作者簡介：嚴善平,男,日本同志社大學大學院教授、農(nóng)學博士(農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學),主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學研究。

*注:本文根據(jù)2014年12月13日在日本神戶大學舉辦的“新型城鎮(zhèn)化與中國經(jīng)濟社會動態(tài)”國際學術(shù)研討會上的發(fā)言整理。

①張丙宣:《浙江省新型城鎮(zhèn)化模式研究》,“新型城鎮(zhèn)化與中國經(jīng)濟社會動態(tài)”國際學術(shù)研討會,神戶大學,2014年12月13日。

②丁延武:《成都試驗區(qū)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的主要創(chuàng)新與發(fā)展展望》,“新型城鎮(zhèn)化與中國經(jīng)濟社會動態(tài)”,國際學術(shù)研討會,神戶大學,2014年12月13日。

戶籍制度改革與農(nóng)民工的市民化*

嚴善平

(日本同志社大學 大學院,京都 6020898)

20世紀80年代以來,隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和體制改革的深化,農(nóng)業(yè)勞動力向工商業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動的規(guī)模不斷增大,在傳統(tǒng)體制下形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)趨于瓦解。但另一方面,受戶籍制度的影響,中國農(nóng)民在職業(yè)選擇和遷居方面的自由并不充分。進城務工經(jīng)商的農(nóng)家子弟被稱為農(nóng)民工,他們的絕大多數(shù)雖常住城市,但卻難以享受普通市民的應有權(quán)利。本地戶籍居民和農(nóng)民工被戶口分割,農(nóng)民工成了半市民,城市成了新型的二元社會。盡管政府多次改革戶籍制度,擴大農(nóng)民工的基本權(quán)利,但起因于戶籍制度的社會不公并沒有根除。在新型二元結(jié)構(gòu)下,勞動力得不到有效利用,城鄉(xiāng)居民的總消費規(guī)模也很難擴大。為了實現(xiàn)國民經(jīng)濟和市民社會的健康發(fā)展,徹底改革戶籍制度、推進農(nóng)民工的市民化實屬必然,但更為重要的應該是賦予農(nóng)民平等的政治權(quán)利。農(nóng)民有了充分的政治發(fā)言權(quán),向城市傾斜的資源分配方可得到糾正,城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的巨大差別方可得到緩解,也只有這樣,人口向大城市的過度集中方可避免。

一、勞動力轉(zhuǎn)移方式的演變與漸進式戶籍制度改革

早在上個世紀80年代,農(nóng)業(yè)人口只能響應政府的號召,就地務工經(jīng)商,以離土不離鄉(xiāng)的方式參與所謂有中國特色的小城鎮(zhèn)建設。到了90年代中后期,大批農(nóng)村青年可以離鄉(xiāng)進城,但由于他們不能隨遷自己的戶口,在常住的城市只能以流動人口身份生存,并且人到中年后還得返鄉(xiāng),所以他們當中的絕大多數(shù)只不過是離鄉(xiāng)不背井的半市民。進入21世紀以來,半市民的人口規(guī)模不斷增大,半市民主體也逐漸為新生一代所取代。他們企望在城市定居,與普通市民一樣享受應有的各種權(quán)利?？v觀過去30多年中國的城鎮(zhèn)化過程,我們可以發(fā)現(xiàn),農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移方式經(jīng)歷了從離土不離鄉(xiāng)到離鄉(xiāng)不背井,再到離鄉(xiāng)又背井的三個階段,而這一過程與戶籍制度的漸進式改革緊密相關。

表1是國務院三次發(fā)布的關于戶籍制度重大改革的通知要點,我們從改革的時代背景、戶口轉(zhuǎn)入的空間范圍、辦理常住戶口的基本條件、戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非的對象人員、以及進城落戶農(nóng)民的權(quán)利義務等角度整理了三次改革的核心內(nèi)容。如表1所示,80年代中期開始實施的自理口糧農(nóng)轉(zhuǎn)非、遷居地方集鎮(zhèn)的戶改政策持續(xù)了十幾年,直到2001年才把戶口遷移的范圍放寬到縣的城管鎮(zhèn),又過了整整十年,才允許符合條件的農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非、在設區(qū)的城市安家落戶,副省級及以上大中城市依舊采取了嚴格的限制措施。*資料來源:法律圖書館(http://www.law-lib.com/law/)

