收稿日期：2015-05-25

作者簡介：岡本信廣,男,日本大東文化大學(xué)國際關(guān)系學(xué)部教授、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,主要從事政府改革和社會治理研究。

注:本文的中文版在修改過程中得到了張丙宣老師的幫助,在此表示感謝！

城鄉(xiāng)一體化的艱難前行

岡本信廣

(日本大東文化大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)部,東松山 3558501)

新型城市化的主題是農(nóng)民的市民化和城鄉(xiāng)一體化。新型城市化不僅意味著城市建設(shè),還意味著打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),進(jìn)而消除農(nóng)民和市民的差別。比如,在現(xiàn)行戶籍制度下,在城市就業(yè)的農(nóng)民工,不僅工資很低,而且還在醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育、失業(yè)等問題上受到不公平的對待,這是現(xiàn)行的戶籍制度對他們身份的歧視造成的。那么,結(jié)束現(xiàn)行戶籍制度,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度不是更好嗎？當(dāng)然,中國政府已經(jīng)認(rèn)識到現(xiàn)行戶籍制度的弊害,并正在不斷地完善和改革戶籍制度,但是,二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度依然繼續(xù)存在。

為什么還存在這個不合理的制度呢？中國略有30年的計劃經(jīng)濟(jì)體制的歷史,而且很多改革措施是有黨和政府來推行的。對外國人來看,中國政府有推廣改革的權(quán)威性,卻沒有政治上的障礙(共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨),所以國外有觀點(diǎn)認(rèn)為,在改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上,通過完善法律法規(guī)來促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化相對容易。但是實(shí)際上這個改革的難度很高,那么這改革的困難在哪里？基于此,本文聚焦于城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)的改革,以局外人的角度考察城鄉(xiāng)一體化的問題,尤其是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改革困境的原因。本文認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化的難點(diǎn)在于調(diào)整農(nóng)民的利益,其利益調(diào)整不能由政府來決定,而應(yīng)該由市場來解決。

在結(jié)構(gòu)上,本文首先簡要地說明城市農(nóng)村二元化構(gòu)造,接著描述現(xiàn)行戶口和土地制度改革的現(xiàn)況,然后得出結(jié)論,即城鄉(xiāng)一體化的難點(diǎn)在于調(diào)整農(nóng)民的利益,這種調(diào)整是只有市場化改革才能解決的問題。

一、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

(一)城市和農(nóng)村的二元結(jié)構(gòu)

在制度上,中國的城市和農(nóng)村是二元化結(jié)構(gòu),這并非中國所獨(dú)有。表1簡單地描述了中國城鄉(xiāng)戶口和土地的二元結(jié)構(gòu)。

表1　城鄉(xiāng)二元制度

注：資料來源:作者自制。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)主要由戶籍制度和土地制度構(gòu)成。戶籍制度是指在城市出生人口持有城市戶口(非農(nóng)業(yè)戶口),在農(nóng)村出生的人持有農(nóng)村戶口(農(nóng)業(yè)戶口)。*在行政區(qū)劃上,縣是廣域性建制單位,履行對農(nóng)村的管理的職能。但是,縣城是城市,履行公共服務(wù)的職能,所以,縣城的人口是非農(nóng)戶口。這種制度導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)和地域的分割。農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的人為區(qū)分,而人口則被分割成從事農(nóng)業(yè)人口和非從事農(nóng)業(yè)的人口,進(jìn)而產(chǎn)生了城市戶口和農(nóng)村戶口的地域差別,阻礙了人口從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移。

當(dāng)然,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在有其合理性。戶籍制度確保了農(nóng)業(yè)人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn);戶籍制度防止在工業(yè)化過程中發(fā)生盲目勞動轉(zhuǎn)移,換言之,它防止了城市平民窟問題的產(chǎn)生。許多發(fā)展中國家為城市中大量的貧民窟問題而苦惱。中國卻在沒有貧民窟存在的情況下,有力的推進(jìn)了工業(yè)化,這是中國戶籍制度的積極作用的體現(xiàn)。

改革開放以來,雖然戶籍制度沒有發(fā)生根本松動的情況下,市場化、工業(yè)化推動了人口開始在產(chǎn)業(yè)和地區(qū)間流動。農(nóng)民被城市企業(yè)吸納,農(nóng)業(yè)人口從農(nóng)業(yè)流動到了工業(yè)(離土不離鄉(xiāng)),內(nèi)陸的農(nóng)民去沿海打工賺錢(離土又離鄉(xiāng)),作為農(nóng)民工在外資企業(yè)打工,不僅支撐起中國的物美價廉的制造業(yè)的發(fā)展,而且還支撐著中國的制造業(yè)的出口。

