財稅法定視域下全口徑預(yù)算的實(shí)施困境及其走向

杜坤

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120)

摘要：新近頒布的《預(yù)算法》第4條規(guī)定將政府所有收支納入預(yù)算管理，即實(shí)行全口徑預(yù)算。設(shè)置該條的初衷是實(shí)現(xiàn)對政府所有收支行為的法律控制，然而由于法律條文間的沖突、部門既得利益的守成、繁多法定支出的橫亙以及人大預(yù)算監(jiān)督的失范等諸多因素，不同程度地存在阻遏了該條原有“控權(quán)”品性的彰顯。因此，修正預(yù)算法律規(guī)則以及權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整是化解全口徑預(yù)算實(shí)現(xiàn)困境的法治走向。

關(guān)鍵詞:《預(yù)算法》；全口徑預(yù)算；法律沖突；部門利益；權(quán)力結(jié)構(gòu)

收稿日期：2015-06-10

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重大課題項(xiàng)目“國家治理現(xiàn)代化視角下預(yù)算法治化研究”(14ZDC015)；西南政法大學(xué)研究生科研創(chuàng)新計劃博士重點(diǎn)項(xiàng)目“預(yù)算法現(xiàn)代化的追問——兼評2014年《預(yù)算法修正案》”(XZYJS2014011)

作者簡介：杜坤，男，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法博士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法、財稅法研究。

中圖分類號：DF432.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

The Thinking of the Road to the Whole Caliber Budget in Fiscal

and Taxation in a Legal Perspective

DU Kun

(SchoolofEconomicLaws,SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120,China)

Abstract:The newly promulgated “budget law” stipulated in article 4 that all government revenues should be brought into the budget management, namely the whole caliber budget. Its original purpose is to realize the legal control of government revenue and expenditure behavior, however, due to the conflict between the law, department of vested interests conformity, various legal spending and budget supervision of National People’s Congress of anomie, and many other factors exist in different degrees to thwart the citizens of the character of the original“control ”. Therefore, the revised budget legal rules as well as the power structure adjustment is to resolve the all caliber plight of budget implementation solution.

Key words: budget law; whole caliber budget; conflict of laws; departmental benefit; power structure

蘊(yùn)含著鮮明中國特色的全口徑預(yù)算既是中國深化財政體制改革的特殊產(chǎn)物,又是經(jīng)過數(shù)十載反復(fù)醞釀與思考的成果。尤其在黨十八屆三中全會《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》提出的“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”的時代背景下，無論是全面預(yù)算的要求抑或是政府財政收支透明的規(guī)范，終須回歸到全口徑預(yù)算這一前置性問題上來。

新近頒布的《預(yù)算法》第4條言明，“政府所有收支都應(yīng)納入預(yù)算管理”，即實(shí)現(xiàn)政府收支的全口徑預(yù)算。此條文備受財稅法學(xué)界褒獎與推崇，認(rèn)為全口徑預(yù)算是一場悄然發(fā)生的財稅制度革命[1]，足以見得其在財稅體制改革中的分量與地位。實(shí)際上，從全口徑預(yù)算概念，預(yù)算規(guī)則體系完備程度以及改革實(shí)踐評估維度進(jìn)行品察，此項(xiàng)改革成果的效能難言樂觀。法律條文合理性瑕疵以及相互沖突、部門既得利益的守成、繁多的法定支出以及人大預(yù)算監(jiān)督的失范等諸多因素阻遏了全口徑預(yù)算規(guī)范政府收支“控權(quán)”品性的彰顯。如果任由此等問題任意發(fā)展，則全口徑預(yù)算極有可能在長期的預(yù)算博弈中淪為政治性宣誓。因此，如何在現(xiàn)有法律框架內(nèi)破解全口徑預(yù)算的實(shí)施障礙是財稅法理論與財政實(shí)踐亟需認(rèn)真對待的問題。

一、透視全口徑預(yù)算法律規(guī)則設(shè)置的旨意

以往財政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)對全口徑預(yù)算內(nèi)涵從不同維度展開研析，立法與行政層面和預(yù)算文件完整性是較為典型的觀察視角，不可否認(rèn)，從立法與行政兩個層面揭示了全口徑預(yù)算制約與監(jiān)督的內(nèi)涵，[2]但忽視了預(yù)算過程的政治性，對全口徑預(yù)算所暗含的權(quán)力結(jié)構(gòu)分析不足；而預(yù)算文件完整性進(jìn)路對于預(yù)算公開，[3]強(qiáng)化社會主體的預(yù)算監(jiān)督頗有助益，卻忽略了預(yù)算過程中各個機(jī)構(gòu)之間的利益博弈對預(yù)算文件完整性的影響。可以說，上述兩種視角仍有改進(jìn)之余地。在新《預(yù)算法》頒布后，以法律規(guī)則的形式對全口徑預(yù)算予以固化。十分遺憾的是，財稅法學(xué)界對全口徑預(yù)算法律本質(zhì)的探究欠缺應(yīng)有的理論關(guān)懷。

財政法定原則無疑是解讀全口徑預(yù)算法律本質(zhì)的利器，其要求財政領(lǐng)域的基本事項(xiàng)應(yīng)由立法機(jī)關(guān)通過法定程序制定法律加以規(guī)范，[4]尤其在“社會國家”語境下，其規(guī)范政府財政權(quán)的功能與品質(zhì)日益凸顯。實(shí)際上，財政法定從橫縱兩個維度展開，橫向維度上以立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力配置為重心，涵攝財政權(quán)的授予與規(guī)制；縱向維度上以行政機(jī)關(guān)財政權(quán)力的規(guī)范為重心，以法定的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，程序要求以及責(zé)任后果構(gòu)筑政府財政權(quán)規(guī)范運(yùn)行的法治框架。全口徑預(yù)算可以追溯到古典預(yù)算中的“預(yù)算全面性原則”，*在我國的學(xué)者著述中，“預(yù)算全面性原則”也被稱為“預(yù)算整體性原則”或者“預(yù)算完整性原則”。盡管表述略有不同，不過其內(nèi)容均是要求政府所有收支都應(yīng)納入預(yù)算之中。(參見蔡茂寅：《預(yù)算法之原理》，臺北元照出版有限公司2008年版，第37-40頁。)要求在同一財政年度的國家整體收支，應(yīng)該無遺漏地全數(shù)被載明在預(yù)算草案或者預(yù)算文書之中，使得議會能以整體財政收支情形作為審查與監(jiān)督的考量因素。毋庸置疑，全口徑預(yù)算是財政法定原則的踐行者和布道者，以對政府所有收支的預(yù)算控制為手段達(dá)致政府財政權(quán)規(guī)范化運(yùn)作的終極目標(biāo)?！额A(yù)算法》第4條透射出人大預(yù)算審批權(quán)增強(qiáng)和政府預(yù)算編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)受限的基本脈絡(luò)，足以為該條的設(shè)置提供富有解釋力的注腳。

