常玉潔

摘 要：治理不善是高校腐敗行為發(fā)生的重要原因。完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是對(duì)行政權(quán)力有效制約監(jiān)督的過(guò)程，也是實(shí)現(xiàn)高校行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力與民主權(quán)力良性互動(dòng)的過(guò)程，契合廉政新常態(tài)的內(nèi)在要求。在廉政新常態(tài)語(yǔ)境下，高校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)正面臨著權(quán)力失衡、制度供給不足、改革路徑依賴(lài)和傳統(tǒng)文化負(fù)效應(yīng)等現(xiàn)實(shí)困境。高校應(yīng)從促進(jìn)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力耦合，完善治理制度體系，引入外生變量，推進(jìn)大學(xué)治理文化建設(shè)等路徑出發(fā)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)高校的“善治”。

關(guān)鍵詞：廉政新常態(tài)；高校；內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2015）03-0069-06

治理困局的存在正深深地困擾著我國(guó)高校，基建、評(píng)審和招生已經(jīng)成為高校腐敗案件最為集中的三大領(lǐng)域，高校腐敗呈現(xiàn)出易發(fā)高發(fā)態(tài)勢(shì)。在一項(xiàng)實(shí)證調(diào)查中，中央編譯局的何增科研究員認(rèn)為：大學(xué)腐敗是和決策權(quán)過(guò)于集中而利益相關(guān)方缺乏發(fā)言權(quán)和參與渠道、管理過(guò)程缺乏透明度、缺乏有力的外部監(jiān)督和問(wèn)責(zé)、缺乏自由公平的競(jìng)爭(zhēng)等缺陷聯(lián)系在一起的，大學(xué)腐敗問(wèn)題說(shuō)到底是一種治理不善。[1]高校治理體系作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，推進(jìn)高校治理能力現(xiàn)代化，既是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的根本要求，也是深化高等教育綜合改革、推動(dòng)高等教育現(xiàn)代化的迫切需要。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)步入廉政新常態(tài)，高校廉政治理正面臨著新的契機(jī)，探討高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的價(jià)值、困境及其完善路徑，是一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)。

一、廉政新常態(tài)與高校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在邏輯

“新常態(tài)”（New Normal）最初是指經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”，是由美國(guó)太平洋基金管理公司（PIMCO）提出，指的是2008到2009年金融危機(jī)后，世界經(jīng)濟(jì)和政治地位“大衰退”，普遍被描述為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇中痛苦而緩慢的過(guò)程。[2]2014年5月，習(xí)近平總書(shū)記在河南考察時(shí)首次提出“新常態(tài)”一詞。通常意義上，“新常態(tài)”指的是中國(guó)特色社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)新的發(fā)展階段，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一次量的提升和質(zhì)的飛躍，是黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)正在觸及的深層次社會(huì)變革。經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的核心特征就是從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入中速增長(zhǎng)。與經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”降速截然相反，當(dāng)前我國(guó)反腐倡廉建設(shè)進(jìn)入了加速的“新常態(tài)”。黨的十八大以來(lái)，黨中央懲治腐敗的力度之大，范圍之廣，令世人矚目。作為一項(xiàng)長(zhǎng)期而又艱巨的任務(wù)，現(xiàn)階段反腐倡廉建設(shè)被注入了“新常態(tài)”的顯著特征，主要有：全面從嚴(yán)治黨突出貫徹“八項(xiàng)規(guī)定”，依法治國(guó)突出“法律至上”，作風(fēng)建設(shè)突出“永遠(yuǎn)在路上”，查辦案件突出 “零容忍”，廉潔自律突出“打鐵自身硬”。[3]