在城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)中,城市的土地歸國有,農(nóng)村的屬于集體所有,所以,城市的土地開發(fā)相對容易,而集體所有的農(nóng)村土地的統(tǒng)一開發(fā)建設(shè),需要得到集體土地上的所有農(nóng)民共同同意,否則,就不能進(jìn)行。

(二)制度所附帶的利益

本文用圖1簡略地表示城鄉(xiāng)二元制度所附帶的問題。*資料來源:作者自制。城市居民受雇于國有企業(yè),由單位制中的“從搖籃到墳?zāi)埂眴挝凰Ｕ稀?0世紀(jì)90年代國有企業(yè)的改革以來,除生產(chǎn)部門以外,教育等公共服務(wù)和醫(yī)療等部門的社會保障均已社會化,但是城市居民依舊享有更多的公共服務(wù)和社會保障。

圖1　制度所附帶的問題

一方面,農(nóng)村的土地曾經(jīng)是支持農(nóng)民生活的保障?？h鄉(xiāng)等基層政府雖然提供了教育、醫(yī)療等公共服務(wù),但是由于其財力不足不能為農(nóng)民提供完善的公共服務(wù)。因此,土地才是農(nóng)民生活的保障。改革開放以來,政府給予了農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)。土地雖然是集體的,但是,農(nóng)民可以自主處置超過完成國家計劃以外的糧食,農(nóng)民從土地承包中的收益得到認(rèn)可。

另一方面,作為農(nóng)民工在城市從事生產(chǎn)、建設(shè)活動的進(jìn)城農(nóng)民,雖然他們在城市里生活和工作,但是卻無法享受到城市政府提供的公共服務(wù)。譬如,他們在城市失業(yè)后享受不到失業(yè)保險,就算是在工作中受傷也得不到應(yīng)有的保障,當(dāng)然也得不到養(yǎng)老金。另外,雖然農(nóng)民工支撐著城市的經(jīng)濟(jì)活動,但是,他們的子女在城市的教育權(quán)卻得不到保障。

二、新型城市化改革的內(nèi)容

2014年3月中共中央和國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》。在此,本文以國家新型城市化規(guī)劃中的勞動、土地,資本等生產(chǎn)要素為焦點(diǎn),解釋新型城鎮(zhèn)化政策。*岡本信広:《<國家新型都市化計畫>を労働,土地,資本から読み解く》,載《東亜》 2014年7月號,第565卷,第4-5頁。

(一)勞動:從戶籍制度到居住證制度管理

農(nóng)民工的城市定居政策(第六章)是新型城市化的支柱。李克強(qiáng)總理在2014年3月的全國人民代表大會的政府報告中,鄭重宣告解決“三個一億人”的問題。即要促進(jìn)約一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn),改造約一億人口居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中區(qū),還有引導(dǎo)約一億人在中西部地區(qū)的就近城鎮(zhèn)化。*汪同三:政府工作報告解讀:解決“三個一億人”問題生動闡釋新型城鎮(zhèn)化,人民網(wǎng)(http://lianghui.people.com.cn/2014npc/n/2014/0305/c376722-24536388.html)2014年3月5日。在中國,約有2億農(nóng)民工及其家人居住在城市,這部分農(nóng)民工的城市定居政策正是此次城市化政策的重點(diǎn)。

中央政府根據(jù)城市規(guī)模改變落戶條件的方針。具體內(nèi)容如下:全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,有序開放人口在50萬～100萬的中等城市落戶限制,合理確定人口100萬至300萬的大城市落戶條件,嚴(yán)格控制人口規(guī)模500萬以上的特大城市人口。*詳情在2014年7月頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。

進(jìn)入2000年以來向小城鎮(zhèn)和小城市轉(zhuǎn)移的人口逐步減少,向大城市轉(zhuǎn)移的人口正逐年增加。*小原江里香:《2000年代の中國の人口移動-第六回全國センサスの集計データを利用して》,載鈴木隆、田中周編:《転換期中國の政治と社會集団》,早稲田現(xiàn)代中國研究叢書2,國際書院,2013版,第67-92頁。鑒于大城市的交通和住宅等問題,原定的方針逐漸變?yōu)閲?yán)格控制大城市人口的落戶條件,而城市規(guī)模越小落戶越自由。

