●侯 潔

改革開放以來我國中小學(xué)教師政策的數(shù)量分析及內(nèi)容走向*

●侯 潔

教師質(zhì)量的高低直接影響我國教育的發(fā)展。教師政策作為教師隊(duì)伍建設(shè)的航標(biāo)，一直左右著教師專業(yè)發(fā)展的走向和進(jìn)程。改革開放以來，我國中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)成果豐碩，通過分析改革開放以來國家有關(guān)部門頒布的中小學(xué)教師政策文本數(shù)量和內(nèi)容，可以看出在教師政策內(nèi)容的指引下，我國中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)正在走向精細(xì)化、專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化。

改革開放；中小學(xué)教師政策；文本數(shù)量；內(nèi)容走向

隨著我國教育事業(yè)的不斷發(fā)展，人們對中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)水平提出了越來越高的要求。改革開放以來，在黨和國家一系列政策措施的推動下，中小學(xué)教師的數(shù)量和質(zhì)量都在不斷提高，教師隊(duì)伍建設(shè)情況已發(fā)生了巨大的變化。

根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年，全國普通中小學(xué)專任教師共1069萬人。其中，小學(xué)專任教師558.5萬，初中專任教師348.1萬，高中專任教師162.9萬。2013年，我國普通中小學(xué)在校學(xué)生數(shù)為1.62億。其中，小學(xué)在校生數(shù)為9360.5萬，初中在校生數(shù)為4440.1萬，普通高中在校生數(shù)為2435.9萬。由上述數(shù)據(jù)可見，在我國，一千多萬的中小學(xué)教師肩負(fù)著培養(yǎng)上億名中小學(xué)學(xué)生的重任，如何對有限的教師資源進(jìn)行最合理的分配、怎樣使普遍有著巨大職業(yè)壓力的教師群體保持教育工作的積極性等是教師政策的制定者和執(zhí)行者需要深入思考的問題。本文通過分析1978年以來國家有關(guān)部門頒布的中小學(xué)教師政策文本數(shù)量和內(nèi)容，剖析教師政策的發(fā)展走向，透過教師政策內(nèi)容變遷揭示中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的方向。

一、中小學(xué)教師政策的概念及其范疇

通過檢索相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，關(guān)于中小學(xué)教師政策的研究很少，教師政策的概念界定也并不多見。有學(xué)者認(rèn)為：“教師政策是指黨和國家為了調(diào)動教師的積極性，提高教育質(zhì)量，對教師的要求及待遇方面所作出的準(zhǔn)則性的規(guī)定。”[1]也有學(xué)者認(rèn)為：“教師政策是教育政策和人力資源政策的一部分，是政黨、政府等政治實(shí)體在一定歷史時期，為了實(shí)現(xiàn)一定的教育和人力資源目標(biāo)任務(wù)而協(xié)調(diào)教師內(nèi)外關(guān)系所規(guī)定的行動依據(jù)和準(zhǔn)則。同時，教師政策也是政黨、政府等政治實(shí)體為了實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，通過政策系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)教師中存在的問題、列入政策議程、研究對策方案、選擇政策方案并用一定形式予以表達(dá)的過程?！盵2]結(jié)合其他學(xué)者的觀點(diǎn)，我們認(rèn)為，中小學(xué)教師政策是教育政策的下位概念，同時也和人力資源政策有著十分密切的聯(lián)系，是黨和國家為了建設(shè)一支高質(zhì)量、高素質(zhì)的中小學(xué)教師隊(duì)伍，而對教師的培養(yǎng)、資格、培訓(xùn)、待遇、流動等問題作出的一系列準(zhǔn)則性的規(guī)定，為教師隊(duì)伍建設(shè)提供制度保障和動力支持，對教師專業(yè)發(fā)展具有領(lǐng)航作用。

中小學(xué)教師政策的輻射面十分廣泛，各類政策在內(nèi)容上也存在一定交叉。改革開放至今，我國教師政策在實(shí)踐中不斷地調(diào)整、豐富和完善，已逐漸形成了相對科學(xué)完整的政策體系。首先，從縱向來看，即從發(fā)布政策機(jī)構(gòu)的層次來看，我國中小學(xué)教師政策體系由國家層面、地方層面、學(xué)校層面三部分組成。第一，從國家宏觀管理層面制定的中小學(xué)教師管理政策主要包括全國人民代表大會通過的法律法規(guī)；中共中央、國務(wù)院發(fā)布的政策文件；教育部、財政部等國務(wù)院組成部門出臺的規(guī)章制度，如《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》等，旨在從國家層面對中小學(xué)教師的地位、權(quán)利、素質(zhì)、待遇、流動和退出機(jī)制等做

