收稿日期：2015-06-09

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“城郊結(jié)合部社會(huì)管理成本的生成與控制機(jī)制研究”(14CZZ039)

作者簡(jiǎn)介：張丙宣,男,浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院副教授,法學(xué)博士,主要從事地方政府改革和社會(huì)治理研究。

注:本文根據(jù)在2014年12月13日在日本神戶大學(xué)舉辦的“新型城鎮(zhèn)化與中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)態(tài)”國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)上的發(fā)言整理而成,感謝神戶大學(xué)大學(xué)加藤弘之教授、日本大東文化大學(xué)岡本信廣教授、東京大學(xué)中兼和津次教授、亞洲經(jīng)濟(jì)研究所任哲研究員、同志社大學(xué)嚴(yán)善平教授的評(píng)論和提出的中肯意見。

新型城鎮(zhèn)化的浙江模式:反思與進(jìn)路

張丙宣

(浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院,杭州 310018)

在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化模式的爭(zhēng)論中,除了討論不同模式的優(yōu)劣與可行性,也不能忽視各地新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)走的以及正在走的道路;除了討論大中城市的新型城鎮(zhèn)化,也不能忽視小城鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化問題;除了考察新型城鎮(zhèn)化的近期表現(xiàn),也不能忽視城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)期歷史過程。本文以浙江的小城鎮(zhèn)為例,在考察城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化的過程與模式的基礎(chǔ)上,反思新型城鎮(zhèn)化的困境,并指出未來新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)路。

一、浙江小城市建設(shè)及新型城鎮(zhèn)化:過程與模式

(一)浙江小城鎮(zhèn)建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的過程

浙江的城鎮(zhèn)化是一個(gè)連續(xù)的過程。20世紀(jì)70年代末“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的農(nóng)村工業(yè)化,推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)聚集,以及專業(yè)市場(chǎng)和市場(chǎng)群落的形成,進(jìn)而自下而上地推動(dòng)一批產(chǎn)業(yè)特色、工貿(mào)結(jié)合、工業(yè)主導(dǎo)的小城鎮(zhèn)不斷崛起和壯大。20世紀(jì)90年代中后期,隨著全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一,國(guó)內(nèi)低端產(chǎn)品市場(chǎng)飽和中高端產(chǎn)品供給不足迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí);鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)并不是市場(chǎng)自發(fā)能夠解決的。因此,從20世紀(jì)90年代中后期,浙江城鎮(zhèn)化進(jìn)入政府積極干預(yù)的時(shí)代。

政府干預(yù)的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了四個(gè)階段(詳見表1)。從20世紀(jì)90年代中后期,浙江進(jìn)行小城鎮(zhèn)綜合改革,通過企業(yè)重組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革,小城鎮(zhèn)的財(cái)政管理體制和行政管理體制改革,賦予小城鎮(zhèn)更大的管理權(quán)限,來改善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、提高輻射功能、提高產(chǎn)業(yè)與人口聚集程度,建設(shè)現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)。21世紀(jì)初,浙江省開展新型城鎮(zhèn)化改革試點(diǎn),進(jìn)一步向試點(diǎn)小城鎮(zhèn)下放管理權(quán),實(shí)施要素傾斜等政策,提高小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

表1　20世紀(jì)90年代中期以來浙江省城鎮(zhèn)化的階段、目標(biāo)與主要措施

簡(jiǎn)言之,浙江的城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化是從本地市場(chǎng)到全國(guó)乃至全球市場(chǎng)的看不見的手,和從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到省政府看得見的手的共同推動(dòng)的結(jié)果。

(二)市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、政府有限干預(yù)與社會(huì)參與:新型城鎮(zhèn)化的浙江模式

在自下而上的市場(chǎng)化主導(dǎo)的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上,21世紀(jì)以來,浙江各級(jí)地方政府積極干預(yù)和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程,鼓勵(lì)和推動(dòng)社會(huì)積極力量參與城鎮(zhèn)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