在居住證管理制度下,外來人口的居住年數(shù)和基本公共服務(wù)直接相關(guān)(第七章)。到2014年底一直在城市工作和生活的農(nóng)民工的隨遷子女仍然沒有教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等社會保障，譬如,在上海這個對農(nóng)民工落戶仍有嚴(yán)格限制的特大城市,外來人口要根據(jù)他們對城市的貢獻(xiàn)(居住年數(shù)、學(xué)歷和工作經(jīng)歷、住房保有等),享受不同的公共服務(wù)(子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老金等社會保障)。*厳善平:《中國における戸籍制度改革と農(nóng)民工の市民化-上海の事例分析を中心に》,載《東亜》,2014年5月號,第563卷,第76-84頁;厳善平:《戶籍制度改革與農(nóng)民工的市民化問題研究》,“新型城鎮(zhèn)化與中國經(jīng)濟(jì)社會動態(tài)”國際學(xué)術(shù)研討會,神戶大學(xué),2014年12月13日。

(二)土地的流動化

土地供應(yīng)是中國的城市化的瓶頸。隨著城市郊農(nóng)村的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)檎睾凸I(yè)用地,農(nóng)地逐步減少。為了維持糧食生產(chǎn),中國政府嚴(yán)格管控著18億畝農(nóng)地保護(hù)的底線(又稱耕地紅線)。另外,城市的國有土地和農(nóng)村的集體所有土地呈現(xiàn)出二元土地制度。在城市化過程中,就土地需求和供給的均衡的問題,國務(wù)院提出了土地管理的方針(第二十四章):嚴(yán)格控制新增城市建設(shè)用地的規(guī)模,即有效利用存量土地,探索如何將城市建設(shè)用地的規(guī)模與農(nóng)業(yè)人口市民化的規(guī)模銜接起來。

在農(nóng)村,土地承包經(jīng)營權(quán)問題是土地管理制度的重點(diǎn)。土地承包經(jīng)營主要涉及到土地使用權(quán)的登記,保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán),也就是承認(rèn)農(nóng)民承包地的占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營和抵押等。然而,農(nóng)村集體土地的轉(zhuǎn)讓、租賃、股份化等經(jīng)營是保證農(nóng)村集體土地和國有土地具有同樣的權(quán)利和價格的關(guān)鍵。同時,設(shè)置農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所,公開農(nóng)村財產(chǎn)權(quán),公正、規(guī)范地交易。在強(qiáng)化農(nóng)地保護(hù)制度建設(shè)上,地方各級政府干部應(yīng)該承擔(dān)起農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制,并將其納入到干部的考核內(nèi)容中。

(三)資本:農(nóng)民市民化和財政轉(zhuǎn)移

長期以來中國的城市化所需資金主要來自于政府投資。但是,由于地方政府財政的脆弱性與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求的高漲,土地開發(fā)成為地方政府城市建設(shè)資金的主要來源。地方政府主要從農(nóng)村廉價獲得土地再高價出售,并采取以基礎(chǔ)設(shè)施為擔(dān)保獲得銀行融資的辦法進(jìn)行土地開發(fā)。*梶谷懐:《土地政策-農(nóng)村の開発と地方政府》,中兼和津次編:《中國経済はどう変わったか-改革開放以後の経済制度と政策を評価する》,國際書院2014年,第149-176頁。但是,2014年的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》并不依靠土地開發(fā)形式融資,而是探索多元化資金籌措方式(第二十五章)。首先,以財政轉(zhuǎn)移制度為方針。作為財政轉(zhuǎn)移的前提,財政轉(zhuǎn)移規(guī)模和農(nóng)民市民化的規(guī)模掛鉤。地方政府提供城市基本公共服務(wù),中央政府和省政府以常住人口為基礎(chǔ)進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移。其次,為鞏固地方財政基礎(chǔ),試點(diǎn)征收房產(chǎn)稅;加快資源稅改革,積極推進(jìn)費(fèi)改稅改革,逐步擴(kuò)大資源稅征收范圍。需要強(qiáng)調(diào)的是,這次改革最大的亮點(diǎn)是允許地方政府發(fā)行債券。為了防止亂發(fā)債券,國務(wù)院制定法律,建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度。

勞動、土地、資本等生產(chǎn)要素改革的共同之處是土地和資本的供給與落戶城市的農(nóng)業(yè)人口規(guī)模掛鉤,即以居住證為中心的管理制度是新型城市化的關(guān)鍵(第二十三章)。這一改革的目標(biāo)是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化(第二十章),即不論戶口,同職同薪,統(tǒng)一勞動力市場。另外,打破城鄉(xiāng)界限和戶籍制度對生產(chǎn)要素自由流動的束縛,而公平地供給基本公共服務(wù)。在城市建設(shè)用地上,無論是國有土地(城市)還是集體土地(農(nóng)村),應(yīng)該讓市場統(tǒng)一的定價。時下,土地權(quán)利雖然劃分為使用權(quán)(城市)和承包權(quán)(鄉(xiāng)村),但是,或許隨著城市化的推進(jìn),土地使用權(quán)會變得更為公平。

