宋代救荒法律制度初探*課題項(xiàng)目：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目《農(nóng)史研究與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化》(項(xiàng)目編號(hào)2015RW004)。

王晶1張?zhí)m芳2

1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京100083；

2.上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，上海201620

摘要：目前學(xué)術(shù)界對(duì)宋代救荒制度的研究成果頗多，重在對(duì)宋代救荒制度的梳理與羅列，有從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行研究，有從改革家的救荒思想出發(fā)進(jìn)行研究。從救荒法律制度視角來研究宋代救荒，目前尚未見到整體性研究成果。研究宋代關(guān)于救荒的法律制度可以有兩個(gè)思路，一是研究宋代政府層面救荒的法律制度與民間救荒的法律制度；二是按照時(shí)間順序，首先研究災(zāi)前防災(zāi)法律制度，其次研究災(zāi)后救災(zāi)的法律制度。本文重點(diǎn)采用第二種思路進(jìn)行研究宋代救荒法律制度。

關(guān)鍵詞：宋代；救荒；法律；條約

中圖分類號(hào)：K244

作者簡(jiǎn)介：王晶(1989-)，女，漢族，山西長(zhǎng)治人，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)研究生在讀，研究方向：農(nóng)業(yè)史、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)史、災(zāi)害史，法制史等；張?zhí)m芳，女，上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，研究方向：海商法。

一、宋代災(zāi)前防災(zāi)法律制度

(一)水利建設(shè)法規(guī)

1.《疏決厲害八條》

宋代320年間水災(zāi)不斷，多達(dá)193次，占到宋代發(fā)生的災(zāi)害總數(shù)的35%以上，水災(zāi)的發(fā)生給人民生活生產(chǎn)帶來極大的困難。宋代政府非常重視建設(shè)水利事業(yè)，為加強(qiáng)水利資源的管制，訂立了各種水法，如農(nóng)田水利法、運(yùn)河交通水利法、城市飲水排水法，或有專門的法律條文，或以召令、法規(guī)等形式頒布實(shí)行。本文僅選取宋代有代表性的水利法規(guī)進(jìn)行研究。如天圣二年的由國(guó)家正式下詔頒行的水利法規(guī)。

《疏訣厲害八條》篇幅短小，涉及面廣，規(guī)定了水利工程開工前、中、后諸多事宜。是一部較為全面的農(nóng)田水利法規(guī)，其中有些規(guī)定比較宏觀，在實(shí)際執(zhí)行中還需要進(jìn)一步細(xì)化法規(guī)。作為中央正式頒布的法規(guī)，起到了綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性的作用。它側(cè)重于保護(hù)民田，如第二條、第四條分別從施工行為和普通群眾的行為出發(fā)規(guī)定了施工中不得有害民田，如果有損害，要懲罰負(fù)責(zé)的官吏，并且賠償民田遭受的損失。施工不損害民田這一標(biāo)準(zhǔn)不是絕對(duì)的，在最后一條中指出如“古溝洫在民田中，久已淤平，今為賦籍而須開治者，據(jù)所占地步，為除其賦?！雹僭诒匾那闆r下，如需占用民田，則要免所占田應(yīng)征納的賦稅。

2.《農(nóng)田利害條約》

《農(nóng)田利害條約》(又稱《農(nóng)田水利約束》)由制置三司條例司于熙寧二年(公元1069年)頒布。這是一部鼓勵(lì)和規(guī)范農(nóng)田水利建設(shè)的行政法規(guī)，也是熙豐王安石變法的主要內(nèi)容之一。

這一段用大篇幅的文字規(guī)定了水利興修的情形，或可以興建的；或有必要興建的；或需要重新維護(hù)的?！懊裥匏S貸常平錢谷給用。”體現(xiàn)出當(dāng)時(shí)統(tǒng)治者重視鼓勵(lì)民眾民間力量參與興修水利。另外，就《農(nóng)田厲害條約》的頒行過程作出說明，經(jīng)歷了三道程序，從遣使前去考察農(nóng)田水利情況，再由各路轉(zhuǎn)運(yùn)使匯報(bào)相關(guān)情況，最后設(shè)置專門的農(nóng)田水利官進(jìn)行管理?！?.《千倉(cāng)渠水利奏立科條碑記》。