1.市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)，工業(yè)化模式?jīng)Q定了城鎮(zhèn)化模式。20世紀(jì)70到90年代的農(nóng)村工業(yè)化和商業(yè)化使得工商業(yè)重鎮(zhèn)變成了繁榮的城鎮(zhèn),吸引大批農(nóng)民造城、進(jìn)城,譬如溫州龍港鎮(zhèn)、諸暨的大唐鎮(zhèn)等,趙偉教授將這種城鎮(zhèn)化稱為“老板進(jìn)城效應(yīng)”,即老板進(jìn)城帶動(dòng)打工者進(jìn)城。*趙偉:浙江模式:《一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)多重轉(zhuǎn)型范式——多視野的三十年轉(zhuǎn)型》,載《浙江社會(huì)科學(xué)》2009年第2期。20世紀(jì)90年代中后期,浙江小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)聚集程度得以提升,專業(yè)市場(chǎng)不斷成長(zhǎng)和繁榮,譬如柳市鎮(zhèn)的低壓電器制造業(yè)、分水鎮(zhèn)的制筆產(chǎn)業(yè)、杜橋鎮(zhèn)的眼睛產(chǎn)業(yè)、高虹鎮(zhèn)的綠色照明產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)聚集和專業(yè)市場(chǎng)的發(fā)展,推動(dòng)了城鎮(zhèn)交通、金融、商貿(mào)、餐飲等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,也推動(dòng)了城鎮(zhèn)市政設(shè)施與城鎮(zhèn)功能的完善、城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大和城鎮(zhèn)聚集、輻射能力的提高。2008年以來,國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不景氣和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,迫使浙江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí),產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)再次推動(dòng)城鎮(zhèn)功能的優(yōu)化和城鎮(zhèn)輻射能力的提升。簡(jiǎn)言之,以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí),決定了浙江自下而上地探索新型城鎮(zhèn)化的道路。

2.政府的有限干預(yù)。新型城鎮(zhèn)化僅僅有強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)支撐是不夠的,它還離不開政府的干預(yù)和引導(dǎo)。政府主要干預(yù)和引導(dǎo)小城鎮(zhèn)的規(guī)劃,尤其是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃。但是,不同層級(jí)的地方政府干預(yù)的方式并不相同，譬如,2010年的小城市培育試點(diǎn)改革,省政府出臺(tái)《關(guān)于支持小城市培育試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》,確定改革的總目標(biāo)、主要任務(wù)和扶持政策;各地級(jí)市政府則對(duì)目標(biāo)進(jìn)行分解,分別制定不同的發(fā)展規(guī)劃,如杭州市分別制定了《中心鎮(zhèn)培育行動(dòng)計(jì)劃》、旅游休閑業(yè)、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、科技西進(jìn)等規(guī)劃;縣(市、區(qū))政府進(jìn)一步分解落實(shí)目標(biāo),制定小城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及城區(qū)控制性詳規(guī)定等;試點(diǎn)鎮(zhèn)則負(fù)責(zé)落實(shí)省市縣政府的各項(xiàng)政策,制定《小城市三年行動(dòng)計(jì)劃》、特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等等。同時(shí),政府的干預(yù)還體現(xiàn)為加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程而進(jìn)行的體制機(jī)制改革,如表1所示,20世紀(jì)90年代中后期以來,浙江省開始選擇100~200個(gè)中心鎮(zhèn),通過財(cái)政體制、戶籍制度、投融資制度、土地管理制度等方面的改革,賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的方式,在省以下突破體制的約束,促進(jìn)小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展。另外,在新型城鎮(zhèn)化過程中,歷史文化、生態(tài)環(huán)境、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、污水處理、垃圾處理、城鎮(zhèn)管理等成為政府干預(yù)和引導(dǎo)的重要的內(nèi)容。