表1　1980年代以來戶籍制度改革的重要內(nèi)容

中國的城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別由來已久,而且差別程度也非常巨大,采取漸進方式改革戶籍制度或許是個無奈的辦法。一下子全部取消城鎮(zhèn)戶籍人口的各種特權(quán)不怎么現(xiàn)實,一窩蜂地放開對城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的戶口遷移限制也不懼操作性。從減少改革可能產(chǎn)生的社會成本來看,審時度勢、適時擴大戶口轉(zhuǎn)入范圍、放寬辦理常住戶口和農(nóng)轉(zhuǎn)非的條件等做法有一定的合理性。反過來講,只要時機成熟,進一步改革戶籍制度也就成了理所當然。

二、中國的城鎮(zhèn)化:進程與特征

根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的人口統(tǒng)計,我們可以概要了解中國人口動態(tài)的總體趨勢。表2是按年代計算的總?cè)丝?、城?zhèn)人口、鄉(xiāng)村人口、以及非農(nóng)業(yè)人口的年均增長率或年均減少率。從數(shù)字可以看出,在過去的40年中,中國的人口動態(tài)顯現(xiàn)了以下4個方面的特征:①受計劃生育政策的影響,1970年代以來,總?cè)丝诘脑黾铀俣葴p緩,近年來接近早期發(fā)達國家的水平;②進入改革開發(fā)的80年代以后,城鎮(zhèn)人口快速持續(xù)增長,但增加速度隨時間推移而有所下降;③在70年代和80年代的20年中,鄉(xiāng)村人口持續(xù)增加,但增加速度迅速下降,到了90年代,鄉(xiāng)村人口呈減少趨勢,減速也大幅度上升;④在計劃經(jīng)濟占主導地位的70年代,城鎮(zhèn)人口與非農(nóng)業(yè)人口同步增加,但是,在進入80年代以后的所有時期,城鎮(zhèn)人口的增長率都要高于非農(nóng)業(yè)人口的水平。*資料來源于《中國人口年鑒》《中國人口統(tǒng)計年鑒》和《中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒》。

表2　中國的總?cè)丝?、城鄉(xiāng)人口和非農(nóng)業(yè)人口　單位:%

城鎮(zhèn)人口的增速比非農(nóng)業(yè)人口的高,意味著以農(nóng)民身份進城常住的流動人口增加更快,同時也意味著持有本地戶口的市民和沒有當?shù)貞艨诘耐鈦砹鲃尤丝谠诔鞘袃?nèi)部形成了兩大社會階層。有人把城市內(nèi)部的這種社會階層稱為新型的二元結(jié)構(gòu),認為這種新型結(jié)構(gòu)在一定程度上取代了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),也可以說傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被搬進了城市內(nèi)部。

圖1　城鎮(zhèn)人口、非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒嚷实淖兓?/p>

在新型的二元結(jié)構(gòu)下,中國的城鎮(zhèn)化水平到底有多高時常成為學界和媒體的關注焦點。通常,城鎮(zhèn)化水平的高低可以從人口的城鄉(xiāng)分布狀況來判斷,城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诒嚷实纳仙馕吨擎?zhèn)化水平的提高,同時也是以工業(yè)化為動力的經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物。但是,在新中國成立以后的30年中,經(jīng)濟發(fā)展并沒有帶動城鎮(zhèn)化的同步進行,城鎮(zhèn)化嚴重落后于工業(yè)化,直到改革開放后的1980年,城鎮(zhèn)化水平才達到19.4%。進入80年代以后,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展壯大,以就業(yè)為主要目的的城鄉(xiāng)間勞動力轉(zhuǎn)移迅速增加,城鎮(zhèn)常住人口比率亦快速上升,2012年達52.6%(圖2)*資料來源于《中國人口年鑒》《中國人口統(tǒng)計年鑒》和《中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒》。。

圖2　上海市外來人口的身分與個人的權(quán)利保障(2013年)

但是,中國的城鄉(xiāng)間勞動力轉(zhuǎn)移與很多先進國家的不同,轉(zhuǎn)移主體大多是單身的年青人,伴隨戶口遷移的舉家遷居極少。由于戶籍制度的限制,盡管他們離開了農(nóng)村,從事著與農(nóng)業(yè)無關的職業(yè),但他們的戶口身份只能是農(nóng)業(yè);盡管他們在城鎮(zhèn)長期工作、生活,但是,要把戶口從農(nóng)村遷入實際居住的城鎮(zhèn)仍舊十分困難。在制度上,他們永遠是城鄉(xiāng)間的流動人口,當城市經(jīng)濟還需要這些年青勞動力時,他們可以在那里賣力,而一旦失去了必要的體力,他們當中的大多數(shù)只能選擇返鄉(xiāng)。