高校治理在歐美高等教育研究領(lǐng)域是一個(gè)使用頻繁的術(shù)語(yǔ)。[4]依照美國(guó)高等教育學(xué)者伯恩鮑姆的觀(guān)點(diǎn)，大學(xué)治理的內(nèi)涵，它是“平衡兩種不同的但都具有合法效力的組織控制力和影響力的結(jié)構(gòu)和過(guò)程，一種是董事會(huì)和行政機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)力，它基于上級(jí)的合法授權(quán)，另一種是教師所擁有的權(quán)力，它基于專(zhuān)業(yè)權(quán)力”[5]。大學(xué)治理的定義可以簡(jiǎn)潔地概括為，大學(xué)內(nèi)外部利益相關(guān)者參與大學(xué)重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)和過(guò)程。[6]就制度層面而言，大學(xué)治理規(guī)定了法定決策權(quán)力的機(jī)構(gòu)和職位，這些機(jī)構(gòu)和職位的職責(zé)范圍以及各機(jī)構(gòu)和職位之間的權(quán)力關(guān)系，此種制度安排被稱(chēng)為治理結(jié)構(gòu)。[7]大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是指大學(xué)內(nèi)部各利益群之間的權(quán)力配置以及它們之間的相互關(guān)系，包括黨委、行政形成的行政權(quán)力以及教授形成的學(xué)術(shù)權(quán)力。

與西方大學(xué)以市場(chǎng)和社會(huì)為導(dǎo)向的治理結(jié)構(gòu)截然不同，我國(guó)高等教育一直以來(lái)實(shí)行高度集中的管理體制。高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)有：一是行政權(quán)力處于權(quán)力結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)地位。在當(dāng)前高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)框架中，行政權(quán)力居于核心地位，相對(duì)具有優(yōu)勢(shì)，學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力等均置于行政權(quán)力位勢(shì)之下，教育和學(xué)術(shù)事務(wù)由行政權(quán)力主導(dǎo)，教育和學(xué)術(shù)資源由行政權(quán)力配置。二是科層制管理成為組織管理的基本范式。由于承襲了國(guó)家行政管理模式，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)組織架構(gòu)上采用嚴(yán)格分層的金字塔式，指揮鏈條以層級(jí)節(jié)制為基礎(chǔ)，權(quán)力與科層密切相關(guān)，逐層配套賦予，強(qiáng)調(diào)的是政令的約束與服從。總體上看，科層制治理模式有利于提高工作效率，降低運(yùn)行成本。三是學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力交叉進(jìn)行。行政權(quán)力借助制度慣性介入學(xué)術(shù)權(quán)力，學(xué)術(shù)組織中相當(dāng)比例成員擔(dān)任行政職務(wù)，盡管其通常也是學(xué)科帶頭人，但學(xué)術(shù)決策上的泛行政化卻是在所難免。學(xué)者等利益相關(guān)者缺乏參與決策話(huà)語(yǔ)權(quán)，造成了權(quán)力缺乏監(jiān)督和制約，為腐敗的發(fā)生埋下了誘因。

通過(guò)對(duì)廉政新常態(tài)和高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的分析，可以看出，廉政新常態(tài)與高校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在著深刻的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)。

一方面，完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)契合廉政新常態(tài)的內(nèi)在要求。廉潔是現(xiàn)代國(guó)家體制的基本特征之一，廉潔高校是公眾普遍向往的大學(xué)治理狀態(tài)。國(guó)家治理價(jià)值體系在價(jià)值層面蘊(yùn)含了公正、廉潔、法治等價(jià)值目標(biāo)。廉政治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的門(mén)階條件（doorstep conditions）。[8]國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，最終要體現(xiàn)為治理主體——人的自身的現(xiàn)代化。作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，高校不但要通過(guò)自身治理建立廉潔校園，還由于其具有教育、科研和服務(wù)社會(huì)的基本功能，承載著將這些價(jià)值體系通過(guò)體制、機(jī)制、技術(shù)向社會(huì)輻射的任務(wù)，要把這些基本價(jià)值通過(guò)社會(huì)化、制度化內(nèi)化為公眾內(nèi)心的信念。