3.社會(huì)力量的參與。在浙江,企業(yè)和社會(huì)力量積極參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè),為城鎮(zhèn)建設(shè)提供了絕大多數(shù)的資金。浙江的小城鎮(zhèn)不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最活躍的地方,而且還是民間資本聚集的要地,小城鎮(zhèn)建設(shè)、管理和經(jīng)營(yíng)的大部分資金來自企業(yè)和社會(huì)投資。譬如,2013年上半年,橫店鎮(zhèn)的企業(yè)和社會(huì)投資占城鎮(zhèn)建設(shè)投資總額比重達(dá)93.45%,其中,企業(yè)投資占62.04%,社會(huì)投資占31.41%,鎮(zhèn)區(qū)路網(wǎng)建設(shè)、客運(yùn)中心、人民醫(yī)院建設(shè)、部分醫(yī)院、學(xué)校、商業(yè)街和商業(yè)區(qū)塊的開發(fā)建設(shè)均以民間資本投入為主。又如,2013年,龍港鎮(zhèn)把專業(yè)市場(chǎng)、賓館、醫(yī)院等公共設(shè)施推向社會(huì),吸引民間投資,全鎮(zhèn)有20多個(gè)專業(yè)市場(chǎng)、7家上檔次的賓館和1所醫(yī)院均由社會(huì)力量承辦,鎮(zhèn)內(nèi)58所中小學(xué)中的7所和82所幼兒園由社會(huì)力量承辦,投入辦學(xué)的社會(huì)資金有2億多元。同時(shí),龍港鎮(zhèn)還將廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、公交車線路營(yíng)運(yùn)權(quán)、停車場(chǎng)(點(diǎn))、環(huán)衛(wèi)保潔等推向市場(chǎng)。

簡(jiǎn)言之,市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、政府的有限干預(yù)與社會(huì)力量的參與構(gòu)成了新型城鎮(zhèn)化的浙江模式的核心內(nèi)容。市場(chǎng)、政府與社會(huì)三者之間相互支撐,相互強(qiáng)化,形成一個(gè)良性互動(dòng)的循環(huán)(如圖1),共同推動(dòng)了城鎮(zhèn)人口、產(chǎn)業(yè)、功能的聚集和城鎮(zhèn)輻射能力的提升。

圖1　新型城鎮(zhèn)化的浙江模式

二、新型城鎮(zhèn)化的浙江模式的反思

浙江的新型城鎮(zhèn)化試圖同時(shí)發(fā)揮政府這只看得見的手與市場(chǎng)這只看不見手的作用,尋求市場(chǎng)與政府的平衡。在浙江,盡管新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)取得了突出成效,尤其是城鎮(zhèn)化的速度從2000年的48.67%增加到2013年的64.0%,每年提高1.17個(gè)百分點(diǎn),城鎮(zhèn)化水平在全國(guó)省區(qū)(除直轄市外)排名第四,位于全國(guó)較高水平。然而,政府過度控制生產(chǎn)要素、盲目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)的空心化、城鎮(zhèn)功能不完善、同質(zhì)化、逆城鎮(zhèn)化等問題越來越嚴(yán)重。

(一)過度行政化與城鎮(zhèn)政府能力不足

有限干預(yù)并不意味著政府從市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域中退出,土地指標(biāo)、投資規(guī)模、金融機(jī)構(gòu)、金融信貸規(guī)模等生產(chǎn)要素仍然通過科層制的自上而下的下達(dá)指標(biāo)的方式來實(shí)現(xiàn),而不是完全由價(jià)格體系反映的市場(chǎng)機(jī)制決定,尤其是土地指標(biāo),完全由中央政府控制;地方政府雖然不再直接經(jīng)營(yíng)一個(gè)個(gè)企業(yè),卻是通過編制、修訂產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃等方式,把整個(gè)轄域作為一個(gè)企業(yè)來經(jīng)營(yíng)。從某種程度上講,新型城鎮(zhèn)化就是政府控制和主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化的說法并不為過。需要指出,政府控制和主導(dǎo)并不意味著城鎮(zhèn)政府的控制和主導(dǎo)。實(shí)際上,土地指標(biāo)、政府投資、金融信貸規(guī)模等生產(chǎn)要素由中央政府最終控制,再通過省、市、縣、鎮(zhèn)等級(jí)制鏈條向下傳遞,作為科層制末梢的城鎮(zhèn)政府,如果缺少自中央到縣各級(jí)政府的支持,僅憑其能力,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能勝任新型城鎮(zhèn)化的重任。

