行比較分析，發(fā)現(xiàn)我國政府在現(xiàn)代學(xué)徒制的立法體系、管理機制、經(jīng)費保障上還有待完善。借鑒西方發(fā)達(dá)國家政府履行職責(zé)的實踐經(jīng)驗，我國應(yīng)完善現(xiàn)代學(xué)徒制法律體系，建立政府統(tǒng)籌、地方為主、社會參與的學(xué)徒制管理體制，建立多元化經(jīng)費投入機制。

關(guān)鍵詞 現(xiàn)代學(xué)徒制；政府職責(zé)；立法；經(jīng)費；中國；西方發(fā)達(dá)國家

中圖分類號 G719 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）07-0029-06

當(dāng)今世界，隨著經(jīng)濟全球化的迅猛發(fā)展，各國對外貿(mào)易競爭日趨激烈。為了在競爭中保持經(jīng)濟、技術(shù)的優(yōu)勢，解決本國青年失業(yè)以及彌補高技能人才短缺等問題，許多西方國家在吸收傳統(tǒng)學(xué)徒制優(yōu)點及融合現(xiàn)代學(xué)校職業(yè)教育優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，發(fā)展了現(xiàn)代學(xué)徒制，并把它作為國家經(jīng)濟發(fā)展和人力資源開發(fā)的重要戰(zhàn)略。當(dāng)前我國職業(yè)教育發(fā)展也面臨著重大機遇與挑戰(zhàn)，也存在著職校生就業(yè)困難、高技能人才短缺等問題，因此發(fā)展現(xiàn)代學(xué)徒制，對我國實現(xiàn)“職教興國”戰(zhàn)略，增強產(chǎn)業(yè)核心競爭力，緩解日益嚴(yán)峻的就業(yè)矛盾具有決定性的意義?；诒容^研究視角，通過對中西方國家在實施現(xiàn)代學(xué)徒制中政府的職責(zé)及作用狀況進行理性研析，試圖為現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展背景下我國政府更好地發(fā)揮應(yīng)有職責(zé)而提供有益啟示。

一、中西方現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展?fàn)顩r

（一）西方國家現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展情況

從上世紀(jì)80年代末開始，西方各國紛紛開展了新的學(xué)徒制改革，在不同的國家體制與背景下，形成了各自的特點，如英國的“三明治”模式、澳大利亞的“新學(xué)徒制”模式、美國的“合作教育”模式和瑞士的“三元制”等?，F(xiàn)代學(xué)徒制在國際社會備受青睞，歐盟在2012年的報告中提出，在27個歐盟成員國中，中等教育層面開展了嚴(yán)格意義現(xiàn)代學(xué)徒制的國家有24個，另有14個國家在高等教育層面開展了廣泛意義上的現(xiàn)代學(xué)徒制[1]。2013年7月，歐洲學(xué)徒制聯(lián)盟在德國成立，其成立的目的在于加強不同政策領(lǐng)域的合作，提高學(xué)徒制在整個歐盟范圍內(nèi)的供給質(zhì)量，以促進青年人順利就業(yè)。目前，西方發(fā)達(dá)國家基本上都建立了較完善的現(xiàn)代學(xué)徒制體系。現(xiàn)代學(xué)徒制在西方雖呈多元化的發(fā)展趨勢，但表現(xiàn)出一些共同的基本特征：都上升為國家戰(zhàn)略層面的制度管理，建立了多元參與的利益合作機制，形成以企業(yè)為主體的工學(xué)結(jié)合人才培養(yǎng)模式，學(xué)徒具有合法的雙重身份，制定了統(tǒng)一規(guī)范的職業(yè)培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，具有廣泛性、綜合性和開放性等教育特征。