另一方面，廉政新常態(tài)對(duì)高校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)提出更高要求。腐敗的本質(zhì)是公共權(quán)力的濫用，完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)就是如何約束公共權(quán)力，用結(jié)構(gòu)的內(nèi)生機(jī)制對(duì)權(quán)力異化形成有效制約。廉政新常態(tài)下，反腐高壓態(tài)勢(shì)、作風(fēng)建設(shè)弛而不息，廉政被賦予新的內(nèi)涵，高校治理面臨新的挑戰(zhàn)。高校作為一個(gè)典型的利益相關(guān)者組織，各類(lèi)利益相關(guān)者需要參與決策和利益表達(dá)。治理結(jié)構(gòu)作為一種基本制度安排，權(quán)力配置和利益訴求是其決定因素，必須考慮用權(quán)利來(lái)監(jiān)督制約權(quán)力，以保證各利益相關(guān)者的利益表達(dá)。這就需要轉(zhuǎn)變大學(xué)治理理念，明晰大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基本指向，改革科層制管理模式，改變以行政權(quán)力為主導(dǎo)的一元管理模式，行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力各司其職，實(shí)現(xiàn)扁平化、多中心治理，維護(hù)高校的公益性目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)廉政新常態(tài)。

二、廉政新常態(tài)背景下高校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)困境

高校已經(jīng)成為腐敗的“重災(zāi)區(qū)”，總結(jié)近年來(lái)見(jiàn)諸報(bào)端的高校腐敗案，主要有兩類(lèi)：一類(lèi)是與社會(huì)腐敗案件存在共性的經(jīng)濟(jì)型腐敗，主要表現(xiàn)為貪污賄賂、挪用公款等形式；還有一類(lèi)是具有高校特點(diǎn)的腐敗，如在招生考試中的權(quán)力尋租行為、學(xué)術(shù)腐敗行為等。高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)發(fā)展水平要達(dá)到理想狀態(tài)仍有一定差距，難以適應(yīng)廉潔校園建設(shè)的需要，但完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)并非易事，仍然面臨著現(xiàn)實(shí)困境，主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

首先，高校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)面臨權(quán)力失衡的阻礙。以往研究者在分析高校腐敗現(xiàn)象發(fā)生的主要原因時(shí)，往往認(rèn)同權(quán)力過(guò)于集中是權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的主要根源，但是對(duì)權(quán)力過(guò)于集中的原因和存在基礎(chǔ)卻著墨不多。深入分析高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，可以發(fā)現(xiàn)，高校行政權(quán)力過(guò)于集中的原因在于現(xiàn)行的行政主導(dǎo)型資源配置方式。高校內(nèi)部實(shí)行“校領(lǐng)導(dǎo)—部門(mén)—院—系”的科層制管理，行政指令主導(dǎo)內(nèi)部資源分配，權(quán)力行進(jìn)的路徑呈自上而下、由點(diǎn)到面的放射狀結(jié)構(gòu)，在權(quán)力天然擴(kuò)張性的驅(qū)動(dòng)下，使行政權(quán)力具有無(wú)限延伸的特征。[9]行政權(quán)力主導(dǎo)地位模式下的資源配置方式，造成其他利益相關(guān)者在決策和管理中失去了應(yīng)有的話(huà)語(yǔ)權(quán)，更談不上有力地監(jiān)督和制約。在縱向?qū)用娴墓芾韺蛹?jí)上，校級(jí)行政權(quán)力強(qiáng)勢(shì)，二級(jí)學(xué)院權(quán)力式微；橫向?qū)用嫔?，學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力、民主權(quán)力等權(quán)力最終都依賴(lài)于行政權(quán)力，這與縱向?qū)用鏅?quán)力集中實(shí)際上是一枚硬幣的兩面。為保證組織的效率，賦予權(quán)力一定自由裁量空間，使組織內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的不均勻分布，本是管理的應(yīng)有之義，但如果不能實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者之間有效地制約和監(jiān)督，在當(dāng)前市場(chǎng)對(duì)高校的滲透不甚規(guī)范的背景下，高校在內(nèi)外部力量的交織影響下為權(quán)力尋租提供了路徑，極易滋生失范行為。