(二)管理—工程技術(shù)主義和盲目建設(shè)

近年來,管理—工程技術(shù)主義策略大行其道,各級(jí)政府一直加大人財(cái)物的投入,建設(shè)新型小城鎮(zhèn)。當(dāng)然,與之前的城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)、住宅等功能區(qū)的盲目擴(kuò)張相似,近年來,城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)盲目擴(kuò)張的勢(shì)頭越來越嚴(yán)重。例如,在浙江,一幢幢高樓大廈在小城鎮(zhèn)拔地而起,城鎮(zhèn)面貌煥然一新,大型商場(chǎng)、商貿(mào)綜合體迅速建立,其中,在杭州某省級(jí)小城市試點(diǎn)鎮(zhèn),大型商場(chǎng)、商貿(mào)綜合體從2010年的12000平方米增加到2013年的74197,三年內(nèi)增加了6倍;短期內(nèi)建成的大量工程項(xiàng)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出小城市的消化能力,既造成浪費(fèi),也使城鎮(zhèn)越來越?jīng)]有特色。更重要的是,新型城鎮(zhèn)化除了包括投入與產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)問題外,還包括就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和公共服務(wù)等社會(huì)問題,也包括公民監(jiān)督、公民參與決策和參與城市管理等政治問題。

(三)產(chǎn)業(yè)的空心化與產(chǎn)城分離的風(fēng)險(xiǎn)

浙江城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)存在兩種風(fēng)險(xiǎn):產(chǎn)業(yè)空心化和產(chǎn)城分離。服裝加工、五金工具、制筆等傳統(tǒng)制造業(yè)垂死掙扎,而第三產(chǎn)業(yè)并沒有發(fā)展起來,這將導(dǎo)致小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的失敗和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的喪失;在遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)商業(yè)區(qū)建立工業(yè)園區(qū)和住宅區(qū),產(chǎn)城分離日趨明顯,小城鎮(zhèn)的交通負(fù)擔(dān)等城市病也將越演越烈。當(dāng)然,在趕超階段,城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)并非完全由市場(chǎng)決定,政府仍然發(fā)揮著重要作用,尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制度建設(shè)以及科技創(chuàng)新等方面。然而,實(shí)際上,各級(jí)政府在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上嚴(yán)重過度,而在協(xié)調(diào)解決企業(yè)生產(chǎn)的外部性(譬如環(huán)保等)和激勵(lì)企業(yè)科技創(chuàng)新等方面嚴(yán)重不足。同時(shí),政府長(zhǎng)期依賴控制生產(chǎn)要素的行政命令而不是采取法治化的干預(yù)方式并未改變。