縱觀我國預(yù)算“二上二下”的編制流程，不難發(fā)現(xiàn)其中充斥著人大與政府預(yù)算權(quán)力的博弈。人大預(yù)算審批權(quán)能否在無聲的預(yù)算審批戰(zhàn)役中贏得勝利，取決于預(yù)算編制質(zhì)量的高低。除了各級政府領(lǐng)導(dǎo)的偏好、會計規(guī)則的限制、財政政策與法律變動等因素影響預(yù)算編制質(zhì)量的因素外，預(yù)算編制范圍的選擇勢必是決定預(yù)算編制質(zhì)量的核心要素。如果預(yù)算編制中僅僅涵攝部分政府收支，則導(dǎo)致未納入預(yù)算的政府收支游離于人大預(yù)算審批權(quán)之外。體量驚人的預(yù)算外資金不僅成為擾動市場經(jīng)濟(jì)秩序的干擾項(xiàng)，還極易出現(xiàn)權(quán)力尋租等負(fù)面效應(yīng)，我國1983—2004年預(yù)算外資金的“治亂”過程便是明證。*當(dāng)我國從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)時，財政管理體制也相應(yīng)調(diào)整，由“統(tǒng)收統(tǒng)支”轉(zhuǎn)變的“分權(quán)讓利”。由于組合式的“分權(quán)讓利”財政政策誘使預(yù)算外資金在1978—2006年22年間非常規(guī)無序膨脹，以預(yù)算外資金的總規(guī)模為例，1978年僅為347.11億元，而28年后則是3854.92億元。預(yù)算外資金野蠻生長，不僅擾亂國家宏觀調(diào)控的布局，也破壞了綜合信貸平衡。黨中央、國務(wù)院、財政部不得不采取“抑制生長”的財政政策阻斷預(yù)算外資金惡性膨脹，主要財政政策有：1983年《預(yù)算外資金管理辦法》、1986年《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》、1988年《關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)性收費(fèi)管理的通知》、1996年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》以及2001年《關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財政管理的意見》等。盡管對預(yù)算外資金的控制力度不斷加強(qiáng)，但治理效果卻差強(qiáng)人意，甚至陷入了“治理—規(guī)范—不規(guī)范—再治理”治亂循環(huán)當(dāng)中。(以上數(shù)據(jù)參見中華人民共和國財政部:《中國財政年鑒2007》，中國財政雜志社2007年版，第411-412頁)此時，人大預(yù)算審批權(quán)便會出現(xiàn)“空心化”，成為一枚不具有實(shí)質(zhì)話語權(quán)的橡皮圖章。與此相反，全口徑預(yù)算對于政府預(yù)算編制來說，則是一項(xiàng)禁止性規(guī)定，給政府預(yù)算編制帶上了“緊箍咒”，杜絕政府在預(yù)算編制環(huán)節(jié)對政府收支納入預(yù)算的任意取舍，規(guī)范政府預(yù)算編制權(quán)。對于人大而言，全口徑預(yù)算則是正面的權(quán)力清單，人大預(yù)算審批權(quán)范圍從以往的部分政府收支擴(kuò)展到政府全部收支，對于扭轉(zhuǎn)“強(qiáng)政府、弱人大”的怪相無疑是一劑良方。

此外，經(jīng)人大審議通過的預(yù)算案成為各級政府財政部門執(zhí)行的依據(jù)。以往預(yù)算執(zhí)行過程中，頻繁發(fā)生預(yù)算調(diào)整致使預(yù)算案的權(quán)威性和剛性有所減損。究其原因大致包括預(yù)算編制中“預(yù)測誤差”和各級政府預(yù)算利益驅(qū)動的“人為因素”兩種，除“預(yù)算誤差”客觀原因外，頻繁發(fā)生的預(yù)算調(diào)整是政府預(yù)算執(zhí)行自由裁量權(quán)過大，尤其是繞過人大預(yù)算審批，政府直接進(jìn)行預(yù)算調(diào)整對預(yù)算案剛性和權(quán)威損傷最大?；诖?，全口徑預(yù)算一方面提高了預(yù)算編制的科學(xué)性，減少“預(yù)測誤差”，另一方面為政府財政部門執(zhí)行預(yù)算案提供了全面的行動準(zhǔn)則，限縮政府預(yù)算執(zhí)行自由裁量權(quán)的適用范圍。

總而言之，《預(yù)算法》第4條設(shè)置的旨意是將人大預(yù)算審批權(quán)適用范圍予以擴(kuò)容，即從部分政府收支擴(kuò)展到所有政府收支。與此相對，政府預(yù)算編制權(quán)的自由度大為降低，從原來有選擇的適用轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算編制應(yīng)全面覆蓋政府所有收支。全口徑預(yù)算背后暗含“法律意志”與“權(quán)力意志”角力，其最終落地生根仰仗于“法律意志”在預(yù)算編制、審查、監(jiān)督等方面占上風(fēng)，依賴于預(yù)算法治對政府財政權(quán)力的剛性約束，以期防范權(quán)力濫用的負(fù)外部性效應(yīng)。[5]此外，全口徑預(yù)算將徘徊于預(yù)算之外的資金回歸“制度籠子”，降低了對國家宏觀調(diào)控與綜合信貸平衡的沖擊與破壞，抑制了地方政府以及政府部門實(shí)現(xiàn)部門利益最大化的原始欲望。盡管說全口徑預(yù)算能為財政管理體制改革帶來諸多的正面效應(yīng)，但是這些良好愿景的實(shí)現(xiàn)絕非依靠《預(yù)算法》第4條的單打獨(dú)斗便可獲得的，尚需其他預(yù)算法律規(guī)則的配合與協(xié)調(diào)。甚至可以說，預(yù)算法律規(guī)則的良莠是全口徑預(yù)算終極目的直接決定因素。鑒于此，我們有必要進(jìn)一步檢驗(yàn)支撐全口徑預(yù)算的法律規(guī)則能否成為財政體制改革的“良法善治”。

二、全口徑預(yù)算實(shí)施的法律困境

誠如學(xué)者所言：“在法律體系化的過程中會檢查法律規(guī)定之間競合、沖突以及調(diào)和問題，以貫徹法律所立基的原則，去除期間的矛盾，使法律規(guī)范全體在爭議實(shí)踐上，朝向統(tǒng)一的方向發(fā)展。”[6]同樣，全口徑預(yù)算實(shí)現(xiàn)依賴與其他法預(yù)算法律規(guī)則所形成的制度耦合。本文認(rèn)為，在現(xiàn)有預(yù)算法框架內(nèi)，第4條與其他條文之間并未形成良好的規(guī)則合力，在此語境下，全口徑預(yù)算的應(yīng)有效能會因法律條文合理性欠缺以及相互沖突而消解殆盡。

