吳麗娜 謝 安

（宿州市財政局 安徽 宿州 234000）

一、新《預(yù)算法》修訂的背景和必要性

新《預(yù)算法》的推行開啟了財稅改革的新篇章。1994年施行的分稅制財政管理體制改革，預(yù)算制度略見雛形。隨著制度的完善、經(jīng)驗的積累，分稅制逐漸向預(yù)算管理的方向轉(zhuǎn)變，新《預(yù)算法》是這種轉(zhuǎn)變的成果之一。

近年來地方政府債務(wù)問題嚴重，預(yù)算管理分工不明確，預(yù)算透明度不高等問題亟需解決，為了最大程度地維護公眾利益，提高公眾參與和監(jiān)督，新預(yù)算法應(yīng)運而生。新預(yù)算法相較舊預(yù)算法呈現(xiàn)以下幾個特點：第一，新預(yù)算法的涵蓋面更加廣，將以前的預(yù)算外收支納入了預(yù)算管理的范疇，例如政府基金、行政收費等,尤其值得注意的是新《預(yù)算法》對地方政府的債務(wù)控制問題做出了明確的規(guī)定；第二，新預(yù)算法的管理制度更加完善，通過編制“四本預(yù)算”使預(yù)算管理分工更加明確；第三，新預(yù)算法的實施更加透明，人民代表大會及其常務(wù)委員會對新預(yù)算法實施的監(jiān)督力度加大，人民群眾對新預(yù)算法實施可予監(jiān)督的渠道更加多樣化。

二、新《預(yù)算法》的特色分析

（一）政府全部收入支出納入預(yù)算范疇，接受人民監(jiān)督

新《預(yù)算法》推行全口徑的預(yù)算管理方案，明確規(guī)定了預(yù)算管理涵蓋政府的全部收入和支出，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算。這打破了以前國有資本經(jīng)營預(yù)算不計入國家預(yù)算的局面，有利于增強對在預(yù)算法制度下不受監(jiān)督的國有資本經(jīng)營的監(jiān)管力度。地方政府的收支狀況納入預(yù)算法的范疇有利于加強人民代表大會對地方預(yù)算的監(jiān)督。除了擴大預(yù)算的范圍，新預(yù)算法對預(yù)算公開的內(nèi)容、時限以及主體做出了明確的規(guī)定，預(yù)算公開甚至可以細微至部門預(yù)算，這種全方位的預(yù)算公開將國家的預(yù)算操作置于陽光之下，增加了透明度。

（二）預(yù)算審核重點轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策拓展

以前的預(yù)算法致力于維持收支平衡，嚴格控制財政赤字，這就導(dǎo)致了相關(guān)部門為達成預(yù)算法制定的目標而忽視經(jīng)濟發(fā)展的客觀實際。例如在社會整體經(jīng)濟發(fā)展受挫、經(jīng)濟增長緩慢時，政府部門為達成預(yù)算法的目標而加重征稅和收費，使得經(jīng)濟發(fā)展面臨窘境；反之經(jīng)濟過熱時，卻沒有合理的稅收政策使經(jīng)濟降溫。而新預(yù)算法強調(diào)預(yù)期性收入，它所強調(diào)的收支平衡是從長遠來看的，而不是短期的平衡，這種劃分方法使得政府部門不必為了政績的實現(xiàn)而違背社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，有利于“逆周期”調(diào)控的實現(xiàn)。

（三）規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，減少“跑部錢進”

新《預(yù)算法》的靈活性從時間上看體現(xiàn)在收支預(yù)期的層面，從辦事程序看集中體現(xiàn)在專項轉(zhuǎn)移支付方面。新《預(yù)算法》在加大對地方政府財政狀況監(jiān)管的同時也相應(yīng)地擴大了地方政府的財政權(quán)限。新預(yù)算法的16 條和52條對專項轉(zhuǎn)移支付做出了明確的規(guī)定，專項轉(zhuǎn)移支付有利于減少中央對地方的干預(yù)，擴大地方政府的自主權(quán)，這使得地方政府可以在管轄范圍內(nèi)作出最優(yōu)協(xié)調(diào)，其職能能夠得到更好地實現(xiàn)。

（四）強調(diào)預(yù)算公開，從源頭防治腐敗問題

廉潔性建設(shè)是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，建設(shè)廉潔政府是政府建設(shè)的要求，預(yù)算管理是防止政府腐敗的源頭。新預(yù)算法通過擴大預(yù)算公開的力度，如對較為敏感的政府運行經(jīng)費和專項轉(zhuǎn)移支付進行公開，明確了對違反相關(guān)規(guī)定的行為追究法律責(zé)任。這一舉措要求政府對每一筆支出說明具體事由,有利于敦促政府部門廉潔行政。

（五）嚴格控制地方政府債務(wù)，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險

針對原預(yù)算法體系下政府債務(wù)居高不下的情況，新預(yù)算法通過從五方面限定地方政府的債務(wù)來規(guī)避風(fēng)險。通過限制舉債的主體、用途、規(guī)模、方式和風(fēng)險控制，減少地方政府濫用舉債權(quán)利、制造大規(guī)模財政赤字的現(xiàn)象。新《預(yù)算法》規(guī)定只有經(jīng)過國務(wù)院批準的省級政府方可舉債，而且舉債的用途不能用于經(jīng)常性支出，議案通過需由全國人大及其常務(wù)委員會批準，政府必須提供合理的還款方式的渠道。通過以上措施的規(guī)定，有利于控制地方政府的舉債行為，亦便于人大對政府債務(wù)的監(jiān)督。