其次，高校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)面臨制度制定供給不足的矛盾。經(jīng)過(guò)多年建設(shè)，高校已形成了一些成熟的制度體系，如黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、教代會(huì)制度、學(xué)術(shù)委員會(huì)制度等。對(duì)于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)而言，制度供給不足主要是指：一是發(fā)揮高?！皯椃ā弊饔玫母咝Ｕ鲁?，時(shí)至今日仍然有不少高校沒(méi)有擬定，更遑論貫徹執(zhí)行。二是在我國(guó)《高等教育法》等教育法規(guī)中，雖然對(duì)行政權(quán)力的領(lǐng)域和行使方式有所規(guī)定，但在涉及具體的行使范圍、內(nèi)容、途徑仍存在較大的模糊性，如書(shū)記、校長(zhǎng)的職責(zé)分工，校院兩級(jí)的權(quán)責(zé)界限，教師、學(xué)生等民主權(quán)力的實(shí)現(xiàn)方式等。三是保障性的制度仍存在欠缺，以教代會(huì)為例，運(yùn)作程序全程由行政權(quán)力主導(dǎo)，在目前的議事規(guī)則中，缺少教授、普通教師和學(xué)生影響決策的制度化渠道和程序性設(shè)計(jì)，這類(lèi)利益相關(guān)者參與的有效性相當(dāng)有限，民主參與權(quán)利無(wú)法得到充分體現(xiàn)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于很難界定權(quán)力邊界，各種權(quán)力常常交織在一起，尤其是當(dāng)權(quán)力和利益密切相關(guān)的時(shí)候更是如此。制度制定決不能是紙面上的理想，必須有能夠自動(dòng)實(shí)施的機(jī)制作保障。

再次，高校完善內(nèi)部結(jié)構(gòu)治理面臨改革的路徑依賴(lài)問(wèn)題。路徑依賴(lài)可以定義為“人們?cè)谶^(guò)去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”，路徑依賴(lài)?yán)碚撜J(rèn)為，制度安排初始形成之后，基于此產(chǎn)生的既得利益集團(tuán)會(huì)竭力維持現(xiàn)有制度安排。[10]高校行政權(quán)力占據(jù)支配和主導(dǎo)地位，對(duì)學(xué)校資源擁有很大的控制權(quán)，科層制管理機(jī)關(guān)形成了既得利益群體。要建立分權(quán)和制衡的治理結(jié)構(gòu)，這種改變必然要體現(xiàn)在制度上的利益重新分配，對(duì)行政權(quán)力及其利益群體而言意味著權(quán)力和利益的減少。但困難在于，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)意味著對(duì)行政系統(tǒng)自身的改革，行政權(quán)力既是改革的對(duì)象，同時(shí)又是改革的推動(dòng)者，雙重的任務(wù)與邏輯往往使行政權(quán)力陷入兩難處境。當(dāng)預(yù)期邊際收益低于制度變遷的預(yù)期邊際費(fèi)用時(shí)，行政權(quán)力做出的理性選擇往往是維持而不是改革現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)，盡管明知新制度運(yùn)行會(huì)更有效率，但既得利益群體對(duì)制度改革采取消極、漠視甚至抵制的態(tài)度，也是很有可能，從而導(dǎo)致推行新制度的努力趨于無(wú)效。