(一)財政收入與預(yù)算收入之間的裂痕：全口徑預(yù)算規(guī)制重心的選擇

依財政學(xué)理論，政府收入與財政收入在內(nèi)容上并無二致，均以滿足政府履行職能所需而向社會籌集的一切資金。[7]在政府預(yù)算管理中，政府收入將被轉(zhuǎn)述為預(yù)算收入。因此，在理論上《預(yù)算法》第4條第1款規(guī)定的預(yù)算收入應(yīng)與政府收入劃等號。然而事實(shí)卻并非如此，我國政府財政報告公布的預(yù)算收入并不等于實(shí)際的政府收入，政府收入與預(yù)算收入之間的數(shù)據(jù)差額已成為“公開的秘密”。《預(yù)算法》第4條第2款試圖將政府收入與預(yù)算收入之間的數(shù)據(jù)空隙進(jìn)行無縫對接，但難改差額之客觀事實(shí)，二者并未完全對接。造成巨額數(shù)據(jù)空隙的根源在于對政府非稅收入有限的預(yù)算控制。

按照《財政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知(財綜[2004]53號)》(以下簡稱《通知》)規(guī)定，政府非稅收入管理范圍包括，行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入等。根據(jù)《預(yù)算法》第5條之規(guī)定，預(yù)算包括了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算。由于一般公共預(yù)算和社會保險基金預(yù)算的范圍相對確定，則在政府非稅收入轉(zhuǎn)述為預(yù)算收入時，第5條試圖擴(kuò)大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的適用范圍將所有政府非稅收入予以吸納。由于非稅收入預(yù)算是政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算的上位概念，此條文的合理性值得推敲。可以說，第5條非但不會修復(fù)政府收入與預(yù)算收入之間的數(shù)據(jù)空隙，反而使數(shù)據(jù)空隙的正當(dāng)性與合法性增強(qiáng)。筆者認(rèn)為，全口徑預(yù)算的規(guī)制重心傾向于修復(fù)此種數(shù)據(jù)裂痕，但在現(xiàn)有復(fù)式預(yù)算框架下修復(fù)效果卻不容樂觀。

(二)政府非稅收入預(yù)算體系分類模糊：松動全口徑預(yù)算規(guī)制重心

非稅收入預(yù)算并不等同于政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。以非稅收入子項(xiàng)目的彩票公益金為例，在《通知》中彩票公益金與政府性基金是并列關(guān)系而非種屬關(guān)系，吊詭的是，《彩票管理?xiàng)l例》第33條卻將彩票公益金納入政府性基金預(yù)算。對此種現(xiàn)象的唯一解釋是，彩票公益金納入政府性基金預(yù)算并不是因?yàn)槠湫再|(zhì)相同或類似，而是一種工具主義或者政策導(dǎo)向的便宜選擇，但是此種規(guī)則以不合理的外在形式掩蓋了非稅收入分類過程。

除了彩票公益金外，其他非稅收入的預(yù)算分類同樣也存在上述問題。最為典型的是不具有政府性基金性質(zhì)的土地出讓金亦被納入政府性基金預(yù)算，2011年國有土地使用權(quán)出讓收入3316.24億元，國有土地使用權(quán)出讓收入安排的支出2931.99億元。如果扣除上述數(shù)字，全國政府性基金僅剩8193.39億元，政府性基金支出也只有6777.44億元。此外，將2010年《全國政府性基金項(xiàng)目目錄》與2011年《中央政府性基金收入預(yù)算表》相對比，發(fā)現(xiàn)不屬于政府性基金預(yù)算的收入還包括，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)收入、中央特別國債經(jīng)營基金財務(wù)收入、船舶港務(wù)費(fèi)收入、鐵路資產(chǎn)變現(xiàn)收入等。政府非稅收入的種類紛繁復(fù)雜，具有異質(zhì)性強(qiáng)而同質(zhì)性弱的特征，[8]從提高法律條文規(guī)則效能的角度看，所有政府非稅收入納入預(yù)算之后并不意味著都納入政府性基金預(yù)算或者國有資本經(jīng)營預(yù)算，而應(yīng)該針對不同非稅收入項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)施以具體的預(yù)算控制方式。政府非稅收入預(yù)算體系的模糊不僅對控制非稅收入無益，還不利于全口徑預(yù)算修補(bǔ)預(yù)算收入與政府收入之間的裂痕。

(三)政府性基金預(yù)算的動態(tài)擴(kuò)張：弱化全口徑預(yù)算規(guī)則控制力

從政府收入層面考察，《通知》中將政府性基金定義為各級政府及其所屬部門根據(jù)法律和中共中央、國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，為支出某項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項(xiàng)用途的財政資金。從上述規(guī)定看，政府性基金的適用主體是各級政府及其所屬部門，征收法律依據(jù)是法律、行政法規(guī)以及中共中央、國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，征收目的在于支應(yīng)公共事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施，征收的對象是公民、法人和其他組織，征收的方式是無償征收。

從預(yù)算管理層面考察，《預(yù)算法》第9條將政府性基金預(yù)算規(guī)定為依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。與上述政府性基金概念相比較，不難發(fā)現(xiàn)政府性基金預(yù)算概念發(fā)生了很大的變化，一方面是征收法律依據(jù)的變化，另一方面是政府性基金征收與征收對象之間存在特定關(guān)聯(lián)。但征收方式上卻從無償征收變成了無償征收與有償服務(wù)相結(jié)合，即政府性基金預(yù)算的范疇有所擴(kuò)容，最終結(jié)果是政府性基金預(yù)算的范圍已遠(yuǎn)大于政府性基金財政收入的范圍，形成了政府性基金與政府性基金預(yù)算概念之間裂痕。

政府性基金預(yù)算概念的擴(kuò)容是為了彌補(bǔ)非稅收入預(yù)算控制的缺省。初衷無疑是良好的，但會造成概念使用的混亂，在財政收入中政府性基金收入是非稅收入的子集，而在財政預(yù)算管理中，除國有資本經(jīng)營收入預(yù)算以及一般公共預(yù)算中的非稅收入外，其他非稅收入預(yù)算卻是政府性基金預(yù)算的子集。另外，非稅收入預(yù)算單憑擴(kuò)張政府性基金預(yù)算難以有效規(guī)制，甚至?xí)l(fā)財政收入預(yù)算管理的混亂。非稅收入是國家基于基本制度框架中規(guī)定的權(quán)力和權(quán)利的衍生物，[9]擴(kuò)張后的政府性基金預(yù)算不能有效說明非稅收入的取得依據(jù)是基于公共產(chǎn)權(quán)還是公共權(quán)力。在以往的制度慣性的促使下，政府仍會按照無償征收方式進(jìn)行，財政權(quán)力亦會處于擴(kuò)張狀態(tài)。