在城里工作、生活,卻沒有那里的戶口,因此很難得到必要的公共服務,也難以享受普通市民的基本權(quán)利;年青時可以在那里干活,上了歲數(shù)就得離城返鄉(xiāng)。這當然不是一個普通市民應有的狀況,學界和媒體把這些人戲稱為半市民,認為由半市民的快速增加誘發(fā)的城鎮(zhèn)化帶有水分。如果按非農(nóng)業(yè)人口比率計量,2012年的城鎮(zhèn)化率為35.3%,1980年僅有17.0%。

在新中國的前30年,整體來講,農(nóng)業(yè)戶口人員居住農(nóng)村、從事農(nóng)業(yè),非農(nóng)業(yè)戶口人員居住城鎮(zhèn)、從事非農(nóng)業(yè),兩者的對應關系比較明確,城鎮(zhèn)人口比率與非農(nóng)業(yè)人口比率相差不大。進入80年代以后,隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、對外開放的擴大,城鄉(xiāng)之間勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移。干著與農(nóng)業(yè)毫無關系的農(nóng)業(yè)戶口人員迅速增加,長期居住在城里的所謂農(nóng)民大量出現(xiàn),以非農(nóng)業(yè)戶口為標準的城鎮(zhèn)化水平和常住人口比率發(fā)生了越來越大的偏離,到2012年,兩者相差17個百分點。這意味著,在中國的13億多人口中,有2億多的所謂農(nóng)民長期居住城鎮(zhèn),過著既非農(nóng)民,又非市民的難堪生活。并且,隨著時間的推移,上世紀80年代以后出生的年青一代逐漸變成了半市民的主體。他們雖為農(nóng)家子弟,但其絕大多數(shù)從學校畢業(yè)后便直接進入城市,他們少有務農(nóng)體驗,也沒有這方面的技能,甚至都沒想過將來要干農(nóng)活。這樣一來,必然出現(xiàn)一個重大的社會問題:這一代年青人該怎么辦？他們有一定的文化水平和較高的權(quán)利意識,也懂得怎么維護自己的權(quán)利。如果向?qū)Υ麄兏篙吥菢?只把他們當作單純的勞動力使用而不賦予他們應該享有的市民權(quán)利,必然會招致他們的反感,甚至會因此發(fā)生社會混亂。這就是所謂的流動人口的市民化問題,而其最根本的就是農(nóng)民工的市民化,以及與此密切相關的戶籍制度改革。

三、新一輪戶改的背景、亮點和局限性

一方面是勞動力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移,另一方面是農(nóng)轉(zhuǎn)非、戶口遷移的嚴格限制。這樣一來,在大中城市就必然地產(chǎn)生了兩大社會階層,一個是享有各種特權(quán)的本地戶籍居民,另一個是方方面面受到不公正對待的外來流動人口。勞動市場因戶口而分隔,傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)演化為城市內(nèi)部的新型二元結(jié)構(gòu)。在就業(yè)、工資待遇、社會福利、子女教育、住房等方面,擁有本地戶口的市民大大優(yōu)于外來的流動人口。在新型二元結(jié)構(gòu)下,社會嚴重不公、勞動力得不到有效利用、過低的勞動分配率抑制消費擴大等問題日集月累,以致直接影響國民經(jīng)濟和社會的持續(xù)健康發(fā)展。

2010年初,中央一號文件首次使用了新生代農(nóng)民工概念,指出了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶的困難所在,隨后黨中央又提出了包容性增長和包容性城市化等新理念,為戶籍制度及與其相關的社保制度改革指明了方向。2014年10月,國務院發(fā)布了《關于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》,廢除了按行政級別限制戶口遷移的做法,提出城市類型按城區(qū)常住人口規(guī)模劃分,依照城市類型實施差別化落戶政策(參見表3)*資料來源筆者根據(jù)《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(2014年7月30日)整理。2010年城鎮(zhèn)數(shù)來自中國市場經(jīng)濟研究院《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》,為2010年人口普查數(shù)據(jù)。。并明確規(guī)定,凡符合條件的本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等,可以在當?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨?還提出了到2020年努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的具體目標。