（二）我國現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展情況

我國有著深厚的學(xué)徒制傳統(tǒng)、有過正式學(xué)徒制體系和相關(guān)改革經(jīng)驗。20世紀(jì)90年代至今，我國職業(yè)教育一直在探索校企合作、工學(xué)結(jié)合的人才培養(yǎng)模式，高職院校在頂崗實習(xí)、訂單培養(yǎng)、工學(xué)交替等方面進行積極探索與實踐，取得了明顯成效。21世紀(jì)初，隨著社會經(jīng)濟和現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的需求，國內(nèi)部分地區(qū)和院校進行了“現(xiàn)代學(xué)徒制”的先行試點。例如，2006年江蘇太倉健雄職業(yè)技術(shù)學(xué)院與德國企業(yè)合作，形成了本土化的“定崗雙元制”人才培養(yǎng)模式；2010年，江西新余市政府?dāng)M投資60億元規(guī)劃建設(shè)江西職業(yè)教育園區(qū)，在園區(qū)內(nèi)構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)徒制實驗基地。浙江機電職業(yè)技術(shù)學(xué)院、清遠(yuǎn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院、長春職業(yè)技術(shù)學(xué)院等高職院校的現(xiàn)代學(xué)徒制探索也取得了一定成效，積累了寶貴經(jīng)驗。2014年，教育部印發(fā)《關(guān)于開展現(xiàn)代學(xué)徒制試點工作的意見》，整體部署現(xiàn)代學(xué)徒制改革工作，這是全國職業(yè)教育工作會召開后出臺的第一個制度性配套文件，表明了我國政府為深化工學(xué)結(jié)合，進一步完善校企合作育人機制，建設(shè)有中國特色現(xiàn)代學(xué)徒制的決心。當(dāng)前，我國正處于現(xiàn)代學(xué)徒制改革的全面啟動期，與西方相比，現(xiàn)代學(xué)徒制的探索與實踐還處于基礎(chǔ)階段。

二、基于政府職責(zé)視角的中西方現(xiàn)代學(xué)徒制比較分析

現(xiàn)代學(xué)徒制的功能和作用，決定了發(fā)展現(xiàn)代學(xué)徒制是政府的重要職責(zé)，政府不但是相關(guān)法律法規(guī)的制定和執(zhí)行者，也是管理機構(gòu)的決策和控制者，還是教育經(jīng)費的主要籌措和提供者。

（一）中西方國家政府立法職責(zé)之比較

1.西方國家

從一些開展現(xiàn)代學(xué)徒制較為成功的西方國家看，為了保障現(xiàn)代學(xué)徒制的規(guī)范化和持續(xù)化，各國政府紛紛通過建立較為完備的法律體系來保障現(xiàn)代學(xué)徒制的實施有法可依、有章可循。

一是政府通過立法明確現(xiàn)代學(xué)徒制的法律地位和參與者的責(zé)、權(quán)、利。德國的現(xiàn)代學(xué)徒制之所以被當(dāng)做世界范本，受益于政府建立了一套完整周密的職業(yè)教育法律體系，在這個體系中，德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》無疑起著基石的作用。2005年開始實施的新《聯(lián)邦職業(yè)教育法》重申了“雙元制學(xué)徒體系”的法律地位，并從“雙元制”中“企業(yè)”這一元著手規(guī)定了職業(yè)教育實施中各個環(huán)節(jié)的管理依據(jù)。除此之外，在聯(lián)邦和州層面，德國也分別有相應(yīng)的法律規(guī)范來指導(dǎo)和監(jiān)督“雙元制”中另一元“學(xué)校”的教學(xué)活動的開展。雙管齊下，保障了“雙元制”職業(yè)教育的健康發(fā)展。澳大利亞政府早在1978年就制定了《職業(yè)培訓(xùn)法修正案》，正式奠定了現(xiàn)代學(xué)徒制的法律地位，使其得以健康、穩(wěn)步發(fā)展。為激發(fā)行業(yè)企業(yè)積極參與學(xué)徒培訓(xùn)與管理，澳大利亞政府除了在法律中明確行業(yè)企業(yè)參與的職責(zé)、權(quán)利以及違約懲罰外，在2009年的《公平工作法案》中對學(xué)徒和參與企業(yè)制定了獎勵條款，基本上涵蓋了澳大利亞所有行業(yè)的學(xué)徒培訓(xùn)[2]。2009年，英國政府出臺了《學(xué)徒制、技能、兒童和學(xué)習(xí)法案》，該法案的重要性突出表現(xiàn)在對學(xué)徒制的管理上，這對提高現(xiàn)代學(xué)徒制在英國整個教育領(lǐng)域中的地位具有舉足輕重的作用。該法案的出臺，結(jié)束了英國對學(xué)徒制長達(dá)近200年的法律管理空白，標(biāo)志著英國學(xué)徒制新立法時代的來臨。2004年，瑞士正式實施了新的《職業(yè)教育與培訓(xùn)法案》，該《法案》明確了職業(yè)教育與培訓(xùn)是聯(lián)邦政府、26個州政府和職業(yè)行會組織的共同任務(wù)，他們共同努力的目標(biāo)是達(dá)到職業(yè)教育與培訓(xùn)的高標(biāo)準(zhǔn)以及創(chuàng)造足夠的學(xué)徒職位[3]。