(四)《預(yù)算法》第28條對法律保留的突破：撼動全口徑預(yù)算規(guī)則確定性

較之于《預(yù)算法》第27條對一般公共預(yù)算收支范圍的詳細(xì)規(guī)定，第28條就政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算以及社會保障基金預(yù)算(以下簡稱后三本預(yù)算)的收支范圍以授權(quán)立法方式，轉(zhuǎn)交給法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行。但依《立法法》第8條法律保留之規(guī)定，財政、稅收等基本制度只能由全國人大及其常委會制定法律，即便是授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，授權(quán)之目的、范圍與程序亦應(yīng)明確清晰，禁止國務(wù)院以轉(zhuǎn)授權(quán)的形式將財稅立法交給相關(guān)部委。這說明與全口徑預(yù)算相關(guān)法律依據(jù)的最低層次應(yīng)是人大授權(quán)制定的行政法規(guī)。[10]第28條對后三本預(yù)算收支范圍的授權(quán)立法游走于法律保留邊緣且有所突破。事實(shí)上，在《預(yù)算法修正案(二審稿)》第25條中將后三本預(yù)算收支范圍的規(guī)定授權(quán)給國務(wù)院已飽受詬病，然而，第28條并未完全治愈該遺留問題。盡管第28條在文字表述上增加法律、行政法規(guī)后，法條行文趨于嚴(yán)謹(jǐn)，但難改后三本預(yù)算收支范圍法規(guī)缺失的現(xiàn)實(shí)。充斥在預(yù)算編制、執(zhí)行過程中大量的財政政策越位適用在預(yù)算實(shí)踐比比皆是。*詳見《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》；財政部關(guān)于印發(fā)《政府性基金管理暫行辦法》的通知；財政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知；財政部頒布的《全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單》《全國性及中央部門和單位涉企行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單》和《全國政府性基金目錄清單》。

當(dāng)代政府行政職能不斷擴(kuò)張和財政機(jī)能持續(xù)延展已成為不爭的事實(shí)。與此同時，“隨著政府規(guī)模的擴(kuò)大，決策權(quán)日益從選舉產(chǎn)生的立法者手中轉(zhuǎn)移到非經(jīng)選舉的官僚手中”，[11]這使得以下兩種傾向成為可能：一是社會經(jīng)濟(jì)之相關(guān)立法權(quán)開始逐漸向行政靠攏與集中，授權(quán)立法成為一種常態(tài)和必然；二是行政本身各項(xiàng)賴以成立的要素中財政的重要性日益凸顯，財政作用和財政行為對行政的決定性也進(jìn)入人們的視野。與此相適應(yīng)，財政收入行為作為財政行為中最活躍的組成，更加重視其行為的合法性。[12]然而合法性欠缺的財政政策的尖刀將逐步撕裂全口徑預(yù)算，收支范圍搖擺不定的后三本預(yù)算與全口徑預(yù)算確定性之間的緊張關(guān)系會逐步突顯。

三、全口徑預(yù)算實(shí)施的現(xiàn)實(shí)困境

除了對預(yù)算法律條文合理性以及相互沖突展開研析外，還應(yīng)將全口徑預(yù)算放置在“中國語境”的預(yù)算實(shí)踐當(dāng)中予以考察。不難發(fā)現(xiàn)，政府部門對非稅收入“圈地”思想仍帶有計劃經(jīng)濟(jì)時代的烙印，政府預(yù)算與準(zhǔn)預(yù)算部門之間就有限財政資源展開激烈的爭奪與反爭奪，種類繁多的法定支出都可能撕毀全口徑預(yù)算“善治”的本意。此外，人大在法律形式意義上乃是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，但實(shí)質(zhì)上人大權(quán)力的“空心化”已經(jīng)成為了眾人皆知的秘密。人大對政府預(yù)算草案審查監(jiān)督的失范成為全口徑預(yù)算實(shí)現(xiàn)的制度硬傷。

(一)部門既得利益、準(zhǔn)預(yù)算部門、法定支出制約全口徑預(yù)算的推進(jìn)

1.部分非稅收入歸屬引發(fā)的政府部門利益沖突降低全口徑預(yù)算實(shí)現(xiàn)的可能性。誠如康芒斯所言：“制度是集體行動控制個體行動”，[13]全口徑預(yù)算的本質(zhì)是通過多數(shù)人理性決策的法律控制政府部門財政收支的個體行動。政府預(yù)算表現(xiàn)為貼有價格標(biāo)簽的一系列目標(biāo)選項(xiàng)，預(yù)算決策就是多數(shù)人的未來利益與少數(shù)人的既得利益的彼此博弈，其最終結(jié)果的達(dá)成意味著雙方討價還價的交易結(jié)果。預(yù)算過程本質(zhì)上是各個利益集團(tuán)彼此競爭的交易過程。[14]個體行動受到利益分配的外在驅(qū)動，政府部門在預(yù)算過程中的行動始終以實(shí)現(xiàn)部門利益最大化為目標(biāo)，由此引發(fā)政府部門之間的激烈沖突。

在我國二元財政體制中，人大預(yù)算控制薄弱且受政府自由裁量的非稅收入在長期的制度慣性中固化為各個部門的既得利益。全口徑預(yù)算試圖以正式法律制度將這部分資金改道引流到預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督規(guī)范化軌道。當(dāng)制度與部門利益發(fā)生碰撞時，部門會為維護(hù)利益而展開激烈博弈。財政部門與征收部門的利益博弈，對于部分非稅收入，如果財政部門嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線管理”，將其納入預(yù)算，將會降低這些部門的征收收入的積極性，進(jìn)而減少財政支出。而且在收入減少后，財政部門還必須承擔(dān)這些部門目前用這些收入支持的支出。財政部門往往在激烈的利益沖突中選擇比較務(wù)實(shí)的策略，即對這些部分非稅收入網(wǎng)開一面。因此，激烈部門利益的沖突無疑降低了全口徑預(yù)算實(shí)現(xiàn)的可能性。

2.準(zhǔn)預(yù)算部門對財政資金的統(tǒng)籌安排成為全口徑預(yù)算推進(jìn)的障礙。我國雙軌預(yù)算模式導(dǎo)致“預(yù)算碎片化”。所謂雙軌預(yù)算模式是名義核心預(yù)算機(jī)構(gòu)與準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)并存，核心預(yù)算機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)經(jīng)常性預(yù)算的分配，而資本預(yù)算通常是一個計劃部或者發(fā)展部來分配的。[15]實(shí)質(zhì)上我國政府預(yù)算采用了雙軌模式，除了財政部門這一核心預(yù)算機(jī)構(gòu)外，還有發(fā)展與改革委員會、科技部、國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會等準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)，其對財政資金享有分配權(quán)。