(二)備荒條約

關(guān)于備荒的法規(guī)主要有《崇安社倉(cāng)條約》、《金華縣社倉(cāng)規(guī)約》、《清江縣社倉(cāng)規(guī)約》，這些記載于《救荒活民書》中，對(duì)谷物借貸的期限、數(shù)量、主題及非法行為的懲治等都有詳細(xì)的規(guī)定，至今看來也是相當(dāng)完備的法規(guī)。

1.《崇安社倉(cāng)條約》

該條約規(guī)定了社倉(cāng)賑貸運(yùn)作的全過程，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下是較為細(xì)致、全面的。社倉(cāng)每年進(jìn)行兩次審查，一是在每年的2月份，即耕種時(shí)節(jié)。社倉(cāng)的審查程序非常嚴(yán)格，首先調(diào)查借貸人的經(jīng)濟(jì)情況，鑒定其是否確有必要借貸，同時(shí)征求借貸人的個(gè)人意愿，然后通過公告的形式進(jìn)行公示。審查當(dāng)中，如遇到情況不屬實(shí)的上報(bào)并嚴(yán)肅處理。二是在5月下旬，即青黃不接時(shí)。提前一月委派官員統(tǒng)計(jì)續(xù)貸情況，規(guī)定貸款利益，還貸期限。針對(duì)一人戶的特殊情況，特別規(guī)定了一人戶的還貸期限，體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)制定法律的科學(xué)性。

2.《金華縣社倉(cāng)規(guī)約》

該條約規(guī)定的內(nèi)容簡(jiǎn)短，針對(duì)性強(qiáng)?？梢哉f是對(duì)《崇安社倉(cāng)條約》的一些補(bǔ)充規(guī)定，規(guī)定了社倉(cāng)借貸憑證是一面紙，借貸的數(shù)量五百石。對(duì)于借貸的主體做了詳細(xì)規(guī)定，借貸以一甲為單位，一甲之中有甲頭，一甲的組成人員也有嚴(yán)格規(guī)定，不得冒名，弄虛作假。甲頭責(zé)任較大，甲內(nèi)人違規(guī)，甲頭也難免受到處罰。另外，根據(jù)實(shí)際情況的不同，對(duì)借貸利息給了詳細(xì)而科學(xué)的規(guī)定，體現(xiàn)了法的本質(zhì)內(nèi)涵。

3.《清江縣社倉(cāng)規(guī)約》

本《條約》規(guī)定的內(nèi)容也較為單一，著重強(qiáng)調(diào)了要嚴(yán)格借貸者資格的審查，不僅需要鄉(xiāng)官親自審問，還需要了解甲內(nèi)人的看法。這一條約主要由鄉(xiāng)官來執(zhí)行，是一部現(xiàn)代意義上的地方行政法規(guī)。

以上三部條約都是針對(duì)社倉(cāng)的運(yùn)作而頒布的，從性質(zhì)上將都具有地方行政法規(guī)的色彩。三者之間不是孤立的，《崇安社倉(cāng)條約》規(guī)定的較為細(xì)致額、和全面，《金華縣社倉(cāng)規(guī)約》與《清江縣社倉(cāng)規(guī)約》規(guī)定的內(nèi)容單一，可作為前者在內(nèi)容上的補(bǔ)充。三者結(jié)合，對(duì)社倉(cāng)的有序、健康運(yùn)作起到了重要作用，也為宋代救荒作出了重要貢獻(xiàn)。

二、宋代災(zāi)后救災(zāi)法律制度

(一)救災(zāi)法定機(jī)構(gòu)

1.救災(zāi)法定主體及職責(zé)

關(guān)于救災(zāi)法定主體董煟說：“臣嘗謂救荒之政有人主、宰執(zhí)、監(jiān)司、太守縣令?！庇纱丝梢姡瑥闹醒氲降胤叫纬闪藝?yán)密而完備的救災(zāi)主體體系。

這些救災(zāi)法定主體中，人主職責(zé)有六，宰執(zhí)職責(zé)有八；監(jiān)司職責(zé)有十；太守職責(zé)有十六；縣令職責(zé)有二十。②其中，尤以縣令職責(zé)最多最詳盡，地方的縣級(jí)行政單位是宋代救荒主體的重要機(jī)構(gòu)。各個(gè)層次的職責(zé)分工不同，但也有相似之處，從人主到縣令，體現(xiàn)了職責(zé)從宏觀到具體的規(guī)律。

2.救災(zāi)的法律機(jī)構(gòu)