三、城鄉(xiāng)一體化改革的難點(diǎn)

(一)新型城市化的積極評價

第一,新型城市化旨在把打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度和土地制度,曾是計劃經(jīng)濟(jì)不可或缺的制度。國家對人口和土地實(shí)行分類管理,對城市的工業(yè)和農(nóng)村的農(nóng)業(yè)實(shí)施不同的計劃經(jīng)濟(jì)政策。但是,中國的市場經(jīng)濟(jì)改革已有35年的歷史,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與新型城鎮(zhèn)化的要求相悖,改革戶籍制度和土地制度的改革顯得十分迫切。

第二,新型城市化提出了更加充實(shí)的農(nóng)村社會保障政策。對農(nóng)民來說,由于公共服務(wù)不足,土地發(fā)揮著社會保障的作用。由于城鄉(xiāng)二元社會保障制度,農(nóng)民不愿意放棄土地。目前,中國把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為新型城市化的目標(biāo)之一,我們期待此次土地制度改革對農(nóng)地集約化和農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化的績效。*丁延武:《成都試驗(yàn)區(qū)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的主要創(chuàng)新與發(fā)展展望》,“新型城鎮(zhèn)化與中國經(jīng)濟(jì)社會動態(tài)”,國際學(xué)術(shù)研討會,神戶大學(xué),2014年12月13日。

(二)城鄉(xiāng)一體化的難題

同樣,新型城市化也存在問題。第一,雖然建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,實(shí)施居住證制度,可以消除二元戶籍管理結(jié)構(gòu),但是,積分落戶的居住證制度認(rèn)為不同居民的“含金量”(實(shí)際可享受到的公共服務(wù)的數(shù)量)不同,城市政府根據(jù)居民對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政收入的貢獻(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差異化對待。*厳善平:《戶籍制度改革與農(nóng)民工的市民化問題研究》,“新型城鎮(zhèn)化與中國經(jīng)濟(jì)社會動態(tài)”國際學(xué)術(shù)研討會,神戶大學(xué),2014年12月13日。高學(xué)歷、高技能、高工資、有住所的成功農(nóng)民和沒有學(xué)歷、從事單純勞動、又買不起房子、不交社保費(fèi)的農(nóng)民工會得到不同的待遇。但是,對于城市政府而言,城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度只是農(nóng)民移居管理政策從戶口到居住證的變化而已。

第二,居住在城市沒有積分也享受不到城市公共服務(wù)的農(nóng)民,沒有退出農(nóng)村的耕地和宅基地的激勵機(jī)制。把自己的承包地租給別人,或者每年從政府那里得到承包耕地的“糧食補(bǔ)貼(糧食生產(chǎn)費(fèi)補(bǔ)貼)”是養(yǎng)老的保障之一。另外,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)需要巨額資金,中央政府和地方政府有那么多的財力用于這方面的支出嗎？*根據(jù)作者的計算,城鎮(zhèn)化的費(fèi)用政府只可能負(fù)擔(dān)三分之一(參見岡本信広:《新型都市化政策の評価-中國は都市化の費(fèi)用をまかなえるのか？》,載《東亜》2014年11月號,第569卷,第32-53頁)。

(三)利益分配的難題

新型城市化的最大問題是在集體所有土地形成的農(nóng)村和農(nóng)民的利益的分配問題。這里僅以北京市正處于開發(fā)試點(diǎn)的北塢村和大望京村為例,考察中國的城市化過程中的利益分配問題。*馮曉英:《北京“城中村”改造的調(diào)査與思考》第69回中國改革國際論壇會議論文,中國改革網(wǎng),(http://www.chinareform.org.cn/forum/crf/69/paper/201008/t20100804_39040.htm,2010年8月4日);馮曉英:《北京重點(diǎn)村城市化建設(shè)的實(shí)踐反思》,載《北京社會科學(xué)》2013年第6期,第56-62頁。北塢村位于北京海淀區(qū)四季青鎮(zhèn)北部的一個城中村,一個農(nóng)業(yè)戶口一千多戶的小村流動人口達(dá)到2萬人以上。作為北京城鄉(xiāng)結(jié)合部綜合配套改革試驗(yàn)的第一個試點(diǎn)村,北塢村實(shí)施的是就地城市化改造模式,對有本地戶口的農(nóng)民采用宅基地置換高層公寓的方式進(jìn)行安置,對于農(nóng)民的出租房政府給予現(xiàn)金補(bǔ)償(即“宅基地騰退上樓、地上物騰退補(bǔ)償”)。另一方面,向農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會,如社區(qū)的保潔員、保安、公共施設(shè)維護(hù)員等。另外,向在企業(yè)工作的農(nóng)民工與城市居民提供同樣社會保障,同時,政府還預(yù)留集體產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地,以解決農(nóng)民的后續(xù)發(fā)展問題。

