民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)探究

李雷

(黑龍江外國(guó)語(yǔ)學(xué)院校辦公室，黑龍江哈爾濱150025)

摘要：民辦高校由于其體制和機(jī)制的特殊性，治理結(jié)構(gòu)更有其自身的特點(diǎn)和特殊性。從十個(gè)方面對(duì)民辦高校的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了設(shè)計(jì)。其中，“三權(quán)分立制衡機(jī)制”是最基本、最核心的制度，“三方雙向互進(jìn)機(jī)制”是根據(jù)民辦高校黨組織特殊地位和作用做出的特殊設(shè)計(jì)，具有一定的創(chuàng)新性。其余各項(xiàng)設(shè)計(jì)都具有鮮明的現(xiàn)代大學(xué)制度時(shí)代特征和民辦高校的特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：民辦高校；治理結(jié)構(gòu)；制度設(shè)計(jì)

收稿日期：2014-11-15

基金項(xiàng)目：黑龍江省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2011年度項(xiàng)目牽動(dòng)計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目(QDB1211001)

作者簡(jiǎn)介：李雷(1983—)，女，黑龍江哈爾濱人。助理研究員，碩士，主要從事高等教育管理研究。

中圖分類號(hào)：G647文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度是教育規(guī)劃綱要提出的任務(wù)，教授治學(xué)是其核心，章程建設(shè)是其抓手。[1]但從公辦大學(xué)試點(diǎn)推進(jìn)情況來(lái)看，由于受原來(lái)體制和各種利益關(guān)系的掣肘非常嚴(yán)重，在重要制度和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，短期難以實(shí)現(xiàn)突破。民辦高校在體制機(jī)制方面具有公辦學(xué)校不可比擬的靈活性，特別是在組織架構(gòu)、人事安排、經(jīng)費(fèi)使用等方面的自主權(quán)較大，利益關(guān)系也相對(duì)簡(jiǎn)單，有望在國(guó)內(nèi)率先建立比較完善的現(xiàn)代大學(xué)制度，為民辦高校辦成一流大學(xué)提供最大的體制紅利。本文擬從學(xué)校內(nèi)部的視角，對(duì)民辦高校治理結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行研究。

一、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)的“三權(quán)分立制衡機(jī)制”

我國(guó)的民辦高校普遍實(shí)行的是理事會(huì)(董事會(huì))領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。因此，理事會(huì)(董事會(huì))是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，行使的是決策權(quán)。校長(zhǎng)的職責(zé)是教育教學(xué)和行政管理工作，行使的是管理權(quán)。校長(zhǎng)由理事長(zhǎng)聘任，校長(zhǎng)與理事長(zhǎng)之間是委托代理關(guān)系。與公辦高校在黨委領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立的紀(jì)檢監(jiān)察部門不同，民辦高校設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)事會(huì)，行使監(jiān)督權(quán)，決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)是相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力，不能相互越位。民辦高校內(nèi)部形成的決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)是學(xué)校內(nèi)部相對(duì)獨(dú)立相對(duì)制衡的機(jī)制，這種機(jī)制防止了學(xué)校內(nèi)部權(quán)力的濫用，是民辦高校治理結(jié)構(gòu)的最基本制度。但當(dāng)前的基本狀況是：三種權(quán)力邊界模糊，決策權(quán)時(shí)有越位，管理權(quán)難以到位，監(jiān)督權(quán)經(jīng)常缺位。這些狀況都制約著民辦高校的健康發(fā)展。

二、理事會(huì)(董事會(huì))、校長(zhǎng)辦公會(huì)(校務(wù)委員會(huì))及黨委會(huì)三會(huì)成員的“三方雙向互進(jìn)機(jī)制”