最后，高校完善內(nèi)部結(jié)構(gòu)治理面臨著傳統(tǒng)政治文化的負(fù)效應(yīng)。對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督離不開(kāi)權(quán)力相對(duì)方的有效參與和積極作為。公眾的監(jiān)督參與意識(shí)是推動(dòng)西方高校實(shí)現(xiàn)善治的重要力量。正是得益于深厚的公民基礎(chǔ)以及在此基礎(chǔ)上形成的價(jià)值理念，使得西方國(guó)家高校行政權(quán)力才能被有效約束。我國(guó)高校作為知識(shí)匯聚之地，公眾平均政治參與水平較高，民主參與意識(shí)較強(qiáng)，但傳統(tǒng)的政治文化同樣會(huì)對(duì)公眾參與治理有所阻礙，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，從對(duì)權(quán)力監(jiān)督參與的角度來(lái)看，受制于傳統(tǒng)政治文化影響和當(dāng)前政治民主化程度不高等原因，高校成員很難形成獨(dú)立自主的政治人格，從而導(dǎo)致了權(quán)力制約和監(jiān)督過(guò)程中公民參與的缺位。另一方面，高校中“泛行政化”背景下的官僚作風(fēng)，造成行政決策的透明度、信息公開(kāi)化程度不高，領(lǐng)導(dǎo)者或不重視監(jiān)督意見(jiàn)，或?qū)⒈O(jiān)督意見(jiàn)作為回避高校成員質(zhì)疑的權(quán)宜之計(jì)，對(duì)公眾參與回應(yīng)性不夠，無(wú)法形成良性互動(dòng)關(guān)系，反過(guò)來(lái)也消減了民主權(quán)力的參與熱情和動(dòng)力。

三、廉政新常態(tài)背景下高校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)路徑

我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的完善方向，就內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)而言，是“社會(huì)參與、黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)并參與決策”[11]。問(wèn)題在于，在廉政新常態(tài)的背景下，這種治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該以何種路徑構(gòu)建起來(lái)。完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)重新劃分內(nèi)部各利益相關(guān)者權(quán)力邊界的過(guò)程，涉及利益的重組與再分配，這必然會(huì)遇到原有制度框架下既得利益群體積極或消極的阻礙。高校要提高治理能力，完善治理結(jié)構(gòu)，需要在國(guó)家治理的語(yǔ)境下來(lái)理解大學(xué)治理的內(nèi)涵與體系建設(shè)，認(rèn)真反思行政權(quán)力主導(dǎo)的成效得失，準(zhǔn)確把握學(xué)術(shù)權(quán)力重塑的路徑指向，理性審視大學(xué)治理的內(nèi)在邏輯關(guān)系。

