黎后玲

(廣東省對外貿(mào)易職業(yè)技術(shù)學(xué)校,廣東 廣州510520)

1 新預(yù)算法的基本內(nèi)容與基本特征

1.1 新預(yù)算法的基本內(nèi)容

新預(yù)算法一共有一百零一條細(xì)則,主要分為總則、預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督、法律責(zé)任、附則十一個章節(jié)。總則主要是對預(yù)算法的制定、預(yù)算的組成、預(yù)算遵循的原則等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定及說明;預(yù)算管理職權(quán)是對預(yù)算、決算草案的編制及監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等內(nèi)容進(jìn)行了解釋說明;預(yù)算收支范圍規(guī)范了四項基本預(yù)算的收支范圍;預(yù)算編制規(guī)定了預(yù)算編制方法、說明了地方政府舉借債務(wù)的情況及相關(guān)支出的列編方法;預(yù)算審查和批準(zhǔn)此章節(jié)明確規(guī)定了全國人大跟地方人大在對預(yù)算草案及其報告、預(yù)算執(zhí)行的情況的報告進(jìn)行審查時應(yīng)該注意的重點內(nèi)容以及審查結(jié)果應(yīng)該包括的內(nèi)容;預(yù)算執(zhí)行對預(yù)算執(zhí)行的主體、預(yù)算收入和支出等進(jìn)行了解釋說明;預(yù)算調(diào)整主要對需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的情況及不屬于預(yù)算調(diào)整的范圍的情況進(jìn)行了說明;決算此章節(jié)主要是對決算草案的編制的具體事項、草案的審查與批準(zhǔn)、草案審查的重點內(nèi)容進(jìn)行說明;監(jiān)督對各機構(gòu)的監(jiān)督職權(quán)及實施監(jiān)督情況報告進(jìn)行了解釋說明;法律責(zé)任這部分對相關(guān)違法行為進(jìn)行界定及有相關(guān)違法行為時的處理辦法;附則則是對各級政府部門在執(zhí)行相關(guān)規(guī)定時所需要的法律依據(jù)進(jìn)行了解釋說明。

1.2 新預(yù)算法的基本特征

1.2.1 新預(yù)算法是程序法、組織法、權(quán)責(zé)法相統(tǒng)一的一部法律

新預(yù)算法是一部將預(yù)算組織、權(quán)責(zé)和程序進(jìn)行統(tǒng)一的綜合性預(yù)算法。而舊預(yù)算法是預(yù)算程序法,是一部以規(guī)范預(yù)算的程序為重點內(nèi)容的法律。新預(yù)算法是預(yù)算組織法(按照政府預(yù)算的原則,新預(yù)算法明確的政府預(yù)算制度),并根據(jù)相關(guān)的法律,將預(yù)算收入支出分為橫向和縱向,以一起組織預(yù)算、根據(jù)國家機關(guān)及行政單位劃分的預(yù)算權(quán)力和責(zé)任,再規(guī)范預(yù)算程序的有機統(tǒng)一的一部法律。

1.2.2 新預(yù)算法的實施是以一般公共預(yù)算為主導(dǎo)、全面的預(yù)算管理法律

總的來說,預(yù)算法是調(diào)整和規(guī)范各政府的收入支出活動還有他們在預(yù)算的監(jiān)督管理過程中發(fā)生的有關(guān)經(jīng)濟(jì)或者管理方面的法律規(guī)范的綜合,只有制定系統(tǒng)完善的預(yù)算管理法,才能使我國的預(yù)算管理井然有序地進(jìn)行。一般公共預(yù)算是最根本、處于重要引導(dǎo)地位的預(yù)算,是只屬于公共財政的預(yù)算,是其他預(yù)算的基礎(chǔ)、供應(yīng)點及支撐點?！叭趶筋A(yù)算管理制度的實施,從法律上規(guī)定了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算的收入與支出范圍及方式?！毙骂A(yù)算法的全口徑管理明確了各項預(yù)算的額界定和相互關(guān)系,以及貫穿在預(yù)算工作中的全過程。新預(yù)算法中全口徑的預(yù)算管理制度是我國預(yù)算管理在制度上和觀念形態(tài)上的一次新突破。

1.2.3 新預(yù)算法是分稅制財政體制和公共財政預(yù)算體制相結(jié)合的預(yù)算法

管理體制是規(guī)定一項事務(wù)的義務(wù)與權(quán)利,包括一項事務(wù)的管理及負(fù)責(zé)制度,是改革的基本問題。在我們國家,分稅制財政體系與公共財政體系都有其特定的發(fā)展歷程,兩個體系的發(fā)展都有其獨特的特點。從1999年開始,我國就致力于公共財政體制的完善,從調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)到明確各政府的支出責(zé)任到再調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),每一次的調(diào)整都預(yù)示著我國的公共財政體系的進(jìn)一步完善。新預(yù)算法規(guī)定了我國實行中央和地方的稅收制度。在1994年實行分稅制改革以來,我國政府財力顯著增強,經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速,但是分稅制的實施還不到位,很多的地方并沒有實行分稅制,所以要對分稅制進(jìn)行完善并且使它與公共財政體制相結(jié)合,這對于完善我國的管理制度具有重要的意義。