準(zhǔn)預(yù)算部門對其所有財政資金實(shí)行統(tǒng)籌安排成為了核心預(yù)算部門開展全口徑預(yù)算管理的障礙。我國進(jìn)行部門預(yù)算改革試圖扭轉(zhuǎn)雙軌預(yù)算模式的不利影響，將財政部門轉(zhuǎn)變成政府內(nèi)部進(jìn)行行政控制的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)?！叭绻A(yù)算過程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)依舊，那么預(yù)算改革實(shí)際上不可能真正地改變預(yù)算過程”[16]，部門預(yù)算改革并未實(shí)質(zhì)上觸及準(zhǔn)預(yù)算部門的預(yù)算分配權(quán)，財政部門與發(fā)改委、科技部等準(zhǔn)預(yù)算部門之間激烈的權(quán)力競爭照舊存在。以財政部門與發(fā)改委在基本建設(shè)支出的資金來源的爭奪為例，我國基本建設(shè)支出主要源自國家項(xiàng)目配套資金以及土地出讓金。由于發(fā)改委控制國債發(fā)行，地方政府為了能夠爭取到國債資金便支持發(fā)改革委做國家的項(xiàng)目。然而項(xiàng)目一旦獲準(zhǔn)，財政部門就要給予發(fā)改委相關(guān)配套資金,這就無疑增強(qiáng)了發(fā)改委對本級資金的預(yù)算權(quán)；發(fā)改委基于特定職能享有土地出讓金預(yù)算分配權(quán)。一旦基本建設(shè)支出總額在預(yù)算支出安排中予以確認(rèn),財政部門則很難介人相關(guān)資金安排。[17]由此可以管窺，“切塊”管理資金的預(yù)算權(quán)牢牢掌控在發(fā)改委等準(zhǔn)預(yù)算部門手中致使作為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的財政部門通過全口徑預(yù)算規(guī)范政府收支理想難以實(shí)現(xiàn)。

3.繁多的法定支出制約全口徑預(yù)算縱深發(fā)展。在預(yù)算實(shí)踐中各級財政部門卻對全口徑預(yù)算持疑慮的態(tài)度，究其原因在于散布于我國單行法中的法定支出沖淡了財政部門預(yù)算資金分配權(quán)。法定支出的初衷是對某些特定領(lǐng)域的預(yù)算安排所作出的強(qiáng)制性規(guī)定，以期通過財政資金的傾斜性配置使基礎(chǔ)性事業(yè)得以改進(jìn)和完善,[18]也正是得益于法定支出的強(qiáng)制優(yōu)先安排，我國教育、農(nóng)業(yè)、科技領(lǐng)域才得到長足發(fā)展。然而法定支出具有支出額度不確定性、支出依據(jù)前置、剛性支出等特性決定了預(yù)算并不能控制法定支出的具體數(shù)額，而只是在預(yù)算文件中對法定支出的款項(xiàng)進(jìn)行解釋。因此，繁多的法定支出既有損于短期的財政控制，又不利于政府長期穩(wěn)定其財政狀況的能力。[19]

事實(shí)上，我國法定支出由單行法規(guī)定以及上級政府無經(jīng)費(fèi)式的指令組成。簡要整理了我國散布于《義務(wù)教育法》《農(nóng)業(yè)法》以及《科學(xué)技術(shù)促進(jìn)法》等單行法中的法定支出大致有十余條之多，*筆者大致整理了散見于教育、農(nóng)業(yè)、科技領(lǐng)域的法定支出，具體包括在教育領(lǐng)域，《義務(wù)教育法》第42條、《教育法》第54、55條、《職業(yè)教育法》第27條以及《高等教育法》第60條；而在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域有《農(nóng)業(yè)法》第38條；在科技領(lǐng)域有《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》第28條和《科學(xué)技術(shù)促進(jìn)法》第59條，上述法律規(guī)定了財政支出的比率或者額度?？傮w而言，我國法定支出有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。繁多且具有強(qiáng)制性的法定支出一方面消解了核心預(yù)算部門對有限財政資金的分配權(quán)限，另一方面，由于法定支出免受年度預(yù)算的控制，法定支出納入全口徑預(yù)算后將在一定程度上加大財政經(jīng)常性收入的基數(shù)。由此，過多過濫的法定支出會減損全口徑預(yù)算的“控權(quán)”本性，而使其徒具統(tǒng)計意義。

(二)有限的人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)制約全口徑預(yù)算的推行

全口徑預(yù)算的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人大對政府所有收支的審查監(jiān)督，讓預(yù)算成為治理政府的法治工具。人大對政府預(yù)算草案的審查監(jiān)督效果直接決定著全口徑預(yù)算設(shè)置旨意能否實(shí)現(xiàn)，然而在預(yù)算實(shí)踐中卻是一個存疑的話題。

1.人大對政府收支的監(jiān)督以形式審查為主，不利于推行全口徑預(yù)算。盡管《憲法》《預(yù)算法》《各級人大常務(wù)委員會監(jiān)督法》賦予人大對政府預(yù)算草案監(jiān)督的權(quán)力，*參見我國《憲法》62、69條，《預(yù)算法》43條以及《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第18條。但實(shí)際上人大預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)深度和廣度均十分有限。最為關(guān)鍵的因素是人大對政府預(yù)算審查更傾向于合規(guī)性的形式審查而不是合理性的實(shí)質(zhì)審查。以新近頒布的《預(yù)算法》第48條為例，除第4、7項(xiàng)對重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目以及舉債安排的合理性有所涉及外，其余審查項(xiàng)鮮有涉及政府預(yù)算草案內(nèi)容的合理性。預(yù)算審查必須對政府提交的預(yù)算草案進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，即對政府提交的預(yù)算草案是否真實(shí)、科學(xué)、合理以及是否符合國家的方針政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律尤其是大多數(shù)之意愿等進(jìn)行嚴(yán)格審查。[20]事實(shí)上在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國，無論是聯(lián)邦預(yù)算還地方政府預(yù)算，都必須經(jīng)過參眾兩院的嚴(yán)格審查。對預(yù)算草案內(nèi)容實(shí)質(zhì)審查的缺失會導(dǎo)致人大收緊“錢袋子”流于形式與表面,難言對政府所有收支進(jìn)行全口徑預(yù)算的法律控制。[21]

2.人大代表的組成、審批時間的缺陷是限制人大監(jiān)督力度的關(guān)鍵變量。除了人大預(yù)算監(jiān)督形式外，人大代表人員構(gòu)成以及對預(yù)算草案的審批時間同樣也直接關(guān)乎人大對全口徑預(yù)算的監(jiān)督力度。從人大代表的人員構(gòu)成來看，我國各級人大代表以兼職代表為主，而具有專業(yè)財政知識背景的人大代表寥寥無幾；從預(yù)算草案審批時間來看，在短暫的人大會期中代表們既要修改或制定法律還要決定經(jīng)濟(jì)社會政策，同時還是對政府預(yù)算草案進(jìn)行審議。[22]工作時間有限，人大代表對預(yù)算草案的審批質(zhì)量必定有所減損，加之預(yù)算草案的技術(shù)性很強(qiáng)以及政府在預(yù)算編制中人為制造的“語焉不詳”，這些因素使得人大預(yù)算審批僅具有理論上的可行性。某些地方人大的全體會議，對于高達(dá)上千億元的政府預(yù)算資金，直到近兩年才專門安排半天時間加以審議，與發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的議會預(yù)算審議期間動輒數(shù)月形成鮮明對比。[23]