二是政府通過立法為現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展提供經(jīng)費支持。在西方發(fā)達(dá)國家，通過立法為現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展提供經(jīng)費支持是政府的重要職責(zé)之一，這些立法在各國職業(yè)教育法律體系中占有重要位置。如美國政府在1990年《帕金斯職業(yè)和技術(shù)教育法》中明確規(guī)定，聯(lián)邦政府每年向州政府和地方培訓(xùn)計劃撥款16億美元，這項資金以專項補助款的形式分配，要求地方至少按13的比例配套[4]。澳大利亞聯(lián)邦政府1992年頒布《職業(yè)教育與培訓(xùn)資助法》，確立了國家培訓(xùn)總署和州撥款機制，該法案根據(jù)實施情況每年一修訂，撥款額度逐年遞增。同時澳洲政府放開學(xué)徒培訓(xùn)市場，建立學(xué)徒培訓(xùn)競爭機制，只要經(jīng)過國家培圳局認(rèn)可，任何機構(gòu)、企業(yè)和個人均可承坦學(xué)徒培圳任務(wù)，政府一視同仁地給予經(jīng)費支持，對社會急需的職業(yè)培訓(xùn)，政府重點支持，撥款高于其他職業(yè)。英國政府也通過《就業(yè)和培訓(xùn)法》《公司與所得稅法令》《延續(xù)與高等教育法案》等多項立法為現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展提供經(jīng)費支持。

2.中國

近20年來，我國職業(yè)教育立法有了很大進步和突破，初步建立了以《職業(yè)教育法》為主體，以各部門規(guī)章和地方法規(guī)為配套的職業(yè)教育法律體系，為我國現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展走上法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的道路提供了重要的法律保障。但是，與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國政府在立法上還存在一些不足。

一是政府在立法中未明確現(xiàn)代學(xué)徒制的法律地位和企業(yè)參與的責(zé)權(quán)利。目前，我國沒有任何一部法律正式確定現(xiàn)代學(xué)徒制的法律地位。身份的模糊性，使得現(xiàn)階段現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展迫切需要規(guī)范的企業(yè)義務(wù)、資金來源、管理職能、專門機構(gòu)以及學(xué)徒培訓(xùn)等內(nèi)容未能通過法律手段予以保障。與西方立法比較而言，我國立法中最明顯的問題是在法律中對企業(yè)參與責(zé)任與義務(wù)的規(guī)定過于籠統(tǒng)、模糊，操作性不強。此外，專門針對企業(yè)參與學(xué)徒培訓(xùn)的立法更是空白。1996年頒布的《職業(yè)教育法》中僅僅有5條內(nèi)容涉及企業(yè)，且都是以“鼓勵”“可以”等指導(dǎo)性的語言表述。由于法律中對企業(yè)參與的責(zé)任與義務(wù)缺乏明確性和強制性，使得我國企業(yè)參與學(xué)徒培訓(xùn)全憑企業(yè)主的覺悟程度和認(rèn)識水平。加之政府又未制定參與企業(yè)將獲得政府補助或稅收減免等優(yōu)惠政策的配套法規(guī)，勢必抑制企業(yè)參與學(xué)徒培訓(xùn)的積極性。

二是政府經(jīng)費立法的不完善阻滯了現(xiàn)代學(xué)徒制的發(fā)展。在我國的職業(yè)教育法律體系中，政府至今沒有對職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費進行專項立法，國務(wù)院也未出臺專門的經(jīng)費配套法規(guī)或?qū)嵤l例。在已有的立法中，有關(guān)經(jīng)費保障的內(nèi)容在很大程度上也僅僅停留于宏觀或一般性的政策引導(dǎo)，對經(jīng)費責(zé)任主體所應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任沒有明確界定，導(dǎo)致在實施過程中因責(zé)任主體缺失或模糊造成經(jīng)費無人問責(zé)的現(xiàn)象。政府經(jīng)費立法的不完善導(dǎo)致我國現(xiàn)代學(xué)徒制在試點中普遍面臨經(jīng)費短缺的現(xiàn)狀。