首先，整合學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力，構(gòu)建二元權(quán)力耦合模式。針對(duì)當(dāng)前大學(xué)行政權(quán)力泛化而學(xué)術(shù)權(quán)力式微的現(xiàn)狀，高校權(quán)力配置著眼點(diǎn)，使學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力互相制約，互相配合，良性互動(dòng)。一是有機(jī)耦合行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力，可以考慮采取學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力分開(kāi)行使、適度滲透的模式[12]，做到合理劃分黨委與校長(zhǎng)的權(quán)力，合理劃分學(xué)校與院系的權(quán)力，合理劃分行政事務(wù)與學(xué)術(shù)事務(wù)?！昂侠韯澐贮h委與校長(zhǎng)的權(quán)力”，就是要繼續(xù)堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。黨委領(lǐng)導(dǎo)，主要是對(duì)思想政治和大政方針等全局事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)重大事項(xiàng)決策決議的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，是指校長(zhǎng)作為高校法人代表，行使行政職權(quán)，全面負(fù)責(zé)教學(xué)、科研和行政管理事務(wù)，校長(zhǎng)作為黨委成員之一，在參與黨委決策的同時(shí)還要具體執(zhí)行黨委決策，就執(zhí)行情況向黨委負(fù)責(zé)，接受黨委監(jiān)督?！昂侠韯澐中＜?jí)權(quán)力與院系權(quán)力”，做到權(quán)力下沉，列明校級(jí)權(quán)力清單，簡(jiǎn)政放權(quán)，把財(cái)務(wù)、學(xué)科建設(shè)、人才引進(jìn)等決策權(quán)交給院系，使其權(quán)責(zé)相符?！昂侠韯澐中姓聞?wù)與學(xué)術(shù)事務(wù)的界限”，將學(xué)術(shù)事務(wù)的話(huà)語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)交給學(xué)者，使其按照自身的規(guī)律來(lái)開(kāi)展學(xué)科建設(shè)和科學(xué)研究，行政權(quán)力由直接介入轉(zhuǎn)為間接服務(wù)，由過(guò)程參與轉(zhuǎn)為目標(biāo)協(xié)調(diào)，從結(jié)構(gòu)上建立適應(yīng)學(xué)術(shù)權(quán)力變遷的柔性行政管理體系。[13]二是調(diào)適行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力，在學(xué)術(shù)事務(wù)中增強(qiáng)學(xué)者話(huà)語(yǔ)權(quán)，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)主體人員由學(xué)者組成，學(xué)術(shù)科研事務(wù)由學(xué)者審議決策，樹(shù)立學(xué)術(shù)權(quán)力在學(xué)術(shù)管理中的地位和權(quán)威，發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)等學(xué)術(shù)組織的作用，制定學(xué)術(shù)章程，明確其職權(quán)范圍和議事規(guī)則，發(fā)揮其咨詢(xún)、審議和決策職能。三是規(guī)制學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力，對(duì)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的重大行政事務(wù)，決策前應(yīng)先經(jīng)過(guò)學(xué)者的審議論證程序，優(yōu)化學(xué)術(shù)委員會(huì)和教代會(huì)的決議程序，通過(guò)制度銜接和反饋機(jī)制，保障行政決策能夠吸納學(xué)者意見(jiàn)，強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的影響力，避免行政權(quán)力“一家獨(dú)大”。任何不受制約的權(quán)力必將被濫用，擴(kuò)張學(xué)術(shù)權(quán)力的同時(shí)也要避免學(xué)術(shù)權(quán)力的無(wú)序和濫用，要明晰學(xué)術(shù)機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，建立科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行程序，建立公開(kāi)透明的學(xué)術(shù)規(guī)范體系和學(xué)術(shù)誠(chéng)信系統(tǒng)，保障其沿著規(guī)范性和程序性的軌道來(lái)運(yùn)行。

其次，加強(qiáng)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的制度制定和完善。權(quán)力配置和利益訴求是高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中最本質(zhì)的影響因素。高校的特殊性在于，作為一個(gè)典型的利益相關(guān)者組織，行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力等各利益群體在核心目標(biāo)和價(jià)值取向上，呈現(xiàn)出截然不同的理念特征，如行政權(quán)力更追求效率，學(xué)術(shù)權(quán)力更追求自由，民主權(quán)力更追求公平，在組織團(tuán)體之間配置權(quán)力、責(zé)任、權(quán)利等組織要素需要更為慎重。制度作為高校的權(quán)力分配和運(yùn)行的一種強(qiáng)制性的組織規(guī)范，構(gòu)建各利益群體高度認(rèn)同和共同遵循的大學(xué)制度，是必然的路徑選擇。一是頒行高校章程。章程是高校的根本大法，通過(guò)建立章程，調(diào)整和重構(gòu)行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力的關(guān)系，體現(xiàn)多元利益主體的訴求，確保學(xué)校辦學(xué)、行政、治校等行為依法合規(guī)，有章可循。二是完善議事規(guī)則和決策程序，保障重大決策的科學(xué)性和民主性。關(guān)鍵在于完善以黨委書(shū)記和校長(zhǎng)為代表的行政職權(quán)的議事規(guī)則、決策程序和職責(zé)邊界，規(guī)范決策行為，降低權(quán)力失控和行為失范的風(fēng)險(xiǎn)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。三是保障民主權(quán)力的有效實(shí)現(xiàn)，高校教師和學(xué)生是參與治理的重要力量，要構(gòu)建暢通的利益表達(dá)機(jī)制和公平公正的爭(zhēng)議解決機(jī)制，建立以尊重、維護(hù)權(quán)利為核心的民主參與制度，在管理過(guò)程中增強(qiáng)邏輯和理性，有效抵制外部的干擾。