宋代涉及救災(zāi)的機(jī)構(gòu)有很多，一般由“三司”、安撫使以及州縣等官員負(fù)責(zé)地方的救災(zāi)活動(dòng)?！叭尽迸c元豐后的戶部是災(zāi)害管理的重要機(jī)構(gòu)，從災(zāi)害發(fā)生后，前期的評(píng)估、蠲免再到最后的賑貸等救荒行為，都需要“三司”或戶部予以批準(zhǔn)和撥發(fā)糧款。司農(nóng)寺也是當(dāng)時(shí)災(zāi)害管理的重要部門，它是具體負(fù)責(zé)常平倉(cāng)賑濟(jì)事宜的中央級(jí)行政管理部門，在地方整整部門審查核實(shí)之后，地方糴糶糧米、開倉(cāng)放貸等事務(wù)均由司農(nóng)寺來負(fù)責(zé)。

3.救災(zāi)中的官員治理

訴災(zāi)是讓地方的災(zāi)情準(zhǔn)確及時(shí)的上報(bào)中央的程序，但在實(shí)行中存在官員行政不作為的現(xiàn)象。訴災(zāi)過程中也存在官員互相推諉、玩忽職守等問題，當(dāng)時(shí)予以嚴(yán)重的懲罰。

行政處罰，如孝宗淳熙十一年(1184年)五月詔“中大夫、右文殿休撰吳援特降充直寶文閣，罷宮觀。以金州去歲旱傷，細(xì)民厥食，守臣既不能存恤，又不即具奏，遂致流徒頗多，顯屬失職，故有是命。”③

刑事處罰，“諸縣災(zāi)傷應(yīng)訴而過時(shí)不受狀，或抑遏者，徒二年，州及監(jiān)司不覺察者，減三等?！雹芸梢姰?dāng)時(shí)統(tǒng)治者十分重視民戶訴災(zāi)，官府要及時(shí)接受和處理，不然屬違法行為，要收到刑事處罰。

(二)救助法律程序

一般而言，災(zāi)后救助有三道程序，具體如下：

1.訴災(zāi)

宋代災(zāi)害救助的第一道程序是訴災(zāi)，所謂訴災(zāi)，即災(zāi)害發(fā)生后，民戶向官府報(bào)告災(zāi)情的行為，或稱作披訴。

宋代嚴(yán)格限制訴災(zāi)的時(shí)間，因?yàn)闀r(shí)間延誤越久，可能造成的損失就會(huì)越大，或者難以保證災(zāi)害情況的準(zhǔn)確性。太祖開寶三(970)，“詔民訴水旱災(zāi)傷者，夏不得過四月，秋不得過七月?！雹莸灿欣?，據(jù)《救荒活民書》載：“昨來臣僚奏請(qǐng)：晚禾成熟，乃在八月之后，今旱有淺深，得雨之處，有早晚不同，乞?qū)捚谙蕖５弥颊拱朐?。”?/p>

訴災(zāi)有專門的法律文書范式，訴災(zāi)的格式及內(nèi)容在《淳熙式》中有明確規(guī)定，具體如下：

敕訴災(zāi)傷狀，某縣某鄉(xiāng)村姓名，今具本戶災(zāi)傷如后：

(1)戶內(nèi)元管田若干頃畝，某都計(jì)夏秋稅若干，夏稅某色若干，秋稅某色若干(非已業(yè)田，依此別為開拆)。

(2)今種到夏或秋某色田若干頃計(jì)某色若干田系旱傷損(或損余災(zāi)傷處，隨狀言之)。某色若干田苗色見存(如全損，亦言災(zāi)傷及見存田并每段開拆)。右所訴田段，各立土牌子。如經(jīng)差官檢量，卻與今狀不同，先甘虛妄之罪，復(fù)此額不詢。謹(jǐn)狀年月日。⑦

災(zāi)傷的訴狀主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是闡述災(zāi)民的田畝數(shù)、賦稅數(shù)；二是說明受災(zāi)的情況；三是強(qiáng)調(diào)訴災(zāi)要真實(shí)，不得有虛假，否則要治罪。此訴狀至今看來仍具有科學(xué)性、合理性。

2.檢放

檢放由檢災(zāi)和放稅構(gòu)成，救災(zāi)的第二道程序。地方官員在接到災(zāi)民訴災(zāi)后，檢查災(zāi)傷的情況，即為檢災(zāi)。檢災(zāi)分兩步，一“令佐受訴，即分行檢災(zāi)”⑧，二“白州譴官覆檢”⑨。災(zāi)情特別嚴(yán)重的，“有免覆檢者”⑩。檢災(zāi)后，根據(jù)災(zāi)傷程度確定免除田租的多少。

州縣對(duì)災(zāi)情的檢放有時(shí)間限制，一般從官司接到訴狀到公布結(jié)果，不超過四十天。哲宗時(shí)戶部曾言：“州縣遇有災(zāi)傷，差官檢放，乞自任受狀至出榜，共不得過四十日。從之?！?