三是政府出臺政策性文件代替法律。從上世紀(jì)90年代起，我國政府陸續(xù)出臺了十幾部重要的職業(yè)教育規(guī)范性文件，如《國務(wù)院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》《教育部關(guān)于開展現(xiàn)代學(xué)徒制試點工作的意見》等。這些文件對職業(yè)教育和現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展的各個方面都作出了諸多規(guī)定，其內(nèi)容的完整性和實用性遠(yuǎn)勝于我國現(xiàn)行的職業(yè)教育法律，并真正成為指導(dǎo)政府職能部門工作的規(guī)范性依據(jù)。但是對于一個法治國家來說，政策畢竟不是法律，不具有法律所特有的強制性，而且這些政策文件自身也存在宏觀性、原則性和模糊性的問題，缺乏西方法律的明確性、針對性和可操作性特點。

（二）中西方國家政府管理職責(zé)之比較

1.西方國家

西方發(fā)達(dá)國家政府在推動現(xiàn)代學(xué)徒制的發(fā)展過程中都建立了與之相適應(yīng)的職業(yè)教育管理體制。雖然各國的政治經(jīng)濟體制、文化教育傳統(tǒng)及技工培訓(xùn)制度不同，導(dǎo)致各國政府對現(xiàn)代學(xué)徒制的管理模式也不盡相同，但政府在其中承擔(dān)的職責(zé)和作用可概括為以下共同特征。

一是政府建立了現(xiàn)代學(xué)徒制統(tǒng)籌管理的最高機構(gòu)，實現(xiàn)宏觀管理和自治管理有機結(jié)合。西方發(fā)達(dá)國家政府各自建立了本國最高職業(yè)教育管理機構(gòu)，統(tǒng)籌管理包括現(xiàn)代學(xué)徒制在內(nèi)的職業(yè)教育的發(fā)展與實施，如德國“聯(lián)邦職業(yè)教育機構(gòu)（BIBB）”、瑞士的“職業(yè)教育與技術(shù)署”（BBT）、英國“商業(yè)、技能與創(chuàng)新部”等。各國聯(lián)邦政府通過本國最高職業(yè)教育管理機構(gòu)實現(xiàn)對現(xiàn)代學(xué)徒制的宏觀管理，即只對現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展中具有共性的問題制定政策并指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，從而既保證了全國學(xué)徒培養(yǎng)規(guī)格的相對統(tǒng)一性，又發(fā)揮了各州因地制宜的培養(yǎng)優(yōu)勢。與此相對，各國的州政府則實行自治管理，在培訓(xùn)業(yè)務(wù)、財政撥款、職業(yè)學(xué)校等方面享有充分的自治權(quán)，同時發(fā)揮協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用，協(xié)調(diào)行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、學(xué)校之間的關(guān)系，監(jiān)督學(xué)校教學(xué)和企業(yè)培訓(xùn)。正是聯(lián)邦政府宏觀管理和州政府自治管理的有機結(jié)合為西方現(xiàn)代學(xué)徒制的順利實施提供了保證。

二是政府建立了行業(yè)協(xié)會參與學(xué)徒培訓(xùn)管理的有效機制。西方發(fā)達(dá)國家職業(yè)教育管理機構(gòu)大致可分為三級，分別為聯(lián)邦、州、地區(qū)。以德國為例，在聯(lián)邦一級，聯(lián)邦政府實行宏觀管理，制定與頒布法律法規(guī)以及統(tǒng)一的職業(yè)培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)；在州一級，州政府管理與監(jiān)督學(xué)徒培訓(xùn)業(yè)務(wù)；在地區(qū)一級，由各類行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)管理學(xué)徒培訓(xùn)工作。行業(yè)協(xié)會是德國地區(qū)級現(xiàn)代學(xué)徒制進行自治管理最為重要的機構(gòu)，在德國具有特殊地位，即公法法人地位，這一地位使得行業(yè)協(xié)會能履行法律授權(quán)，在履行任務(wù)過程中具有如同政府一樣的權(quán)威。此外，德國聯(lián)邦政府還通過各種財政補貼來支持行業(yè)協(xié)會履行職責(zé)，并且建立了一套完備的行業(yè)協(xié)會對企業(yè)參與學(xué)徒培訓(xùn)的資格審定制度，以增強行業(yè)協(xié)會在管理過程中的話語權(quán)。瑞士的行業(yè)協(xié)會組織非常發(fā)達(dá)，隨著行業(yè)協(xié)會培訓(xùn)中心模式的發(fā)展，瑞士的學(xué)徒培訓(xùn)逐漸從傳統(tǒng)的企業(yè)和職業(yè)學(xué)?！半p元制”演變?yōu)槠髽I(yè)、職業(yè)學(xué)校和培訓(xùn)中心的“三元制”。