（六）將勤儉節(jié)約納入法律規(guī)范的范疇，嚴格控制機關(guān)經(jīng)費支出

為了響應(yīng)建設(shè)廉潔型政府的要求，新《預(yù)算法》將廉潔納入法律范疇，制定了收支平衡、量力而行、講求績效、統(tǒng)籌兼顧等原則。新《預(yù)算法》強調(diào)各級政府部門必須厲行節(jié)約，對政府車輛支出、賓館會所支出給出明確規(guī)定，對違法規(guī)定的相關(guān)責(zé)任人予以法律追究及行政處分，這有利于各級政府部門工作人員量入為出，有利于推進廉潔政府的建設(shè)。

三、推進新《預(yù)算法》順利實施的策略探討

（一）制定相關(guān)配套法律，促進新預(yù)算法的實施

我國是一個發(fā)展中大國，各地的經(jīng)濟發(fā)展水平、政策制定等具體情況不盡相同，因此在推行新《預(yù)算法》的過程中必須堅持一切從實際出發(fā)、具體問題具體分析的原則，制定相關(guān)的政府債務(wù)管理、財政轉(zhuǎn)移支付政策。例如針對新《預(yù)算法》限制地方政府債務(wù)的要求，必須根據(jù)地方政府的具體情況，在新《預(yù)算法》的法律框架下靈活處理相關(guān)問題，而不是堅持“一刀切”的原則，這樣不利于地方經(jīng)濟的發(fā)展，也有違新預(yù)算法規(guī)避地方債務(wù)風(fēng)險的初衷。

（二）制定和落實切實有效的監(jiān)督策略，保證新《預(yù)算法》實施的透明度

公正透明的法律執(zhí)行是維護人民利益、規(guī)范執(zhí)法人員及行政人員行為的必要手段，為促進新《預(yù)算法》的順利實施，切實有效的監(jiān)督必不可少。首先，國家可以通過制定配套法律對新《預(yù)算法》的執(zhí)行進行法律監(jiān)督，確定對違反新《預(yù)算法》的量刑規(guī)則；其次，加強人民代表大會和人民代表大會常務(wù)委員會的監(jiān)督，通過對債務(wù)問題的審核及預(yù)算情況的審核，將預(yù)算法置于人大的監(jiān)督之下。第三，加強來自人民群眾的監(jiān)督，號召社會關(guān)心政府財政預(yù)算及政府財政匯報，對政府腐敗、濫用財政支出等問題進行舉報。第四，加強來自行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，通過設(shè)立相關(guān)監(jiān)督部門、加大財政預(yù)算公開力度，減少腐敗現(xiàn)象。

（三）加強對地方政府預(yù)算及債務(wù)問題的控制，有效地規(guī)避債務(wù)風(fēng)險

地方政府債務(wù)規(guī)模的控制事關(guān)新《預(yù)算法》推行的全局，是新《預(yù)算法》關(guān)注的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。新《預(yù)算法》通過五個方面的措施限制地方政府的債務(wù)，在具體的執(zhí)行過程中，尤其值得注意的是舉借債務(wù)的用途問題，人大及其常委會在審核的過程中要對具體使用明細嚴格依法審核，防止地方政府以公益性支出為名濫用舉債權(quán)利。其次，加強稅制改革工作，通過與新預(yù)算法配套的稅制改革方案，限制地方政府的債務(wù)問題。

（四）做好新《預(yù)算法》的宣傳，加強對相關(guān)人員的培訓(xùn)

第一，各執(zhí)法人員要全面學(xué)習(xí)、深入理解新《預(yù)算法》的具體條文，樹立法律精神和法律意識，掌握法律思維方法和辦事程序，使預(yù)算法治的思想牢牢地映在心底，讓遵循新《預(yù)算法》的規(guī)定內(nèi)化為自身的辦事準則，嚴格貫徹有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的工作原則。第二，各級財政部門要定期舉辦專家培訓(xùn)講座及各項活動，促進各級部門及其工作人員提高辦事能力和效率。在業(yè)務(wù)培訓(xùn)中將新《預(yù)算法》培訓(xùn)和稅制內(nèi)容改革培訓(xùn)作為重點內(nèi)容加以強化。第三，要加強普法宣傳活動，讓公眾有更多的途徑認識、了解新《預(yù)算法》，明確公眾的權(quán)利和義務(wù)，號召公眾切實地參與到新《預(yù)算法》的實施中來，在全社會營造預(yù)算法治的法律氛圍。

四、結(jié)語

新《預(yù)算法》增加了很多舊《預(yù)算法》未曾提及的內(nèi)容，其宗旨在于使社會經(jīng)濟實現(xiàn)良性發(fā)展、提高政府服務(wù)水平。由于新《預(yù)算法》新穎獨特，在具體的執(zhí)行過程中會面臨諸多障礙，這就要求國家做好立法配套工作，各級政府部門做好培訓(xùn)及宣傳工作，以推進新預(yù)算法的實施。唯有如此，預(yù)算法治的理想才會真正得以實現(xiàn)。

[1]王雍軍.新預(yù)算法需設(shè)三道防火墻[J].人民論壇，2012，(16).

[2]甘甜. 論我國預(yù)算法的修改與完善[J].蘭州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012，(6).