3.人大分項(xiàng)審批權(quán)以及預(yù)算修正權(quán)的缺失是人大監(jiān)督失范的重要因素。我國人大對預(yù)算草案采用“綜合審批”方式進(jìn)行監(jiān)督，即全部的政府預(yù)算收支匯集在一張綜合預(yù)算表中有人大代表投票決議。問題在于當(dāng)人大代表覺察到某一部分預(yù)算收支合理性欠佳時，該如何表決？在“綜合審批”模式中，人大代表只能在“整體通過”與“整體否決”預(yù)算草案之間取舍。倘若放任不合理預(yù)算收支通過，則對下一財政年度的預(yù)算執(zhí)行產(chǎn)生負(fù)面影響，反之亦然。“綜合審批”弱化了人大代表對預(yù)算審批的主動性和科學(xué)性，使預(yù)算審批表決淪為財政冒險。賦予人大代表分項(xiàng)審批能有效解決“綜合審批”中漏洞。此外，當(dāng)人大代表與政府財政部門在預(yù)算編制的某一問題的看法不一致或者不完全一致時，應(yīng)當(dāng)如何理解？我國《預(yù)算法》對此問題并沒有正面回答。值得我們借鑒的是，西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家以通過賦予議會預(yù)算修正權(quán)的方式解決此問題?？偠灾?，人大對政府預(yù)算草案的分項(xiàng)審批權(quán)以及修正權(quán)的缺失在一定程度影響全口徑預(yù)算愿景的實(shí)現(xiàn)。

四、實(shí)施全口徑預(yù)算的法治走向

全口徑預(yù)算的實(shí)現(xiàn)道路布滿荊棘，不僅有來自法律內(nèi)部體系合理性的障礙，還有來自立法與行政機(jī)構(gòu)之間利益博弈的困境。如何在現(xiàn)有法律框架內(nèi)將全口徑預(yù)算推向縱深是值得認(rèn)真思考的問題。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從修補(bǔ)法律規(guī)則體系合理性以及調(diào)整預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)兩個層面對上述障礙予以回應(yīng)，具體如下：

(一)規(guī)則修正：回應(yīng)實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算的法律障礙

1.預(yù)算收入與政府收入劃等號是全口徑預(yù)算實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)前提。上文述及，《預(yù)算法》第2條中的預(yù)算收入不能與政府收入劃等號的主要“病根”在于政府非稅收入的征收與預(yù)算控制出現(xiàn)漏洞?？傮w上說，強(qiáng)化政府非稅收入在征收和預(yù)算管理階段的規(guī)范化控制是應(yīng)對該問題的解決之道。具體而言，其一，政府非稅收入征收階段，非稅收入的開征、征管以及上繳的法律控制顯得尤為關(guān)鍵。首先，課征非稅收入的最低限度的依據(jù)應(yīng)該是法律法規(guī)，如果依據(jù)缺位，社會主體有權(quán)拒絕繳納；其次，非稅收入的征管做到應(yīng)收盡收，對于挪用、留存非稅收入的政府部門，可以追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任；此外，借鑒湖南和遼寧的地方經(jīng)驗(yàn)，非稅收入上繳可以考慮“零賬戶”的形式上繳財政專戶或者國庫，避免將資金積壓在政府部門手中。其二，非稅收入預(yù)算管理階段，強(qiáng)化預(yù)算案對非稅收入的控制。首先，細(xì)化非稅收入的預(yù)算編制，一方面將非稅收入的編制科目細(xì)化到“項(xiàng)”一級，另一方面對于除彌補(bǔ)公共物品成本補(bǔ)償、化解負(fù)外部性以及國有財產(chǎn)所有權(quán)獲得收益外的非稅收入項(xiàng)目進(jìn)行刪減；其次，在預(yù)算執(zhí)行階段禁止非因經(jīng)濟(jì)變動、自然災(zāi)害、法律調(diào)整等客觀原因的非稅收入預(yù)算調(diào)整，以期減少部門利益對非稅收入的依賴。

2.理順政府非稅收入預(yù)算體系是推進(jìn)全口徑預(yù)算的充分條件。上文已述，我國政府非稅收入預(yù)算體系存在功能定位不清晰將直接影響全口徑預(yù)算的實(shí)施，對于此問題可以從如下幾個方面解決：其一，明確政府非稅收入的范圍。按照經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織(OECD)通常將政府總收入分為經(jīng)常性收入、資本性收入和捐贈收入。經(jīng)常性收入包括稅收收入和非稅收入。非稅收入指政府在稅收之外，處于生產(chǎn)或者提供公共物品或者服務(wù)而取得的不需要?dú)w還的補(bǔ)償性收入。西方財政學(xué)在理論上將稅收收入界定為在政府提供純公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，而將非稅收入界定在政府提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，因此非稅收入經(jīng)常被理解為政府部門提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品所產(chǎn)生成本的分擔(dān)或者補(bǔ)償以及因公共產(chǎn)權(quán)而獲得利益。[24]從權(quán)利和義務(wù)角度觀察政府非稅收入，對于政府而言，非稅收入無疑是一種實(shí)體權(quán)益，對非稅收入交付人而言，則是一種實(shí)體義務(wù)。政府取得此種實(shí)體權(quán)益的依據(jù)無外乎通過公共權(quán)力或者公共產(chǎn)權(quán)，以此為標(biāo)準(zhǔn)將《通知》中十種類別的非稅收入劃分為公共權(quán)力類非稅收入以及公共產(chǎn)權(quán)類非稅收入*筆者以為，公共權(quán)力類非稅收入包括政府性基金、罰沒收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、彩票公益金；公共產(chǎn)權(quán)類非稅收入包括國有資本資本經(jīng)營收入、國有資源有產(chǎn)使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、主管部門集中收入及利息。；其二，根據(jù)政府收入與預(yù)算收入之間的對應(yīng)性，明確政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算并不是政府非稅收入預(yù)算的替代物。二者之間存在概念邏輯上的差異，即政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算均是政府非稅收入預(yù)算的子集，后者概念范圍大于前者的概念范疇；其三，可以通“限縮—擴(kuò)充”或“合并—分類”的途徑解決我國《預(yù)算法》第9、10條所存在政府非稅收入概念體系混亂的漏洞。具體而言，“限縮—擴(kuò)充”路徑就是要《預(yù)算法》第9條中政府性基金的范圍予以縮小，將其規(guī)定為以無償征收方式獲取的財政資金，而排除以產(chǎn)權(quán)交易方式取得土地出讓金的適用。同時對其他類型政府非稅收入設(shè)立特別預(yù)算的方式予以擴(kuò)充，如設(shè)立行政事業(yè)性收費(fèi)預(yù)算、彩票公益金預(yù)算等。事實(shí)上因“限縮—擴(kuò)充”路徑難以克服立法成本巨大、立法體例復(fù)雜的弊端其實(shí)施的可能極??；“合并—分類”路徑是將《預(yù)算法》第9、10條有關(guān)政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算進(jìn)行合并，并對《預(yù)算法》第6條中以稅收為主體的一般公共預(yù)算做“減法”，將不應(yīng)納入的非稅收入分離出來，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)“非稅收入預(yù)算類別”涵攝公共權(quán)力類和公共產(chǎn)權(quán)類非稅收入。