在民辦高校中，實(shí)現(xiàn)黨組織的政治核心作用、組織監(jiān)督作用、思想保障作用是當(dāng)今需要研究和實(shí)踐的重要課題。理事會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)在實(shí)現(xiàn)分權(quán)但不越位問(wèn)題也是民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中需要正確處理和很好解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我國(guó)的《高等教育法》雖然規(guī)定了黨委和校長(zhǎng)的職責(zé)范圍，但在具體的管理活動(dòng)中，校長(zhǎng)與黨委存在著交叉、重疊的現(xiàn)象。因此，必須將學(xué)校黨委的職能與校長(zhǎng)的職責(zé)劃分得非常清楚。[2]為使“三會(huì)”在堅(jiān)守各自職權(quán)和職能的同時(shí)，又能實(shí)現(xiàn)相互理解相互溝通，從而減少內(nèi)耗，相互理解、相互溝通、相互支持，在“三會(huì)”相對(duì)獨(dú)立的情況下，使“三會(huì)”成員實(shí)現(xiàn)三方雙向互進(jìn)機(jī)制，使“三會(huì)”在行使權(quán)力和開展工作時(shí)都能使另外兩會(huì)成員有知情權(quán)和表決權(quán)，從而使學(xué)校的內(nèi)治理結(jié)構(gòu)形成了自然和諧的治理機(jī)制。

三、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的“二權(quán)分立機(jī)制”

大學(xué)本身是個(gè)學(xué)術(shù)組織，發(fā)展學(xué)術(shù)是大學(xué)的本質(zhì)屬性，但在現(xiàn)行大學(xué)治理中，往往出現(xiàn)行政權(quán)力泛化現(xiàn)象，學(xué)術(shù)權(quán)力受到擠壓。[3]這種現(xiàn)象在民辦高校中更為突出，有些學(xué)校不僅沒(méi)有獨(dú)立的學(xué)術(shù)組織，有學(xué)術(shù)組織的，其學(xué)術(shù)權(quán)力也常被行政權(quán)力取代。因此，在民辦高校內(nèi)部的治理機(jī)構(gòu)中，一是要成立專門的學(xué)術(shù)組織，使學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力分立；二是要確立學(xué)術(shù)組織獨(dú)立行使學(xué)術(shù)權(quán)力的機(jī)制，防止學(xué)術(shù)權(quán)力的異化；三是要加強(qiáng)學(xué)術(shù)道德建設(shè)，防止學(xué)術(shù)自身的腐敗。加強(qiáng)民辦高校學(xué)術(shù)權(quán)力建設(shè)，是民辦高校走向強(qiáng)盛的必然選擇，也是大學(xué)本真的回歸。民辦高校內(nèi)部建立行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的“二權(quán)分立機(jī)制”是民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中需要著力解決好的制度安排。

四、以教代會(huì)和學(xué)代會(huì)為主渠道的“利益相關(guān)者民主監(jiān)督機(jī)制”

民辦高校中以教師為主體的教職工群體和以學(xué)生為代表的學(xué)生群體，是學(xué)校內(nèi)部除舉辦者和管理者外的兩大重要利益相關(guān)者。為維護(hù)和表達(dá)這兩個(gè)群體的利益訴求，學(xué)校內(nèi)部都要建立和完善教職工代表大會(huì)制度和學(xué)生代表大會(huì)制度?！皟蓵?huì)”不僅要審議與教職工和學(xué)生密切相關(guān)的議案和規(guī)章制度，以此保障教職工和學(xué)生對(duì)學(xué)校事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)。[4]同時(shí)，學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)和部門工作都需要接受民主評(píng)議，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校工作的民主監(jiān)督。當(dāng)前各民辦高校內(nèi)部雖然都設(shè)有教代會(huì)和學(xué)代會(huì)制度，但教職工特別是學(xué)生參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督機(jī)制有待進(jìn)一步加強(qiáng)和完善，特別是對(duì)其利益相關(guān)的重大事項(xiàng)，應(yīng)享有充分的知情權(quán)、審議權(quán)和表決權(quán)。學(xué)校還應(yīng)注意發(fā)揮工會(huì)組織在學(xué)校中表達(dá)民意和參與決策的作用。