2.中國

我國的職業(yè)教育管理體制屬于政府主導(dǎo)型，職業(yè)教育管理的決策權(quán)高度集中在中央。地方政府都設(shè)有不同級別的職業(yè)教育管理機構(gòu)，各級各類職業(yè)院校也全部按行政隸屬關(guān)系置于辦學(xué)部門的直接管理之下。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國政府在發(fā)展現(xiàn)代學(xué)徒制、履行政府職責(zé)時還存在以下不足。

一是政府未建立能統(tǒng)籌大局的現(xiàn)代學(xué)徒制管理最高機構(gòu)。當(dāng)前，我國職業(yè)教育與培訓(xùn)由教育部、人力資源和社會保障部等共同管理，這種齊抓共管的管理體制雖然調(diào)動和發(fā)揮了多方面的積極性，但也存在職能交叉、政策不一、管理分散、資源浪費等問題。相比西方國家現(xiàn)代學(xué)徒制管理機構(gòu)，我國政府尚未建立能統(tǒng)籌大局的包括現(xiàn)代學(xué)徒制在內(nèi)的職業(yè)教育管理最高機構(gòu)，這不僅導(dǎo)致人力資源和社會保障部與教育部在學(xué)徒制培訓(xùn)管理職能上的交叉，也造成分屬于國務(wù)院不同部門的職業(yè)院校體系與職業(yè)培訓(xùn)體系各自為政等問題。這些都嚴(yán)重制約了我國現(xiàn)代學(xué)徒制的長遠(yuǎn)發(fā)展。

二是政府未建立行業(yè)協(xié)會參與學(xué)徒培訓(xùn)管理的有效機制。西方發(fā)達(dá)國家的行業(yè)協(xié)會在學(xué)徒培訓(xùn)的組織與管理中發(fā)揮著重要作用，而我國的行業(yè)協(xié)會基本上沒有參與到學(xué)徒培訓(xùn)的管理中來，未能履行與西方國家一樣本該具有的決策、監(jiān)督與評價職能。行業(yè)協(xié)會作為企業(yè)的上級部門，這種狀況勢必影響企業(yè)參與學(xué)徒培訓(xùn)的積極性，也造成部分企業(yè)參與后的隨意性和無約束性。我國行業(yè)協(xié)會與職業(yè)教育的聯(lián)系松散，主要是因為政府在法律中未明確行業(yè)協(xié)會在職業(yè)教育和學(xué)徒培訓(xùn)管理中的法律地位，同時也未對行業(yè)協(xié)會參與管理給予財政補貼等，從而導(dǎo)致當(dāng)下行業(yè)協(xié)會對職業(yè)教育與培訓(xùn)的參與和支持不足。

（三）中西方國家政府經(jīng)費保障之比較

1.西方國家

德國、澳大利亞等西方發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代學(xué)徒制之所以取得舉世矚目的成就，關(guān)鍵得益于這些國家政府構(gòu)建了完善的經(jīng)費保障機制，為現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展提供了必要而充足的經(jīng)費支持。西方發(fā)達(dá)國家的政府在經(jīng)費保障中承擔(dān)的職責(zé)主要有以下特征。

一是政府立法保障，并建立多元化經(jīng)費籌措機制。從國際經(jīng)驗看，現(xiàn)代學(xué)徒制開展較成功的國家均建有相對成熟的經(jīng)費保障體系和多元化經(jīng)費籌措機制。經(jīng)費來源于政府撥款、企業(yè)資助、學(xué)生學(xué)費、社會團體資助、各類稅收、服務(wù)性收費等多種渠道，社會化特征明顯，特別是企業(yè)資助占有重要分量。在德國，政府主要是對各類職業(yè)學(xué)校、職業(yè)繼續(xù)教育機構(gòu)提供經(jīng)費資助，而學(xué)徒培訓(xùn)的主要資金來源于企業(yè)，企業(yè)投資建立職業(yè)培訓(xùn)中心、購置培訓(xùn)設(shè)備并負(fù)擔(dān)實訓(xùn)教師的工資和學(xué)徒的培訓(xùn)津貼。為激發(fā)企業(yè)參與學(xué)徒培訓(xùn)的積極性，德國政府除了在稅收上給予各種優(yōu)惠，還設(shè)立了中央基金，對參與企業(yè)給予經(jīng)費補助，一般情況下，企業(yè)可獲得其培訓(xùn)費用50%～80%補助，若所培訓(xùn)的職業(yè)前景看好，企業(yè)甚至可獲得100%補助[5]。2010年，英國政府在“小政府、大社會”的執(zhí)政理念下提出“企業(yè)、個人和政府應(yīng)該根據(jù)相應(yīng)的收益分擔(dān)技能培訓(xùn)成本，企業(yè)和個人應(yīng)該承擔(dān)大部分費用，因為它們獲得了最多的私人收益”[6]，英國政府一方面要求企業(yè)和個人必須加強行動和投資，另一方面采取了激勵性的技能投資模式，促使利益相關(guān)者積極參與技能培訓(xùn)。