1.2.4 新預(yù)算法明確了我國稅收以及稅務(wù)在財政預(yù)算中的位置、任務(wù)和約束

在我國,稅收是公共財政收入的主要來源,是國家收入的重要組成部分,是調(diào)節(jié)社會公平的重要舉措。新預(yù)算法首次明確規(guī)定了稅收在公共財政收入中的重要地位、稅收在公共財政收入中的責(zé)任以及稅收支出的作用,進(jìn)一步公開了稅收的使用途徑,使稅收的收入和支出更加陽光透明。稅收還具有調(diào)節(jié)和調(diào)控作用,它的重要地位彰顯了稅務(wù)工作的重要性。新預(yù)算法還規(guī)定了各級政府在執(zhí)行應(yīng)該注意的問題以及遇到問題后的解決措施。

1.2.5 新預(yù)算法強化了政府管理執(zhí)行機關(guān)及職能部門和權(quán)力機關(guān)及工作機構(gòu)的權(quán)限和職責(zé)

新預(yù)算法強化了各級政府對預(yù)算執(zhí)行及管理的基本職責(zé),細(xì)化了國家各級權(quán)力機關(guān)的職權(quán)和工作機構(gòu)的職責(zé),加強了對預(yù)算的法律監(jiān)督,增強了財政預(yù)算的權(quán)威性和穩(wěn)定性。

2 新預(yù)算法與舊預(yù)算法的比較

舊預(yù)算法是在1994年通過然后在1995年1月1日起開始實行的。但在1995－2014年間,我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展,舊預(yù)算法在很多方面已經(jīng)無法適應(yīng)我們社會的需求,新預(yù)算法增加了預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算審查與批準(zhǔn)、法律責(zé)任三章,共新增加了27條規(guī)定,刪減了舊預(yù)算法中部分規(guī)定,使預(yù)算法的內(nèi)容更加豐富,覆蓋面更廣,更適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。新預(yù)算法中的多條條例對舊預(yù)算法的原有內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)地細(xì)化說明,如新預(yù)算法將政府的收入支出分類科目更加細(xì)化,要求收入按類、款、項、目進(jìn)行分類,支出按類、款、項進(jìn)行分類,按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行分為類、款,使預(yù)算的編制變得很詳細(xì),方便群眾的監(jiān)督。相對于預(yù)算法,新預(yù)算法增加了較多的限制性規(guī)定,如第35條規(guī)定：“舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源,只能用于公益性資本支出,不得用于經(jīng)常性支出。”這一規(guī)定有效限制了政府舉借債務(wù)的用途,舉債的款項只能用在公益性的支出,有效遏制公款私用亂用的現(xiàn)象。新預(yù)算法還進(jìn)一步加強了人大的審批作用等。另外,在舊預(yù)算法中,相關(guān)的法律責(zé)任并沒有得到明顯的體現(xiàn),沒有關(guān)于有關(guān)人員承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任的條款,這在一定程度上無法遏制行政單位認(rèn)為的違法行為。而新預(yù)算法新增了法律責(zé)任這一章,體現(xiàn)了我們依法治國的宗旨,這章明確了各責(zé)任人員違反新預(yù)算法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任,對違法人員給予相關(guān)處分,如責(zé)令改正和警告、通報批評等。有了法律責(zé)任這一章節(jié),約束了相關(guān)政府執(zhí)法人員的行為,讓更多的政府執(zhí)法人員執(zhí)法時有所參考違法時有所顧忌,減少違法亂紀(jì)的行為的發(fā)生。

3 新預(yù)算法的實施對事業(yè)單位的影響

新預(yù)算法的實施對事業(yè)單位來講意義重大,新預(yù)算法完善了預(yù)算編制體系,有利于事業(yè)單位的預(yù)算透明度的提高,新預(yù)算法提升了事業(yè)單位的節(jié)約意識以及提高了風(fēng)險管理控制水平。

3.1 預(yù)算編制體系完善度提升,透明度提高

新的預(yù)算法的創(chuàng)新之處就是對事業(yè)單位實行全面預(yù)算管理,該法第五條明確規(guī)定“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨立。政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接?！毙骂A(yù)算法使得事業(yè)單位的預(yù)算體系更加完善,也提高了預(yù)算管理的透明度。