(四)城鎮(zhèn)功能不完善和城鎮(zhèn)間的同質(zhì)化趨向

雖然,浙江小城鎮(zhèn)新城區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善,但是,小城鎮(zhèn)的老城區(qū)的基礎(chǔ)配套設(shè)施落后、功能不強(qiáng)。而且,在諸如道路維護(hù)、綠化養(yǎng)護(hù)、地下污水、環(huán)境衛(wèi)生、河道保潔等市政管理問題上,各部門各自為戰(zhàn),影響了城鎮(zhèn)整體服務(wù)能力的提升。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中,地方政府間的縱向分權(quán),下放、而不是廢除權(quán)力,嚴(yán)重增加了試點(diǎn)小城市的負(fù)擔(dān),譬如,杭州的某試點(diǎn)小城鎮(zhèn)的行政審批權(quán)和綜合執(zhí)法權(quán)從2010年的48項(xiàng)和20項(xiàng),增加到2013年的239項(xiàng)和115項(xiàng),三年內(nèi)增加了4.9倍和5.7倍。更為嚴(yán)重的是,近年來,浙江小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)企業(yè)和優(yōu)秀人才越來越多地向大中城市流動(dòng),導(dǎo)致小城鎮(zhèn)企業(yè)和人才流失嚴(yán)重;小城鎮(zhèn)間圍繞項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)展開更為激烈的惡性競(jìng)爭(zhēng),進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)能過剩和基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè),而各城鎮(zhèn)間的特色越來越不明顯,同質(zhì)化越來越嚴(yán)重。

(五)逆城鎮(zhèn)化與社會(huì)的反向運(yùn)動(dòng)

在浙江新型城鎮(zhèn)化過程中,人才的引進(jìn)機(jī)制不靈活,導(dǎo)致諸如規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理等人才“招不來”,諸如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等人才流失嚴(yán)重,即“留不住”,本地富裕農(nóng)民直接到大中城市購房落戶,貧困的農(nóng)民“走不出”農(nóng)村,外來務(wù)工者雖然愿意但是沒有經(jīng)濟(jì)能力成為市民;而且,隨著農(nóng)村居住條件、交通條件的明顯改善,“機(jī)器換人”和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不景氣等,小城鎮(zhèn)的常住人口“逃離”城鎮(zhèn)的郊區(qū)化運(yùn)動(dòng)已經(jīng)開始。構(gòu)成小城鎮(zhèn)人口聚集來源的各個(gè)組成部分的反向運(yùn)動(dòng),導(dǎo)致小城鎮(zhèn)人口聚集的后勁十分乏力。同時(shí),我國(guó)的人口老齡化問題也將越來越嚴(yán)重,未來的30—50年,小城鎮(zhèn)的人口聚集問題將更為堪憂。

(六)經(jīng)濟(jì)權(quán)力與政治權(quán)力的相互強(qiáng)化

新型城鎮(zhèn)化也不是機(jī)會(huì)平等、均衡發(fā)展的城鎮(zhèn)化。浙江的新型城鎮(zhèn)化率先在試點(diǎn)鎮(zhèn)試行,試點(diǎn)鎮(zhèn)的選擇主要考慮城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,當(dāng)然也有一些試點(diǎn)鎮(zhèn)是生態(tài)功能區(qū),但是它們畢竟是少數(shù)。而大多數(shù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不強(qiáng)大的鄉(xiāng)鎮(zhèn),無法獲得新型城鎮(zhèn)化改革的各項(xiàng)優(yōu)惠政策和配套措施,導(dǎo)致一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)與試點(diǎn)鎮(zhèn)的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。而這個(gè)差距并非由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生,而是由政治權(quán)力決定。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)就不能享有各項(xiàng)行政審批權(quán)、綜合執(zhí)法權(quán)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理權(quán)以及對(duì)應(yīng)的優(yōu)惠政策和配套項(xiàng)目,經(jīng)濟(jì)實(shí)力越大,獲得的試點(diǎn)的機(jī)會(huì)越多,得到的優(yōu)惠政策、項(xiàng)目也越多。試點(diǎn)鎮(zhèn)不僅在縣域內(nèi)有發(fā)言權(quán),而且在全省也有發(fā)言權(quán),這是一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所無法比擬的。因而,通過經(jīng)濟(jì)權(quán)力與政治權(quán)力的相互強(qiáng)化的方式推動(dòng)的新型城鎮(zhèn)化,人為地在城鎮(zhèn)之間制造新的二元結(jié)構(gòu)。