二是政府作為經(jīng)費投入的首要責(zé)任主體且力度逐年加大。當(dāng)今，西方發(fā)達(dá)國家的職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費投入呈現(xiàn)“政府財政逐步增多，個人承擔(dān)日漸減少”的趨勢。大多數(shù)國家如澳大利亞、美國、英國等，其政府是職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費投入的首要責(zé)任主體，在經(jīng)費投入中起“杠桿”作用。例如，澳大利亞的TAFE學(xué)院負(fù)責(zé)學(xué)徒的知識培訓(xùn)和少量的技能培訓(xùn)，聯(lián)邦和州政府的投入是TAFE學(xué)院辦學(xué)經(jīng)費的絕對主體，占總經(jīng)費的2/3， 其中聯(lián)邦政府撥款約占22%，州政府撥款約占57%[7]。英國政府是本國職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費的主要保障者，并且經(jīng)費占GDP比重逐年增長，政府計劃在2014～2015年度，將超過19歲的成人學(xué)徒的數(shù)量增加到7.4萬人，用于資助學(xué)徒制的資金每年遞增2.22億英鎊，兩年后達(dá)到14億英鎊[8]。

2.中國

近年來，我國政府也加大了對職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費的投入力度，對現(xiàn)代學(xué)徒制的發(fā)展起到了很好的推動作用。但與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國政府在經(jīng)費保障職責(zé)上還存在以下不足。

一是政府未健全經(jīng)費立法保障和多元化經(jīng)費投入機制。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國當(dāng)前的經(jīng)費立法保障還存在較大缺憾，立法環(huán)節(jié)的缺失，必然導(dǎo)致各級政府與社會主體在相關(guān)領(lǐng)域行為活動的失范，這是造成我國職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費得不到有力保障的一個重要原因。當(dāng)前，我國職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費主要來源于政府撥款和學(xué)生學(xué)費，2011年政府的財政撥款占經(jīng)費總投入的66.93%，學(xué)生學(xué)費占28.73%，而企業(yè)投入的經(jīng)費比例僅為0.77%，社會團體僅為0.93%，見圖1[9]。與德國和瑞士等國家的企業(yè)承擔(dān)本國職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費總額的60%相比，我國的企業(yè)投入比重太小，而且社會力量投入也非常薄弱，表明我國現(xiàn)行的經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)單一、經(jīng)費投入機制還不健全?？梢?，我國政府雖然直接承擔(dān)經(jīng)費投資的主體責(zé)任，但在履行引導(dǎo)社會資金參與職業(yè)培訓(xùn)的職責(zé)上缺失，主要表現(xiàn)在立法保障、政策引導(dǎo)和輿論宣傳上還不完善，使得企業(yè)等缺乏投資熱情。

二是政府財政投入雖增幅較大但投入總量仍偏低。政府財政撥款是我國職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費的主要來源。從表1中數(shù)據(jù)可看到，2006～2011年間，政府的財政投入占職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費總量的比例從45.79%逐漸增長到66.93%，超過了對普通教育經(jīng)費投入的增幅。雖然職業(yè)教育經(jīng)費投入總量逐年增長，但在整個國家教育經(jīng)費中的比重并不高，始終在11%～13%之間徘徊，遠(yuǎn)低于國際慣例25%的占比標(biāo)準(zhǔn)。與普通教育相比，政府對職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費的投入總量仍然偏低。實際上，包括現(xiàn)代學(xué)徒制在內(nèi)的職業(yè)教育培養(yǎng)成本遠(yuǎn)高于普通教育是國際上公認(rèn)的事實，我國目前這種經(jīng)費占比現(xiàn)狀與優(yōu)先發(fā)展職業(yè)教育的國家戰(zhàn)略形成了鮮明反差，勢必影響現(xiàn)代學(xué)徒制的培養(yǎng)質(zhì)量和長遠(yuǎn)發(fā)展。