《淳熙令》載：“及檢放畢，申所屬監(jiān)司檢查。即檢放有不當(dāng)，監(jiān)司選差鄰州官?gòu)?fù)檢(若非親檢次第，照依州委官法)。失檢查者，提舉刑獄司覺察究治。以上被差官，不許辭避。”?可見，宋代嚴(yán)格規(guī)定檢放的規(guī)則、程序，顯示出對(duì)檢放工作的重視。

3.抄札

檢災(zāi)的最后一道程序是抄札?？h級(jí)官員以及相關(guān)基層人員，登記受災(zāi)人口的情況，預(yù)估受災(zāi)程度，為將來的賑濟(jì)和救助做好基礎(chǔ)工作。抄札亦有時(shí)間限制，一般應(yīng)在十月之前完成。?嘉泰元年(1201)，有臣僚指出：“如有災(zāi)傷州縣，委本路常平使者先次措置合用米斛，日下多置場(chǎng)分，先于普糶，拘錢入官，以備收糶。(東)西分頭多委檢放抄札官，限十月內(nèi)須管一切了畢，不得遷延，及不得漏濫，務(wù)要全活民命，免致流殍?！?

宋朝通過訴災(zāi)、檢放和抄札這三道災(zāi)害救助程序，使官府較好地掌握了災(zāi)害發(fā)生的實(shí)際情況，為下一步采取具體的救助步驟創(chuàng)造了條件。

三、小結(jié)

關(guān)于宋代救荒法律制度，暫未發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性和專門性的法律法規(guī)，本文所的列的法律制度散見于《宋史》、《救荒活民書》以及《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》等史料之中，筆者按照時(shí)間順序，對(duì)災(zāi)前預(yù)防和災(zāi)后救濟(jì)中所涉及的法律制度進(jìn)行研究，并將現(xiàn)代意義的法律思想運(yùn)用其中，也能看到宋代救荒法律制度中的程序正義與實(shí)體正義。筆者通過研究宋代救荒法律制度，以期對(duì)現(xiàn)今建立健全救荒法律法規(guī)有所裨益。

[注釋]

①[元]脫脫.宋史·水渠四.

②[宋]董煟.救荒活民書·救荒雜說.

③[清]宋會(huì)要輯稿·職官五·食貨五八之六二，中華書局1957年影印本.

④[宋]董煟.<救荒活民書>卷2<今具旱傷敕令格式下項(xiàng)·淳熙令>，叢書集成初編本.

⑤[宋]李燾.<續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編>卷11，太祖開寶三年七月壬寅.

⑥[宋]董煟.<救荒活民書>卷2<檢旱>、<義倉(cāng)>.

⑦[宋]董煟.<救荒活民書>卷2<今具旱傷敕令格式下項(xiàng)·淳熙令>，叢書集成初編本.

⑧[元]脫脫.宋史(卷一七三)[M].北京：中華書局，1977.

⑨[元]脫脫.宋史(卷一七三)[M].北京：中華書局，1977.

⑩[元]脫脫.宋史(卷一七三)[M].北京：中華書局，1977.

?[宋]李燾.續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編(卷494)，哲宗元符元年九月乙酉.

?[宋]董煟.<救荒活民書>卷2<今具旱傷敕令格式下項(xiàng)·淳熙令>，叢書集成初編本.

?郭文佳.論宋代災(zāi)害救助程序[J].求索，2004，9：237.

?[清]徐松.<宋會(huì)要輯稿·食貨>58之24[M].北京：中華書局影印本，1957.

[參考文獻(xiàn)]

[1][元]脫脫等.宋史[M].北京：中華書局，1985.

[2][元]馬端臨.文獻(xiàn)通考[M].北京：中華書局，1986.

[3][宋]李燾.續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編.北京：中華書局，1980.

[4][宋]董煟.救荒活民書.影印文淵四庫(kù)全書[M].臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書館，1986.

[5][清]徐松.宋會(huì)要輯稿[M].北京：中華書局影印本，1957.