3.2 事業(yè)單位的節(jié)約意識上升,預(yù)算支出項目謹(jǐn)慎

新預(yù)算法第37條明確規(guī)定了：“各級預(yù)算支出的編制,應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉節(jié)約的原則,嚴(yán)格控制各部門、各單位的機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出?！毙骂A(yù)算法要求各行政單位要嚴(yán)格把控預(yù)算支出項目額度和項目內(nèi)容,讓勤儉節(jié)約的原則在事業(yè)單位的預(yù)算編制中充分體現(xiàn)出來。新預(yù)算法的法律責(zé)任部分還明確提出了違反相關(guān)收支程序的責(zé)任人員的懲處方式,促使事業(yè)單位在預(yù)算收支列報是更加謹(jǐn)慎,使事業(yè)單位的節(jié)約意識上升。

3.3 事業(yè)單位風(fēng)險管控水平上升,預(yù)決算差額減小

與舊預(yù)算法相比,新預(yù)算法從五個方面嚴(yán)格監(jiān)管了地方政府債務(wù)的管理：一是限制了舉借債務(wù)的主體,只有經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)的省級政府才能舉借債務(wù);二是限制了使用的途徑;三是限制了舉借債務(wù)的規(guī)模;四是限制了舉借債務(wù)的方式;五是舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃,這些都有利于事業(yè)單位的風(fēng)險控制。新預(yù)算法的出臺,從根本上預(yù)防了市縣級別政府舉借債務(wù)情況的出現(xiàn),還限制了使用債務(wù)融資資金職能用于公益性質(zhì)的資本支出這一途徑。政府舉債和債務(wù)資金使用規(guī)范可以有效地評估政府的債務(wù)風(fēng)險,可以提高機構(gòu)風(fēng)險管理的控制水平,有效提高預(yù)算執(zhí)行力,減少預(yù)算和決算的差異。

4 新預(yù)算法在事業(yè)單位實施中存在的問題及改善建議

新預(yù)算法的修訂順應(yīng)了我國的發(fā)展歷程,對我國的影響深遠(yuǎn),對事業(yè)單位的預(yù)算管理發(fā)揮了重要的作用,但是我們的預(yù)算法仍然不夠成熟,在實際操作過程中還存在一些不足。

4.1 新預(yù)算法的預(yù)算管理力量不足

新預(yù)算法主要是強化了預(yù)算的編制、實施與監(jiān)督。預(yù)算的編制這個重任往往是落在財務(wù)會計人員的肩上的,在新預(yù)算法下,對財務(wù)會計人員的要求就更高了,預(yù)算的編制已經(jīng)不是簡簡單單的一兩個人就可以完成的了。需要與各部門團(tuán)結(jié)合作,但是我國目前的各事業(yè)單位的財務(wù)人員人數(shù)都比較少,財務(wù)隊伍的力量比較薄弱,從而導(dǎo)致預(yù)算管理的力量不足。因此我們現(xiàn)在應(yīng)該提高領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識,加強財務(wù)隊伍的建設(shè),選拔有相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格的財務(wù)人員,強化預(yù)算的編制,進(jìn)而強化預(yù)算的實施與監(jiān)督。

4.2 新預(yù)算法中對定了事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行時間與預(yù)算的批復(fù)時間不一致

新預(yù)算法的第52條規(guī)定：“中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)在全國人民代表大會批準(zhǔn)預(yù)算后三十日內(nèi)正式下達(dá)。中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)在全國人民代表大會批準(zhǔn)預(yù)算后九十日內(nèi)正式下達(dá)?！币簿褪穷A(yù)算的批復(fù)與預(yù)算的執(zhí)行之間有一到三個月的間隔,時間間隔如此長可能會影響相應(yīng)工程項目的進(jìn)度。針對預(yù)算執(zhí)行時間與批復(fù)時間不一致而影響某些項目的進(jìn)度的問題,事業(yè)單位應(yīng)該確定工程的施工進(jìn)度,及時編制預(yù)算。

4.3 新預(yù)算法缺乏人民群眾主動申請公開的權(quán)利配置、適度的預(yù)算參與權(quán)

新預(yù)算法與舊預(yù)算法相比已是更加的公開透明,但公開的力度仍然不夠。例如新預(yù)算法并未從權(quán)利的角度規(guī)定納稅人的預(yù)算知情權(quán),納稅人主動申請公開的權(quán)利、預(yù)算參與權(quán)等的法律仍然不夠完善。在發(fā)達(dá)國家,無論是預(yù)算的編制還是預(yù)算的審批,社會大眾都能參與其中,了解預(yù)算程序,更能實現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利。因此,新預(yù)算法還有待完善與進(jìn)步,開拓諫言的渠道,讓公眾可以表達(dá)自己的意見和見解,充分尊重人民群眾的知情權(quán)和表達(dá)權(quán),提高人民群眾的參與權(quán)。

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