出相應(yīng)的規(guī)范和要求。第二，由地方教育行政部門制定并頒布的教師管理政策主要表現(xiàn)為地方性教育法規(guī)、規(guī)劃和意見等政策性文件，如《山東省中小學(xué)教師全員遠(yuǎn)程研修規(guī)劃（2013-2015年）》等。第三，學(xué)校層面的教師政策是指各地中小學(xué)校根據(jù)自身發(fā)展需要和學(xué)校教師的專業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，從學(xué)校內(nèi)部制定的針對本校教師的管理政策，如濟(jì)南市某中學(xué)制定了《教師素質(zhì)工程實(shí)施意見》、《校級教學(xué)能手評選條例》等。其次，從橫向來看，也就是從政策內(nèi)容分類來看，主要分為“進(jìn)、用、出”三大部分。對于中小學(xué)教師政策內(nèi)容的分類，國內(nèi)學(xué)者并無統(tǒng)一的觀點(diǎn)，由于教師政策本身的復(fù)雜性和交織性等特點(diǎn)，很難對其進(jìn)行嚴(yán)格的分類。因此，以教師職業(yè)本身為中心，結(jié)合教師專業(yè)發(fā)展規(guī)律，完整的教師政策體系應(yīng)該貫穿教師職業(yè)的“進(jìn)、用、出”，并且要做到各類政策相互呼應(yīng)，相互配套，相互支持，避免出現(xiàn)自相矛盾的情況，體現(xiàn)統(tǒng)一性、銜接性和協(xié)調(diào)性。本文研究的是由國家層面頒布的、有關(guān)中小學(xué)教師隊(duì)伍發(fā)展各個方面的教師政策。

二、改革開放以來我國中小學(xué)教師政策數(shù)量情況分析

（一）中小學(xué)教師政策數(shù)量總體情況分析

結(jié)合在教育部教師工作司網(wǎng)站進(jìn)行的教師政策檢索以及查閱相關(guān)教師政策文獻(xiàn)，據(jù)不完全統(tǒng)計，1978年至2014年間，我國中小學(xué)教師政策數(shù)量共計184件，具體的分布情況如表1和圖1所示。

表1 1978-2014年我國中小學(xué)教師政策數(shù)量分布

圖1 1978-2014年我國中小學(xué)教師政策數(shù)量變化折線圖

從圖1中可以看出，1978至2014年，我國中小學(xué)教師政策數(shù)量整體呈上升趨勢，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，國家對教師隊(duì)伍建設(shè)的重視程度逐年提高，其中在國家發(fā)布具有重大意義的涉及教師隊(duì)伍建設(shè)指導(dǎo)性政策文件的時間段，會出現(xiàn)政策數(shù)量高峰。由上圖可見，1986年、1993年、2001年教師政策的數(shù)量分別呈現(xiàn)出顯著增長，與1986年《義務(wù)教育法》、1993年《教師法》和《中國教育改革和發(fā)展綱要》、2001年《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》的頒布密切相關(guān)，為迎接新的基礎(chǔ)教育發(fā)展任務(wù)和挑戰(zhàn)，結(jié)合我國教師隊(duì)伍發(fā)展實(shí)際，國家為優(yōu)化教師隊(duì)伍發(fā)布了一系列政策文件，對教師的要求逐漸提高，管理更加細(xì)化、科學(xué)。

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）發(fā)布并指出：“教育大計，教師為本。有好的教師，才有好的教育。提高教師地位，維護(hù)教師權(quán)益，改善教師待遇，使教師成為受人尊重的職業(yè)。嚴(yán)格教師資質(zhì)，提升教師素質(zhì)，努力造就一支師德高尚、業(yè)務(wù)精湛、結(jié)構(gòu)合理、充滿活力的高素質(zhì)專業(yè)化教師隊(duì)伍?！盵3]作為指導(dǎo)全國教育改革和發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，《綱要》為教師隊(duì)伍建設(shè)提供了動力并指明了方向。2010年之后，中小學(xué)教師政策數(shù)量明顯增多，隨著2012年《關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》發(fā)布，各項(xiàng)配套政策出臺，教師政策數(shù)量達(dá)到了高峰。