五、建立和完善教職工和學(xué)生的“權(quán)益保障機(jī)制”

高校內(nèi)部的教職工和學(xué)生，在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和管理者面前，常被視為管理的對(duì)象，因此在受到處分或受到不公正待遇時(shí)，缺少正常的申訴和保護(hù)渠道。因此，首先要在學(xué)校章程中明確規(guī)定教職工和學(xué)生擁有的權(quán)利和義務(wù)。同時(shí)還要建立專門的教職工和學(xué)生的申訴機(jī)構(gòu)和申訴機(jī)制，學(xué)校還應(yīng)主動(dòng)為教職工和學(xué)生提供法律援助，從而形成學(xué)校內(nèi)部完整的權(quán)益保障機(jī)制。

六、民辦高校內(nèi)部的“委托代理機(jī)制”

民辦高校內(nèi)部實(shí)行的是理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)經(jīng)理事會(huì)審議通過(guò)后由理事長(zhǎng)聘任，并報(bào)教育行政主管部門核準(zhǔn)或備案。因此，校長(zhǎng)與理事長(zhǎng)(理事會(huì))之間在法律上是一種委托代理的關(guān)系。這種委托代理關(guān)系是委托人(或一些人)委托其他人(代理人)根據(jù)委托人的利益從事某些活動(dòng)，并相應(yīng)的承擔(dān)一定的權(quán)利和義務(wù)。在民辦高校內(nèi)部，理事長(zhǎng)與校長(zhǎng)間的委托代理關(guān)系與公辦高校校長(zhǎng)由上級(jí)主管部門任命的關(guān)系是兩種不同的機(jī)制。在委托代理關(guān)系中，為達(dá)到委托人的意志和目標(biāo)，不僅要建立必要的激勵(lì)和約束機(jī)制，還要建立發(fā)生分歧或沖突時(shí)的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制。這種委托代理機(jī)制下的激勵(lì)約束機(jī)制和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，是民辦高校內(nèi)部特有的不同于公辦高校的特殊機(jī)制。這種委托代理機(jī)制的建立并順利實(shí)施，是當(dāng)今中國(guó)民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中特有的機(jī)制，這種關(guān)系常因信任危機(jī)和意見相左而受到挑戰(zhàn)。因此，完善這種民辦高校治理中的委托代理機(jī)制也是當(dāng)前值得關(guān)注的課題。

七、以顧問(wèn)委員會(huì)為主渠道的“社會(huì)監(jiān)督與參謀咨詢機(jī)制”

有些民辦高校設(shè)有顧問(wèn)委員會(huì)，是學(xué)校重要的參謀咨詢機(jī)構(gòu)。委員會(huì)一般由知名學(xué)者、社會(huì)知名人士、政府官員、企業(yè)家、學(xué)生家長(zhǎng)代表、校友代表等組成。委員會(huì)主要從事法律法規(guī)的政策咨詢、學(xué)校重大政策方案的論證咨詢、學(xué)科專業(yè)建設(shè)咨詢以及辦學(xué)項(xiàng)目的咨詢。顧問(wèn)委員會(huì)還有對(duì)學(xué)?，F(xiàn)行政策和決策進(jìn)行監(jiān)督和質(zhì)詢的權(quán)力。因此，顧問(wèn)委員會(huì)是站在校外的視角對(duì)校內(nèi)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和咨詢，這種機(jī)制具有較高的權(quán)威性，但缺少足夠的執(zhí)行性，顧問(wèn)者，對(duì)本人和學(xué)校雙方都存在可問(wèn)可不問(wèn)的局面。

八、以政府主管部門為主體的“監(jiān)督與保障機(jī)制”