表1 中國2006～2011年職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費投入及其增長情況（單位：億元）

2006年 2007年 2008年 2009年 2010年 2011年

全國教育經(jīng)費總投入 9815.31 12148.07 14500.74 16502.71 19561.85 23869.29

職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費總投入 1111.18 1483.38 1852.03 2119.99 2408.8 2889.29

其中：政府財政性教育經(jīng)費 508.78 744.59 1017.26 1211.15 1459.91 1459.91

財政性經(jīng)費占職教經(jīng)費比例 45.79% 50.20% 54.93% 57.13% 60.61% 66.93%

職教經(jīng)費占教育總經(jīng)費的比例 11.32% 12.21% 12.77% 12.85% 12.31% 12.10%

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒2006-2011年》及其相關(guān)數(shù)據(jù)計算而來。

三是地方政府對中央經(jīng)費投入政策落實不到位。為保障地方政府的經(jīng)費投入，中央政府在2005年《國務(wù)院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》中明確提出“從 2006年起，城市教育附加費用于職業(yè)教育的比例，一般地區(qū)不低于20%，已經(jīng)普及九年義務(wù)教育的地區(qū)不低于30%”。但是相當(dāng)比例的地方政府并沒有完全落實這一政策，2011年全國有37%的地區(qū)這一比例均低于20%[10]，這與西方發(fā)達(dá)國家州政府的撥款力度形成很大的差距?？梢?，由于我國法律政策的可操作性與監(jiān)督懲處措施不全，加上我國執(zhí)法體系不夠嚴(yán)密，特別是政府的違法成本過低，導(dǎo)致地方政府對中央政策的執(zhí)行力度大打折扣。

三、借鑒與啟示

西方發(fā)達(dá)國家政府在現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展中履行職責(zé)的實踐經(jīng)驗，值得我國政府學(xué)習(xí)。當(dāng)然，由于中西方國家政治制度的不同，完全照搬，必然“水土不服”。因此，我國政府應(yīng)結(jié)合國情、合理借鑒，從以下三方面來改革和完善政府職責(zé)，從而推動我國現(xiàn)代學(xué)徒制的健康發(fā)展。

（一）建立以《職業(yè)教育法》為核心的內(nèi)在有機、與時俱進的現(xiàn)代學(xué)徒制法律體系

借鑒西方國家的立法經(jīng)驗，我國政府建立以《職業(yè)教育法》為核心的內(nèi)在有機、與時俱進的現(xiàn)代學(xué)徒制法律體系。首先，政府要借此次《職業(yè)教育法》的修訂契機，明確現(xiàn)代學(xué)徒制的法律地位和各級政府、行業(yè)企業(yè)、學(xué)校、科研機構(gòu)、社會各方參與的責(zé)任和義務(wù)以及責(zé)任主體違約所應(yīng)受到的懲罰；明確行業(yè)協(xié)會、企業(yè)參與學(xué)徒培訓(xùn)組織與管理的職責(zé)和權(quán)力；明確政府職業(yè)教育經(jīng)費年度預(yù)算占教育總經(jīng)費年度預(yù)算的最低比例等。增改和完善后的職業(yè)教育法應(yīng)該內(nèi)容更全面，且明確性和針對性強，便于操作。其次，政府要盡快出臺針對學(xué)徒培訓(xùn)經(jīng)費撥款的專項立法，在法律中明確各級政府、企業(yè)、社會團體等所應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費責(zé)任以及投入缺位所應(yīng)受到的懲罰，并對責(zé)任主體的經(jīng)費投入額度、比例等有明確的指標(biāo)約束。再次，政府要通過部門立法和地方立法，制定適應(yīng)地方經(jīng)濟發(fā)展需要的學(xué)徒培訓(xùn)法律規(guī)范，明確政府對行業(yè)、企業(yè)參與學(xué)徒培訓(xùn)和管理的扶持力度以及企業(yè)稅收優(yōu)惠等，部門和地方法律法規(guī)要與《職業(yè)教育法》彼此銜接、互為補充，體現(xiàn)法律體系的層級性。