3.后三本預(yù)算回歸法律控制是實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算的必要條件。如果說上述第二點(diǎn)對現(xiàn)有復(fù)式預(yù)算規(guī)則體系重構(gòu)的成本過大，可行性欠佳的話，那么恢復(fù)法律對后三本預(yù)算的控制權(quán)則當(dāng)屬務(wù)實(shí)之策。盡管《預(yù)算法》第28條與《預(yù)算法修正案(二審稿)》的25條相比，行文更加嚴(yán)謹(jǐn)，但充斥在后三本預(yù)算的編制、執(zhí)行程序中效力較低的部門規(guī)章和財政政策致使后三本預(yù)算的收支范圍的法律控制落空。鑒于此，筆者以為，第一步，將現(xiàn)有關(guān)于后三本預(yù)算的部門規(guī)章和財政政策按照類型化進(jìn)行整合形成行政法規(guī)，對散布其中不合理的條款予以修改，逐步形成《國有資本經(jīng)營預(yù)算條例》《政府性基金預(yù)算條例》《社會保險基金預(yù)算條例》。以國有資本經(jīng)營預(yù)算為例，將散落于《國務(wù)院關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》、財政部《關(guān)于完善中央國有資本經(jīng)營預(yù)算有關(guān)事項(xiàng)的通知》以及《關(guān)于推動地方開展國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的通知》等進(jìn)行整合形成《國有資本經(jīng)營預(yù)算條例》，并擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算的范圍。第二步，在條件允許的情況下，分步驟將上述條例上升為法律，以適應(yīng)《立法法》對法律保留的剛性要求。值得注意的是，在第一步中對制定《政府性基金預(yù)算條例》時，必須對現(xiàn)有的政府性基金預(yù)算的范圍進(jìn)行限縮。上述兩步策略的終極目的在于解決后三本預(yù)算收支范圍搖擺不定與全口徑預(yù)算確定性之間的矛盾，化解政府財政收支行為的合法性危機(jī)。

(二)權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整:應(yīng)對全口徑預(yù)算的現(xiàn)實(shí)障礙

1.制度、觀念、器物的轉(zhuǎn)變：降低部門利益擾動幾率。由于制度慣性，政府部門已經(jīng)將非稅收入視為既得利益，在預(yù)算編制、執(zhí)行過程中絞盡腦汁實(shí)現(xiàn)部門利益最大化，成為實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算的主要路障。究其原因在于我國政府間財政關(guān)系不盡合理，政府部門對非稅收入所有權(quán)認(rèn)識偏狹以及非稅收入收支征管與部門可支配資金未完全脫鉤。金耀基曾指出，器物、制度和觀念，是任何變革所不可或缺的基本要素。[25]對此問題的解決辦法從制度、器物和觀念三個層面展開，以期降低部門利益對全口徑預(yù)算的擾動幾率：其一，在制度層面，建立地方事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財政制度，具體而言，改變我國行政性分權(quán)，在《憲法》中明確規(guī)定中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，可以考慮賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)；其二，在理念層面，樹立非稅收入公共財產(chǎn)的觀念，實(shí)現(xiàn)從部門所有到公共所有的轉(zhuǎn)變。實(shí)踐中政府部門信奉“多征多得，部門所有”非稅收入歸屬邏輯，是央地財政關(guān)系不明確的產(chǎn)物而非常態(tài)。事實(shí)上，非稅收入是繳付相對人為了獲得準(zhǔn)公共物品和服務(wù)讓渡私人財產(chǎn)而形成的公共財產(chǎn)，理應(yīng)歸屬國家而不是政府的某一部門；其三，在器物層面，非稅收入收支“征管脫媒”。征管脫媒最終目的是減少非稅收入收與支之間的中間環(huán)節(jié)，使政府部門可支配資金來源與非稅收入相分離，需要進(jìn)一步強(qiáng)化“收支兩條線”以及“零余額賬戶”。

2.構(gòu)筑核心預(yù)算機(jī)構(gòu)：優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置推進(jìn)全口徑預(yù)算。核心預(yù)算部門缺失才是準(zhǔn)預(yù)算部門大行其道，肢解了政府預(yù)算的整體性和全面性，此亦說明我國政府內(nèi)部預(yù)算權(quán)力配置不合理，尤其是預(yù)算編制權(quán)配置“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重?？梢哉f，核心預(yù)算部門的構(gòu)建是全口徑預(yù)算的當(dāng)務(wù)之急。針對此問題，美國設(shè)置的直接歸屬于行政控制的預(yù)算管理局提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，對于我國而言，可以根據(jù)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離相互制約的關(guān)系，組建國家預(yù)算管理委員會，打造核心預(yù)算決策機(jī)構(gòu)。具體而言，可以考慮將分散于財政部、發(fā)改委、科技部、教育部具有一定預(yù)算編制職能的內(nèi)部機(jī)構(gòu)予以整合，爾后將預(yù)算編制職能從現(xiàn)有財政部分離出來，組建歸屬國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的國家預(yù)算管理委員會，以期在政府預(yù)算編制、執(zhí)行以及監(jiān)督提供人員和制度保障。新組建的國家預(yù)算管理委員會可以集中以往的散落于準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)“切塊資金”分配權(quán)。預(yù)算資金分配權(quán)統(tǒng)一由國家預(yù)算委員會行使，進(jìn)而在機(jī)構(gòu)設(shè)置上保障全口徑預(yù)算改革進(jìn)程的推進(jìn)。

3.改進(jìn)現(xiàn)有法定支出：減少強(qiáng)制性支出對全口徑預(yù)算的影響。上文已述，繁多且強(qiáng)制支付的法定支出沖淡核心預(yù)算機(jī)構(gòu)對有限財政資源分配的權(quán)力，進(jìn)而影響全口徑預(yù)算的確定性和可操作性。對此問題可以從如下兩個方面予以解決：

第一，樹立《預(yù)算法》在預(yù)算資金分配中權(quán)威地位，控制部門立法增設(shè)法定支出項(xiàng)目。美國在1990年通過“量入為出”的方式限制新增法定支出項(xiàng)目，即新增的法定支出必須由削減其他已有法定支出或者增加財政收入為補(bǔ)償，此種方法具有借鑒意義。筆者認(rèn)為法定支出本質(zhì)上以部門立法向預(yù)算資金分配領(lǐng)域的擴(kuò)張，破壞了正式預(yù)算規(guī)則的剛性約束，對此預(yù)算法可以采用“總額比例限制”的方式控制各級政府法定支出，既可以保障年度核心預(yù)算部門的預(yù)算編制的自主權(quán)，同時也提升人大預(yù)算審批的能力，更為重要的是通過“總額比例限制”可以盡筑法定支出項(xiàng)目之間的良性競爭。