《民辦教育促進(jìn)法》中明確規(guī)定：“國(guó)家對(duì)民辦教育實(shí)行積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針?！苯陙?lái)雖然有多種優(yōu)惠扶持政策出臺(tái)，但就總體而言，國(guó)家有關(guān)部門對(duì)民辦高校總體上還是管理得多，支持的少；檢查得多，服務(wù)的少。甚至在一些問(wèn)題上仍然有歧視行為或不公平待遇。當(dāng)今中國(guó)，民辦高等教育已成教育體系中不可或缺的重要地位，成為國(guó)家教育事業(yè)的重要組成部分，在這種情況下，建立和完善政府有關(guān)部門對(duì)民辦高校的監(jiān)督與保障機(jī)制，已成為民辦高校外部治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容。

九、以行業(yè)協(xié)會(huì)為主渠道社會(huì)媒體參與的“行業(yè)自律與監(jiān)督機(jī)制”

民辦高校的辦學(xué)行為倍受社會(huì)和媒體的關(guān)注，學(xué)校常以規(guī)范辦學(xué)、依法辦學(xué)、行為自律取信于民。同時(shí)，國(guó)家到地方都有“民辦教育協(xié)會(huì)”等行業(yè)組織，協(xié)會(huì)在協(xié)同行動(dòng)、交流經(jīng)驗(yàn)、“抱團(tuán)取暖”、共同發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。協(xié)會(huì)在代表民辦高校發(fā)出共同心聲的同時(shí)，更是推動(dòng)行業(yè)自律，實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督、自我約束、自我管理的行業(yè)組織。另外，社會(huì)媒體對(duì)學(xué)校的輿論監(jiān)督更被學(xué)校所重視。如果政府的監(jiān)督用的是“權(quán)”， 則協(xié)會(huì)自律用的是“情”，而媒體的監(jiān)督用的是“信”。親情和誠(chéng)信對(duì)民辦高校治理和監(jiān)督機(jī)制也是一種社會(huì)監(jiān)督職能的重要體現(xiàn)。

十、建立學(xué)校、政府、社會(huì)多渠道的學(xué)?！柏?cái)務(wù)監(jiān)督與審計(jì)機(jī)制”

《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法建立財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度和資產(chǎn)管理制度，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿?！睂W(xué)校內(nèi)部還要設(shè)立專門的總會(huì)計(jì)師崗位。民辦高校要由有資質(zhì)的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校的財(cái)務(wù)狀況做出年度審計(jì)，學(xué)校還要按時(shí)向政府有關(guān)部門報(bào)送學(xué)校年度財(cái)務(wù)狀況報(bào)表，必要時(shí)還要接受政府組織的財(cái)務(wù)審查。這些活動(dòng)保證了學(xué)校的財(cái)務(wù)活動(dòng)同時(shí)接受學(xué)校、社會(huì)、政府三方面的監(jiān)督。這既是確保民辦高校財(cái)務(wù)安全、避免財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范財(cái)務(wù)管理的有效途徑，也是民辦高校健康發(fā)展必須構(gòu)建的治理機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1] 林群.大學(xué)章程應(yīng)有效推動(dòng)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)調(diào)整[J].教育研究，2013(9)：50-52.

[2] 屈瀟瀟.我國(guó)民辦學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的政策與制度分析[J].高等教育研究，2011(9)：70-75.

[3] 徐志平.完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)注意把握的幾個(gè)問(wèn)題[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(1)：9-13.

[4] 郭平，黃正夫.大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的功能及其實(shí)現(xiàn)路徑[J].教育研究，2013(7)：68-73.

[責(zé)任編輯范藻]

System Design of Inner Governance Structure in Private-Owned Colleges

LI Lei

(Administrative Office of Heilongjiang Foreign Languages College,Ha'erbin Heilongjiang 150025,China)

Abstract:The governance structure of private-owned college has its own feature and specificity due to its special system and mechanism. The governance is concerned to ten structures,among which the primary and key is “checks and balance” and the system of “three parties' development together” is somewhat creative for it suits the special position and role of the Party. The other eight designs are characteristics with modern universities and private-owned colleges.

Key words:private-owned college; governance structure; system design