（二）建立政府統(tǒng)籌、地方為主、社會參與的現(xiàn)代學(xué)徒制管理體制

首先，我國政府應(yīng)組建“國家職業(yè)教育總局”，作為包括現(xiàn)代學(xué)徒制在內(nèi)的職業(yè)教育管理最高機構(gòu)。其職能是建立和疏通各行業(yè)主管部門在職業(yè)教育與培訓(xùn)發(fā)展問題上的合作關(guān)系，統(tǒng)籌教育部、勞動部和專業(yè)部委、行業(yè)協(xié)會及企業(yè)的相關(guān)資源以實現(xiàn)綜合配置、協(xié)調(diào)發(fā)展，以及制定現(xiàn)代學(xué)徒制的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和學(xué)徒培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)等。其次，政府角色應(yīng)由國家控制向國家監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在我國當(dāng)前“政府主導(dǎo)型”的教育管理體制下，政府應(yīng)下放權(quán)力，形成權(quán)力的多中心化，讓市場機制在學(xué)徒培訓(xùn)領(lǐng)域發(fā)揮充分的作用。因此，對于現(xiàn)代學(xué)徒制的管理，中央政府的主要職責(zé)是依法管理和統(tǒng)籌規(guī)劃；地方政府的主要職責(zé)是充分發(fā)揮自主權(quán)，對職業(yè)學(xué)校與行業(yè)企業(yè)的合作進行監(jiān)督管理與協(xié)調(diào)完善，從而發(fā)揮在管理體系中的主體職能。最后，政府必須建立行業(yè)協(xié)會、企業(yè)參與學(xué)徒培訓(xùn)組織與管理的有效機制。除通過立法和財政渠道激發(fā)行業(yè)企業(yè)參與外，地方政府也要放權(quán)以展示信任與合作姿態(tài)，激發(fā)行業(yè)企業(yè)積極參與到管理中來，為現(xiàn)代學(xué)徒制發(fā)展提供有力的支持和保障。

（三）加大職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費投入力度，并建立多元化的經(jīng)費籌措機制

首先，中央政府應(yīng)結(jié)合國家經(jīng)濟發(fā)展的宏觀形式和現(xiàn)實需求，在確保職業(yè)教育和培訓(xùn)經(jīng)費投入總量持續(xù)增長的同時，逐步提高其占教育總經(jīng)費的比例，爭取達(dá)到25%的國際標(biāo)準(zhǔn)。其次，中央和地方政府要分別設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)，定期向社會公布經(jīng)費預(yù)算的使用情況，并將地方政府對職業(yè)培訓(xùn)的投入水平作為考核的硬性指標(biāo)，確保把各項相關(guān)法律法規(guī)落到實處。最后，借鑒西方經(jīng)驗并結(jié)合我國國情，我國政府應(yīng)逐步建立起以政府財政撥款為主，企業(yè)、社會團體和受教育者參與的多元化經(jīng)費籌措機制。政府應(yīng)通過輿論宣傳、政策引導(dǎo)等措施充分調(diào)動企業(yè)投資的積極性，特別是要明確企業(yè)投資學(xué)徒培訓(xùn)的收益回報，如根據(jù)企業(yè)投入經(jīng)費的數(shù)額按比例給予稅收優(yōu)惠，政府按一定標(biāo)準(zhǔn)提供直接的經(jīng)費補貼等，還可以借鑒德國政府為學(xué)徒購買保險解決企業(yè)后顧之憂等方式?？傊?，政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)職能，加強經(jīng)費保障，為現(xiàn)代學(xué)徒制的長效發(fā)展筑起一道堅實屏障。

（本研究為湖北省人文社科重點研究基地——湖北技能型人才培養(yǎng)研究中心研究成果）

參 考 文 獻

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Abstract Modern apprenticeship system has become an important strategy of economic development and human resource development in many countries. Western countries have made outstanding achievements in modern apprenticeship， one of reasons is the governments attention and support. By comparative analysis on the position of the Government of China and Western countries to fulfill their mandates in the modern apprenticeship system of legislative， regulatory， funding research， it highlights the Chinese government should be optimized further in legislative system， management system and funding guarantee. Taking example by the practical experience of Western countries in fulfilling duties is crucial for reforming and optimizing the government duties of China and promoting the sound development of modern apprenticeship system.

Key words modern apprenticeship system； governmental duties； legislation； funding； China； western developed countries

Author Li Mengling， associate professor of Changjiang Vocational College（Wuhan 430074）