（二）中小學(xué)教師政策分類數(shù)量情況分析

通過對檢索到的184件教師政策文件進(jìn)行內(nèi)容分類統(tǒng)計，改革開放以來我國中小學(xué)教師政策分類數(shù)量情況如圖2所示。

圖2 1978-2014年我國中小學(xué)教師政策內(nèi)容分類數(shù)量情況

從圖2中可以看出，改革開放以來，我國針對教師培訓(xùn)頒布的政策數(shù)量為35件，占教師政策總量的19.02%。教師培訓(xùn)是在職教師教育教學(xué)能力不斷提升的基本途徑。為了提高教師對培訓(xùn)效果的認(rèn)可度、滿足教師終身學(xué)習(xí)的需求，國家不斷推出創(chuàng)新舉措以提升教師繼續(xù)教育的實(shí)效性。尤其是自2010年“國培計劃”啟動之后，國家層面的中小學(xué)教師培訓(xùn)受到了前

所未有的重視，針對“國培計劃”培訓(xùn)課程資源、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)管理、項(xiàng)目績效考評等方面頒布了一系列政策文件，占教師培訓(xùn)政策總量的42.86%。

教師表彰獎勵政策為27件，占政策總量的14.67%。這類政策主要是由教育部和人事部每年針對國家級教學(xué)成果獎、全國模范教師、優(yōu)秀教育工作者等進(jìn)行的表彰決定，肯定了教師專業(yè)發(fā)展成果，弘揚(yáng)了教師的高尚師德，為教師隊(duì)伍成長營造了良好的風(fēng)氣。

教師隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃指導(dǎo)政策為25件，占政策總量的13.59%。這類政策內(nèi)容主要包括兩部分，一是該項(xiàng)政策并非專門針對教師隊(duì)伍制定，但政策內(nèi)容中涉及中小學(xué)教師專業(yè)發(fā)展和教師隊(duì)伍管理，如《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》等；二是指中小學(xué)教師的綜合性法律法規(guī)以及政策涉及高質(zhì)量中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的方方面面。改革開放以來，國家頒布的主要教師隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃指導(dǎo)政策文件如表2所示。

教師培養(yǎng)政策為24件，占教師政策總量的13.04%。教師培養(yǎng)政策旨在為中小學(xué)教師隊(duì)伍培養(yǎng)合格的后備力量，使有志愿成為教師的受教育者通過良好的教師教育具備合格的教師素質(zhì)和能力。改革開放以來，我國教師培養(yǎng)政策內(nèi)容已充分體現(xiàn)出教師專業(yè)化的訴求，國家一方面針對師范院校辦學(xué)層次和布局結(jié)構(gòu)做出科學(xué)調(diào)整，另一方面不斷提高師范教育課程資源建設(shè)水平、改革創(chuàng)新教師培養(yǎng)模式、建立健全教師培養(yǎng)質(zhì)量評估制度。

教師待遇政策為18件，占政策總量的9.78%；聘任與交流政策為14件，占政策總量的7.61%；資格政策為11件，占5.98%；師德政策為10件，占5.43%；標(biāo)準(zhǔn)體系政策和職稱政策均為7件，各占3.80%；編制政策為6件，占3.26%。為了適應(yīng)教育水平與教師專業(yè)化水平的提高，各項(xiàng)政策內(nèi)容都在不斷調(diào)整和進(jìn)步。

三、我國中小學(xué)教師政策內(nèi)容的走向分析

（一）師德建設(shè)步入法制化軌道

師德是教師的靈魂，改革開放至今，國家始終堅(jiān)持“師德為先”的教師標(biāo)準(zhǔn)理念，強(qiáng)調(diào)教師隊(duì)伍風(fēng)氣，將師德建設(shè)視為教師隊(duì)伍建設(shè)的首要問題。教師的師德表現(xiàn)是教師聘用、培訓(xùn)、績效考核、評價的首要內(nèi)容，這不僅體現(xiàn)在師德建設(shè)政策中，而且在教師隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃指導(dǎo)政策中也均有涉及。每年教師節(jié)前夕，國家對優(yōu)秀教師、模范教師的集中表彰不僅為教師群體樹立了模范典型，也是教師隊(duì)伍師德建設(shè)成果的彰顯。

近年來，我國對教師職業(yè)道德的規(guī)范性要求逐漸走向規(guī)范化。在社會主義核心價值體系的引領(lǐng)下，為了進(jìn)一步規(guī)范教師的職業(yè)行為，教育部于2013年頒布《關(guān)于建立健全中小學(xué)師德建設(shè)長效機(jī)制的意見》，強(qiáng)調(diào)師德教育要貫穿職前培養(yǎng)和職后培訓(xùn)，改革教育方法以激發(fā)教師的情感認(rèn)同，增強(qiáng)師德教育的實(shí)效性；嚴(yán)格對待師德考核和獎勵工作，考核不合格者一票否決，表現(xiàn)突出者要進(jìn)行表彰獎勵；構(gòu)建起社會各界廣泛參與的師德監(jiān)督體系，健全監(jiān)管和問責(zé)制度，堅(jiān)決遏制違反教師職業(yè)道德的行為等。2014年，教育部發(fā)布《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》，使我國的師德建設(shè)逐步走向制度化和法制化。