第二，建立法定支出項(xiàng)目動態(tài)退出規(guī)則。對于繁多法定支出的控制和管理應(yīng)該從投入端轉(zhuǎn)向支出端，擺脫以往僅以資金投入是否滿足法律規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)的束縛，而以資金投入的結(jié)果為衡量標(biāo)準(zhǔn)。為了持續(xù)地觀察法定支出設(shè)置的有效性，可以考慮對法定支出進(jìn)行績效和立法評估，以便對其進(jìn)行適時的動態(tài)調(diào)整。具體而言，可以通過設(shè)置法定支出績效指標(biāo)體系以及績效審計的方式對已有的法定支出項(xiàng)目進(jìn)行績效評估。此后，還應(yīng)對其依附于部門法律規(guī)定的立法質(zhì)量進(jìn)行評估，即對規(guī)定法定支出的部門法規(guī)則在實(shí)施一段時間后，通過調(diào)查，采用定量分析以及成本效益計算對法律規(guī)則的可行性進(jìn)行研判，并對法律規(guī)則瑕疵提出修正意見。值得強(qiáng)調(diào)的是，法定支出的立法評估的目的在于衡量法定支出預(yù)算資金績效的高低，以期發(fā)揮有限財政資源的補(bǔ)充教育、農(nóng)業(yè)、科技等特殊領(lǐng)域的效用。通過對法定支出績效和法定評估后，甄別法定支出的成本與收益，對已有的法定支出進(jìn)行優(yōu)勝劣汰的動態(tài)退出機(jī)制。此外，為了強(qiáng)化對法定支出的定期評估，可以引入“日落規(guī)則”技術(shù)，[26]即已有的法定支出規(guī)則經(jīng)過一段時間的運(yùn)行后，倘若不能獲得立法機(jī)關(guān)的肯定性評價，便自動廢止。

4.人大預(yù)算實(shí)質(zhì)審查制度的建立：強(qiáng)化全口預(yù)算的有力途徑。從單純的程序性形式審查向合理性實(shí)質(zhì)審查轉(zhuǎn)變，無疑是我國人大預(yù)算審批機(jī)制改革的大方向。就合理性實(shí)質(zhì)審查機(jī)構(gòu)的構(gòu)建大致上可從以下四個方面展開：其一，改進(jìn)現(xiàn)有預(yù)算審查程序?，F(xiàn)有的人大預(yù)算審查以形式性審查為主，而對預(yù)算草案內(nèi)容合理性的少有關(guān)注，主要原因在于《預(yù)算法》48條就人大預(yù)算審查的原則、主要內(nèi)容與程序尚未作出規(guī)定，筆者建議在后續(xù)的預(yù)算法修改中加以完善。此外，應(yīng)對預(yù)算草案專業(yè)性太強(qiáng)，代表看不懂的窘境，可以考慮組建人大審查預(yù)算案的專門機(jī)構(gòu)，以提高審批質(zhì)量；其二，適當(dāng)延長人大代表對政府預(yù)算草案的審批時間。政府預(yù)算草案的紙張厚度都令人敬畏，遑論人大代表在短短幾天之內(nèi)就能審批完畢。留足適當(dāng)?shù)臅r間讓人大代表對預(yù)算草案的內(nèi)容進(jìn)行充分的審議，以期提高人大的監(jiān)督效能；其三，“三步曲”建立分項(xiàng)審批表決機(jī)制。針對現(xiàn)有綜合審批模式導(dǎo)致人大預(yù)算審批徒具形式的瑕疵，可以在人大預(yù)算審議中引入分項(xiàng)審批表決機(jī)制。就具體操作而言，第一步，加強(qiáng)各級人大代表對預(yù)算知識的學(xué)習(xí)，為提升人大的預(yù)算審批能力奠定基礎(chǔ)。第二步，在人大內(nèi)部建立專家咨詢機(jī)構(gòu)，組織經(jīng)驗(yàn)豐富的預(yù)算專家為人大代表審查政府預(yù)算提供協(xié)助。第三步，嘗試在審批預(yù)算過程中實(shí)行分部門審議和分部門票決制度，以應(yīng)對“整體否決”與“整體通過”的尷尬，最終提升預(yù)算法治化水平；其四，賦予人大代表預(yù)算修正權(quán)。預(yù)算修正權(quán)的終極考量在于人大能夠按照法定程度對政府所提交的預(yù)算草案進(jìn)行修正，以避免人大與政府對預(yù)算草案意見不一致而導(dǎo)致“預(yù)算僵局”的出現(xiàn)。總體上將，賦予人大預(yù)算修正權(quán)既可以對政府的所有收支進(jìn)行有效監(jiān)督，也是人大預(yù)算審批從形式審批向?qū)嵸|(zhì)審批轉(zhuǎn)向的重要一環(huán)。

五、結(jié)語

預(yù)算不僅是涉及政府管理技術(shù)規(guī)則，更是權(quán)力和政治話題。[27]如果說預(yù)算權(quán)力合理配置是決定有限公共資源分配的關(guān)鍵變量的話，全口徑預(yù)算則是聯(lián)系立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)的紐帶。全口徑預(yù)算表面上僅對政府所有收支在數(shù)據(jù)與文字層面的預(yù)算控制，實(shí)則其背后暗含預(yù)算權(quán)力的爭奪和分配。因此，全口徑預(yù)算能否順利實(shí)現(xiàn)不但要關(guān)注預(yù)算技術(shù)規(guī)則的合理性，更應(yīng)該將研究的目光聚焦在全口徑預(yù)算背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)?？梢哉f，認(rèn)真對待法律技術(shù)規(guī)則和預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)是全口徑預(yù)算實(shí)現(xiàn)的根基。反觀我國新近頒布的《預(yù)算法》，盡管將全口徑預(yù)算以法律條文的形式予以固化，但條文之間卻潛藏著各種沖突與矛盾，如上文所分析的預(yù)算體系模糊、政府性基金預(yù)算的無限膨脹、法律保留的突破等，這些因素將不同程度上阻礙全口徑預(yù)算“控權(quán)”理念的實(shí)現(xiàn)。此外，預(yù)算審批權(quán)受到人員組成非專業(yè)化、審批時間短促、實(shí)質(zhì)權(quán)力缺失等影響致使人大與政府預(yù)算權(quán)力配置的天秤始終不平衡，甚至二者之間的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)存在一定程度扭曲。盡管本文從規(guī)則修正和權(quán)力結(jié)構(gòu)修正層面提出了相應(yīng)的對策與建議，但不得不說解決上述難題與困境絕非一日之功，尚需畢其功于一役。全口徑預(yù)算的完全實(shí)現(xiàn)不僅需要在財政實(shí)踐中進(jìn)行漸進(jìn)改革，更需要在政府預(yù)算理念的適時更新。

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(責(zé)任編輯陶舒亞)