表3　新一輪戶籍制度改革的基本方針

可以說,這次戶籍制度改革是農(nóng)民工市民化進程的一個重要里程碑,因為它在很大程度上保證了廣大農(nóng)民的職業(yè)選擇和遷居的自由,可以大大消除新舊二元社會結(jié)構(gòu)下長期存在的不公正、不平等。僅此一點,我們也應該高度評價新近的戶籍制度改革和農(nóng)民工市民化的大方向。

當然,這一輪改革還存有不少問題。全面放開進城落戶的還停留在中小城市,人口規(guī)模越大,戶口遷入的難度也越大。在大城市,由本地戶籍居民和外來流動人口形成的二元結(jié)構(gòu)不可能發(fā)生根本性的變化。根據(jù)國家統(tǒng)計局《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》,2013年的外出農(nóng)民工總數(shù)達1億6610萬人,其中大約3分之2常住地級市、省會城市或直轄市。在屬于合理確定或嚴格控制的省會城市、直轄市居住的大約有5000多萬人,占外出農(nóng)民工的30%。在北京、上海、廣州、深圳等特大城市,外來人口規(guī)模龐大,占常住人口的比率更高。比如在上海,2013年的外來常住人口達983萬人,占40.6%。

圖2表示上海市常住人口的身份狀況及其相應的權(quán)利分布*資料來源嚴善平:《中國における戸籍制度改革と農(nóng)民工の市民化―上海市の事例分析を中心に》,載《東亜》2014年5月號,第563卷,第76-84頁。。上海市的戶籍改革在全國有一定的先行性,90年代初率先導入藍印戶口制度,2000年開始逐步導入人才居住證、一般居住證、積分入戶等做法,形成了一套比較有效但非常復雜、并且缺乏社會公正的制度框架。大城市的戶改確實有很多實際困難,但是,如果廣大農(nóng)民工不能最終融入他們賴以生存的城市,享受普通市民應有的各種權(quán)利,就很難說戶籍制度改革大功告成。

四、農(nóng)民的政治權(quán)利、戶籍制度改革及農(nóng)民工的市民化

解決問題的基本思路是什么？通過調(diào)控落戶條件,在大城市合理確定落戶的速度,在特大城市嚴格控制落戶的規(guī)模,或許可以抑制大城市戶籍人口的增加。但現(xiàn)實問題是,已經(jīng)在那里長期工作、生活的農(nóng)民工及其家屬該怎么辦？如前所述,這個群體規(guī)模很大,他們中的絕大多數(shù)不會因為新政出臺而搬遷,退出習以為常的大城市生活。故此,下一輪改革的基本方向只能是逐步壓減對戶籍居民的好處,增加對流動人口的福利,讓兩者盡快并軌。同時,加大對地方城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村地區(qū)的財政投入,改善這些地區(qū)的基本生活條件,提高學校教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化生活等方面的公共服務水平。城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的差距相對縮小了,農(nóng)村人口涌向大城市的壓力自然就會減輕,大城市面臨的種種困難也會緩解。

要實現(xiàn)這個目標,進一步強化農(nóng)民的政治權(quán)利十分必要。2010年選舉法修改,農(nóng)民與市民在人大代表選舉等方面實現(xiàn)了一票同權(quán)。但直到目前為止,選舉制度上的平等權(quán)利還沒有給農(nóng)民帶來實實在在的經(jīng)濟利益,包括財政資金在內(nèi)的各種資源的分配依舊傾向城市,特別是大城市。

當前的利益格局經(jīng)過了漫長的歲月,要徹底改變它需要一些時間。但是,如果農(nóng)民沒有真正的代言人,在政策形成過程中總是處于被動地位的話,巨大的城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別恐怕怎么也消除不了。如果真如此,人口的城市集聚、以及與之并存的新型二元結(jié)構(gòu)恐怕永遠也無望解決。

中國的戶籍制度不僅帶有十分明顯的不公正性,在二元戶籍制度下,農(nóng)村勞動力得不到充分有效的利用,農(nóng)民工的低工資導致了勞動分配率偏低,半市民的低福利抑制了個人消費的擴大,所有這些都負面影響著國民經(jīng)濟的持續(xù)健康增長。改革戶籍制度的弊端,加快農(nóng)民工的市民化,實屬一件大好事,但相關問題的根本解決還有待進一步的政治改革。不管是農(nóng)民還是市民,所有的中國人都應該享有平等的政治權(quán)利。唯有消除農(nóng)民的權(quán)利貧乏,方可最終實現(xiàn)戶籍制度改革和農(nóng)民工市民化的目標。