（二）教師培養(yǎng)成為加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的重中之重

教師培養(yǎng)政策涉及為教師隊(duì)伍注入新鮮血液的問題，從1978年《關(guān)于加強(qiáng)和發(fā)展師范教育的意見》發(fā)布至今，我國的教師培養(yǎng)政策發(fā)生了翻天覆地的變化。第一，教師培養(yǎng)體制由封閉走向開放。1999年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提出：“鼓勵綜合性高等學(xué)校和非師范類高等學(xué)校參與培養(yǎng)、培訓(xùn)中小學(xué)教師的工作，探索在有條件的綜合性高等學(xué)校試辦師范學(xué)院。”[4]自此，綜合性高校在教師培養(yǎng)中占據(jù)越來越重要的地位，并且高水平綜合類院校培養(yǎng)的師資表現(xiàn)出的就業(yè)競爭力越來越強(qiáng)，呈現(xiàn)出教師培養(yǎng)的多元競爭格局，我國的中小學(xué)教師培養(yǎng)體制逐漸開放化。第二，由三級師范

向二級師范過渡。2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中指出：“推進(jìn)師范教育結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步實(shí)現(xiàn)三級師范向二級師范過渡。”[5]教師培養(yǎng)層次從高師本科、高師?？?、中等師范向高師本科、高師專科過渡，并已有向一級師范發(fā)展的趨勢，教師學(xué)歷不斷提高，具有本科、研究生學(xué)歷的中小學(xué)教師數(shù)量在不斷增加。第三，利用信息化提高教師培養(yǎng)水平。以信息技術(shù)革新傳統(tǒng)的教師培養(yǎng)模式，建立現(xiàn)代化和多樣化的教師培養(yǎng)體系，實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化整合和優(yōu)質(zhì)課程資源共享，提高師范生綜合素質(zhì)和信息技術(shù)實(shí)踐能力，使教師培養(yǎng)更加靈活、高效。第四，著力為農(nóng)村中小學(xué)校培養(yǎng)合格師資。2004年國家開始采取政策措施為農(nóng)村培養(yǎng)教育碩士師資，2007年開始在教育部直屬的6所師范大學(xué)實(shí)施師范生免費(fèi)教育政策，都在一定程度上緩解了偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)優(yōu)質(zhì)師資緊缺的困難。

（三）教師培訓(xùn)制度日趨完善

改革開放以來，我國中小學(xué)教師培訓(xùn)從追求教師質(zhì)量的“補(bǔ)償”培訓(xùn)到追求教師普及性培訓(xùn)，逐漸發(fā)展到今天追求教師專業(yè)化的培訓(xùn)。1999年頒布的《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》首次針對中小學(xué)教師培訓(xùn)工作的諸多問題作出系統(tǒng)的規(guī)定，為教師培訓(xùn)走上規(guī)范化和專業(yè)化道路奠定了基礎(chǔ)。2010年，為了更好地滿足教師專業(yè)發(fā)展需求，教育部和財政部聯(lián)合實(shí)施“中小學(xué)教師國家級培訓(xùn)計劃”，主要項(xiàng)目如圖3所示。

圖3 中小學(xué)教師國家級培訓(xùn)主要項(xiàng)目

從培訓(xùn)項(xiàng)目設(shè)計中可以看出，“國培計劃”更加突出致力于農(nóng)村教師隊(duì)伍整體素質(zhì)的提升，以解決教師專業(yè)發(fā)展的實(shí)際問題為宗旨，通過創(chuàng)新教學(xué)模式和系統(tǒng)的培訓(xùn)過程管理，扭轉(zhuǎn)中西部地區(qū)教師長期無法接受到專業(yè)培訓(xùn)的狀況，以此縮小地區(qū)差異，帶動較落后地區(qū)教育質(zhì)量的提高。

（四）教師資格要求逐步提高

《教師法》第一次以法律條文的形式提出“國家實(shí)行教師資格制度”并對取得教師資格應(yīng)當(dāng)具備的相應(yīng)學(xué)歷進(jìn)行了說明，它與1995年頒布的 《教師資格條例》及2000年出臺的《〈教師資格條例〉實(shí)施辦法》共同構(gòu)成了我國教師資格政策體系，教師資格制度由此進(jìn)入全面實(shí)施階段。