大望京村位于北京的東北,是北京國際機(jī)場高速公路沿線的一個村莊。不同于北塢村的就地城市化模式,這里采取異地搬遷改造的城市化模式,村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地,搬遷騰退后的土地進(jìn)入政府土地儲備中心進(jìn)行交易,經(jīng)過掛牌、招投標(biāo)獲得土地出讓金,土地出讓金用于建設(shè)新的大望京街和農(nóng)民社會保障的資金。然后,村集體還獲得了商務(wù)區(qū)的部分產(chǎn)權(quán),委托相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)營,收益在村民之間按股份分配。

表面上,中國的城中村改造方式和《日本都市再開發(fā)法》的方式相同。用農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)交換新房子的產(chǎn)權(quán)(按每人平均50平方米計算)。通過再開發(fā)得到的土地利益,除了分配給開發(fā)商外,還作為社會保障資金補(bǔ)償給農(nóng)民。

與日本最大的不同之處是集體資產(chǎn)的分配。村里的集體企業(yè)和村集體的土地創(chuàng)造的利潤如何分配是制度改革的難題。最大問題是,如果不采用股份制的企業(yè)的形式,那么就很難分清誰是企業(yè)所有者,當(dāng)企業(yè)搬遷時,企業(yè)資產(chǎn)的處置和新工廠的建設(shè)費(fèi)用等問題就很難解決。

廉租房的收益分配也是一個大問題。雖然在新農(nóng)村開發(fā)建設(shè)過程中,政府已經(jīng)向低收入者提供廉租房,并向農(nóng)民收取房租,但是這筆收入如何分配,目前并不明確。

四、結(jié)論

城鄉(xiāng)一體化為什么艱難前行？那是因?yàn)橐罁?jù)城鄉(xiāng)二元土地制度和戶籍制度產(chǎn)生的利益分配難。在農(nóng)村,即便享受不到公共服務(wù)卻擁有土地。在發(fā)達(dá)的沿海地區(qū),集體所有土地上建造了住宅(小產(chǎn)權(quán))、工廠和商城。盡管實(shí)際上它們已經(jīng)城市化了,但是如果不考慮集體所有土地產(chǎn)生的利益問題,就實(shí)行土地國有化政策,那必然招致混亂與沖突。

另外,在城市工作的農(nóng)民工賣掉農(nóng)村的土地,在城市交納高額的社會保障費(fèi),對他們來說,這并不是最優(yōu)的選擇。城市居民子女教育并不成問題,而對外來務(wù)工人員而言,只有讓其隨遷子女在城市受教育時,放棄農(nóng)村土地和戶口轉(zhuǎn)換為城市戶口,才是劃算的。2014年7月31日的中央電視臺“新聞1+1”中,中國社會科學(xué)院的調(diào)查顯示80后農(nóng)民中有八成不想轉(zhuǎn)換為具有城市戶口的市民。對農(nóng)民而言,土地意味著很大利益,這是不爭的事實(shí)。

新型城鎮(zhèn)化的主題是“農(nóng)民市民化”。雖然當(dāng)下農(nóng)民不愿做市民,但是城鄉(xiāng)一體化逐步向前邁進(jìn)。2014年7月底,國務(wù)院提出把1億農(nóng)民的城市化作為新型城市化的目標(biāo),地方政府可能會把目標(biāo)變?yōu)椤爸笜?biāo)”,從而導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化演變?yōu)橛媱澬缘某鞘谢摺Ｗ陨隙碌恼鲗?dǎo)的城市化也許會取得或已經(jīng)取得了不小的成就,①然而,農(nóng)民能夠接受的“以人為本”的新型城市化存在著諸多問題。

那么,如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化呢？筆者認(rèn)為政府計劃式的城市化越來越難推進(jìn),只有采取市場化模式,新型城市化才能解決所遇到的問題。四川進(jìn)行的農(nóng)村土地確權(quán)是符合時代要求的,②不論是國有土地和集體土地的交易,市場交易才是最優(yōu)的。同時,解除嚴(yán)格控制大城市人口的政策,政府只提供城市的住宅建設(shè)和公共服務(wù)會減少財政負(fù)擔(dān)。在新型城鎮(zhèn)化中最重要的是政府不能越位。

收稿日期：2015-05-25