再次，引入外生變量，破解路徑依賴(lài)。制度依賴(lài)?yán)碚撜J(rèn)為，制度變遷一旦選擇了既定的路徑，它會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。高校長(zhǎng)期習(xí)慣于行政化的運(yùn)作，已有的行政權(quán)力不會(huì)放棄對(duì)權(quán)力的控制，改革難以在現(xiàn)有的行政體系中破繭重生。同時(shí)，由于學(xué)術(shù)權(quán)力生長(zhǎng)緩慢的特點(diǎn)，很難單獨(dú)成長(zhǎng)為對(duì)行政權(quán)力的制衡力量。既然離開(kāi)外力的干預(yù)和制衡，行政權(quán)力難以放棄自身的既得利益，那么外力推動(dòng)不失為一種有效的制度設(shè)計(jì)。[14]國(guó)外大學(xué)形成的諸如董事會(huì)、理事會(huì)的制度設(shè)計(jì)就是通過(guò)政府與社會(huì)力量進(jìn)入高校治理機(jī)構(gòu)體系。將政府與社會(huì)力量這一外生變量引入，政府只掌舵，但不劃槳，不直接干預(yù)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)，而是通過(guò)財(cái)政、法規(guī)等手段進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控。具體而言，在保障大學(xué)自主權(quán)的前提下，通過(guò)修訂辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)用市場(chǎng)調(diào)節(jié)、強(qiáng)化監(jiān)督檢查等手段對(duì)高校進(jìn)行疏通和調(diào)節(jié)，通過(guò)實(shí)施建立和完善規(guī)章制度、理順各個(gè)管理層級(jí)的職責(zé)、倡導(dǎo)“學(xué)術(shù)為本、教授治學(xué)”的治理理念等，從而為高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整提供政策、制度和環(huán)境上的支持。

最后，推進(jìn)大學(xué)治理文化建設(shè)，強(qiáng)化治理文化驅(qū)動(dòng)力。阿爾蒙德認(rèn)為，政治文化是一個(gè)民族在特定時(shí)期流行的一套政治態(tài)度，信仰和感情，這種政治文化是在該民族的歷史和現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治活動(dòng)中形成的。[15]中國(guó)大學(xué)基于共同的文化遺傳基因，在與區(qū)域文化和制度環(huán)境的互動(dòng)中，形成各自獨(dú)特的特征。大學(xué)的各種制度構(gòu)成了大學(xué)治理的框架，但這并不是治理的全部，因?yàn)槿魏握街贫榷疾粫?huì)是完美無(wú)缺的，正式制度的空缺要由文化來(lái)填補(bǔ)。對(duì)于大學(xué)這樣的非營(yíng)利組織，沒(méi)有哪一個(gè)利益相關(guān)者承擔(dān)最終責(zé)任，共同治理的理念顯得尤為重要。這就需要一方面在觀(guān)念層面上，培育大學(xué)多元共治理念為核心的大學(xué)治理文化，使高校管理層、教師與學(xué)生等所有高校組織成員，可以在相互認(rèn)同的價(jià)值理念內(nèi)在約束下，自覺(jué)地按照各自所扮演的角色定位進(jìn)行有序、持續(xù)地交流，形成互動(dòng)狀態(tài)，并在此基礎(chǔ)上生成現(xiàn)代社會(huì)治理的意識(shí)、思維和觀(guān)念。另一方面，在制度層面上，通過(guò)制度的規(guī)范和支持作用促進(jìn)大學(xué)治理文化的弘揚(yáng)，促進(jìn)高校黨務(wù)、校務(wù)、院務(wù)公開(kāi)，給予公民參與權(quán)和知情權(quán)，重大決策事前聽(tīng)證，把權(quán)力行使置于公眾監(jiān)督之下，使大學(xué)組織成員對(duì)治理文化有明確認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化民主參與、學(xué)術(shù)自由的價(jià)值影響和滲透，促進(jìn)成員對(duì)治理文化的認(rèn)同和信任。