改革開放以來，我國教師隊(duì)伍質(zhì)量有了明顯提升，學(xué)歷結(jié)構(gòu)不斷改善。根據(jù)教育部公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年，我國普通小學(xué)專任教師的學(xué)歷合格率為99.83%，初中專任教師的學(xué)歷合格率為99.28%，高中專任教師的學(xué)歷合格率為96.80%，在職教師學(xué)歷層次顯著提高。但從全國范圍來看，教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)仍待增強(qiáng)，加快教師資格制度改革的呼聲愈加強(qiáng)烈。2013年8月，教育部頒布《中小學(xué)教師資格考試暫行辦法》和《中小學(xué)教師資格定期注冊暫行辦法》，將試點(diǎn)實(shí)行教師資格全國統(tǒng)一考試制度的省份從6個擴(kuò)大到10個，考試內(nèi)容更加規(guī)范，考試程序更加嚴(yán)格，2013年上半年的全國教師資格筆試通過率僅為39.5%，下半年的筆試通過率僅為33.9%，進(jìn)一步提高了教師職業(yè)準(zhǔn)入門檻。教師資格定期注冊是對在職教師從教資格的定期審核，注冊不合格的教師將不再從事教育教學(xué)工作，終結(jié)了我國長期以來實(shí)行的教師資格終身制，完善了教師退出機(jī)制。

（五）注重專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)作用

教師作為專業(yè)技術(shù)人員，專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定是實(shí)現(xiàn)教師專業(yè)化的必然要求。2011年12月12日，教育部頒布了小學(xué)和中學(xué)教師的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不僅是貫徹《綱要》的切實(shí)之舉，也彌補(bǔ)了中小學(xué)教師標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域的空白。《標(biāo)準(zhǔn)》分別對小學(xué)教師專業(yè)發(fā)展提出了58條基本要求，對中學(xué)教師專業(yè)發(fā)展提出了61條基本要求，是進(jìn)一步制訂和完善中小學(xué)教師的任職資格、培養(yǎng)培訓(xùn)、考核、待遇等制度的導(dǎo)向，也為教師反思和自評提供了衡量尺度。為了幫助教師適應(yīng)教育信息化的快速發(fā)展，增強(qiáng)教師運(yùn)用信息技術(shù)進(jìn)行教育改革的意識和能力，2014年教育部辦公廳發(fā)布了《中小學(xué)教師信息技術(shù)應(yīng)用能力標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，進(jìn)一步完善了教師隊(duì)伍建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)體系。

除上述內(nèi)容外，中小學(xué)教師職稱制度改革也在不斷深化，設(shè)置了正高級職稱，進(jìn)一步激勵了教師專業(yè)發(fā)展。改革后的教師交流政策也進(jìn)一步地促進(jìn)了基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展和教育公平的實(shí)現(xiàn)。綜觀改革開放以來我國中小學(xué)教師政策的發(fā)展進(jìn)程，可以看出教師隊(duì)伍管理正在走向精細(xì)化、科學(xué)化、專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化。盡管我國現(xiàn)行的教師政策內(nèi)容和政策執(zhí)行仍然存在許多問題，但在政策指引和推動下，中小學(xué)教師的地位在改變，教師職業(yè)準(zhǔn)入門檻越來越高，教師專業(yè)成長環(huán)境更加全面和規(guī)范，職業(yè)發(fā)展路徑愈加清晰，一支高素質(zhì)、高質(zhì)量的中小學(xué)教師隊(duì)伍正在形成。

[1]孫綿濤．教育政策論——具有中國特色的社會主義教育政策研究[M]．武漢：華中師范大學(xué)出版社，2002：318．

[2]王繼平．合理調(diào)整我國教師政策價值取向初探[J]．教師教育研究，2005，（6）．

[3]國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）[N]．中國教育報，2010-07-30（1）．

[4]中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定[EB/OL]．http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s69 86/200407/2478.html．

[5]國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定[EB/OL]．http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_719/200409/3843.html．

（責(zé)任編輯：馮永剛）

國家社會科學(xué)基金“十二五”規(guī)劃2012年度教育學(xué)一般課題“我國縣域基礎(chǔ)教育政策評估體系的構(gòu)建研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：BFA120035）的階段性成果；山東師范大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目成果。

侯 潔/山東師范大學(xué)教育學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榻逃吲c管理