廉政新常態(tài)背景下，高校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)需要不斷實(shí)現(xiàn)自我突破，需要高校自上而下優(yōu)化各項(xiàng)制度安排，同時(shí)也離不開(kāi)政府的調(diào)適和高校組織成員的積極參與。因此，高校要建立一個(gè)廉潔高效的組織機(jī)構(gòu)，必須認(rèn)真審視當(dāng)前內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中存在的問(wèn)題，重視權(quán)力結(jié)構(gòu)中平衡、制約和監(jiān)督的關(guān)系，規(guī)范行政權(quán)力的權(quán)力邊界，強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力的主體地位，合理引導(dǎo)利益相關(guān)者參與治理，使行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力之間形成良性互動(dòng)關(guān)系，從而不斷推進(jìn)廉潔校園的建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)高校的“善治”。

參考文獻(xiàn)：

[1] 何增科.高校腐敗及其治理狀況的調(diào)查與研究[J]. 廣州大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2013（11）：5-14.

[2] 徐以升.中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)：從漲潮到退潮[M] .北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2013：3.

[3] 高波.廉政新常態(tài)“新”在哪里？——從2014到2015：現(xiàn)實(shí)與愿景[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2015-01-05.

[4] The Commission on Global Governance .Our Global Neighbourhood：The Report of The Commission on Global Governance[M].London： Oxford University Press，1995：2-3.

[5] 郭卉.權(quán)利訴求與大學(xué)治理：中國(guó)大學(xué)教師利益表達(dá)的制度運(yùn)作[M].青島：中國(guó)海洋大學(xué)出版社，2009：7-8.

[6] 宋波.我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的基本特點(diǎn)與問(wèn)題矯治[J].安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2014：357-361.

[7] 莫玉婉. 大學(xué)科層制管理中的沖突與調(diào)適[J] .高校教育管理，2013（1）：37-40.

[8] 道格拉斯·C·諾思. 暴力與社會(huì)秩序——詮釋有文字記載的人類(lèi)歷史的一個(gè)概念性框架[M].杭行，等，譯. 上海：上海人民出版社，2013：32.

[9] 張德祥.高等學(xué)校的學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力[M].南京：南京師范大學(xué)出版社，2002：114.

[10] 道格拉斯·C·諾思. 經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷 [M].中文版.上海：上海人民出版社 1994 .

[11] 龔怡祖. 大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)代大學(xué)變化中的力量平衡[J]. 高等教育研究，2010（12）：49-55.

[12] 畢憲順.高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的耦合及機(jī)制創(chuàng)新[J].教育研究，2004（9）：34-35.

[13] 李文山. 高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力配置模式初探[J].中國(guó)高等教育，2009（11）：15-17.

[14] 李軼芳.論公辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的路徑依賴(lài)及超越[J]. 國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)， 2010（3）：25-27.

[15] （美）加布里埃爾·阿爾蒙德.比較政治學(xué)[M].上海：上海譯文出版社，1987：29.

責(zé)任編校 陳 瑤

Abstract： Poor governance is an important cause of corruption occurring in universities. The improvement of the internal governance structure in universities is an effective supervision of administrative power. Its also a benign interaction among the administrative power， the academic power and democratic rights， which is an intrinsic request conforming to anti-corruption new normal. In the context of the new normal， its improvement is facing a realistic predicament， such as imbalance of power， lack of system supply， dependence of reform paths and negative effects of traditional culture. To eventually realize the scientific management， colleges and universities should promote the coupling of administrative and academic power， perfect management system， introduce the exogenous variables， develop a path to construct university management culture， and improve the internal governance structure.

Key words： anti-corruption new normal； colleges and universities； internal governance structure； administrative power