三、浙江新型城鎮(zhèn)化模式的進(jìn)路

新型城鎮(zhèn)化需要一個(gè)整體的解決方案,需要城鎮(zhèn)各領(lǐng)域改革的相互銜接、相互補(bǔ)充。為此,未來浙江乃至我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該用公共治理的策略補(bǔ)充管理—工程技術(shù)主義策略的不足,重新振興制造業(yè),加強(qiáng)科技創(chuàng)新,從城鎮(zhèn)群的角度實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)功能與設(shè)施的共建共享,協(xié)調(diào)大中小城市之間、小城鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間的關(guān)系,保持要素結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)平衡。

1.用公共治理的策略彌補(bǔ)管理—工程技術(shù)主義策略的不足。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)并不是一級(jí)政府、一個(gè)政府部門采取管理—工程技術(shù)主義策略就能解決的問題,甚至所有政府部門通力合作也未必能夠完成。新型城鎮(zhèn)化需要采用強(qiáng)調(diào)多中心、多元化的公共治理的策略,彌補(bǔ)政府的管理—工程技術(shù)主義主導(dǎo)的城鎮(zhèn)建設(shè)策略的不足。需要建立多級(jí)政府及其部門間協(xié)同合作的整體性政府,合作不再純粹依賴于行政命令,還要給不同政府及其部門同等程度的政治發(fā)言權(quán),從而達(dá)到促進(jìn)公共利益和社會(huì)福祉最大化的目標(biāo)。另外,還要建立政府、企業(yè)、社會(huì)組織與公民個(gè)人的跨領(lǐng)域、跨部門的合作機(jī)制,為解決新型城鎮(zhèn)化的各類復(fù)雜難題,尋找成本最低、公共福祉最大化的方案。

2.重新振興制造業(yè)。浙江的新型城鎮(zhèn)化最先為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)所驅(qū)動(dòng),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)能夠提高勞動(dòng)的產(chǎn)出,通過價(jià)格體系反應(yīng)的有效市場(chǎng),誘導(dǎo)企業(yè)按比較優(yōu)勢(shì)選擇產(chǎn)業(yè)、技術(shù),從而形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),在此過程中要求有為政府采取解決經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的外部性問題和軟硬基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)問題。*林毅夫著,蘇劍譯:《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué):反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政策的理論框架》,北京大學(xué)出版社2014年版,序言,第7-9頁。尤其是2008年全球金融危機(jī)以來,發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛推行再工業(yè)化政策,強(qiáng)調(diào)制造業(yè)的回歸,仍處于趕超經(jīng)濟(jì)階段的浙江以及整個(gè)中國(guó),制造業(yè)與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體仍有不小的差距,現(xiàn)在以及今后較長(zhǎng)時(shí)間段內(nèi),仍然需要重新振興小城鎮(zhèn)的制造業(yè)。一方面推動(dòng)小城鎮(zhèn)的制造業(yè)從低端向高端的轉(zhuǎn)變,為此,必須加快小城鎮(zhèn)的制造業(yè)的技術(shù)革新,激勵(lì)企業(yè)采取智能化生產(chǎn),降低生產(chǎn)成本;另一方面在小城鎮(zhèn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群的基礎(chǔ)上,發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

3.加快技術(shù)創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵是技術(shù),技術(shù)有兩個(gè)來源:引進(jìn)和自主創(chuàng)新。在趕超階段,政府或廠商通過招商引資、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù),能夠迅速縮小與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的差距。但是,當(dāng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步進(jìn)入低速增長(zhǎng)的新常態(tài)之后,浙江以及全國(guó)的資本收益率與生產(chǎn)成本的增長(zhǎng)率、勞動(dòng)產(chǎn)出與勞動(dòng)成本的差距必將縮小,資本將會(huì)逃離。唯有提高企業(yè)的科技水平,站在全球科技的前沿,浙江乃至中國(guó)的經(jīng)濟(jì)才可能持續(xù)增長(zhǎng)。這就要求政府必須承擔(dān)起提高科技水平、提高專業(yè)知識(shí)與技能和教育水平,激勵(lì)技術(shù)革新的責(zé)任。*托馬斯·皮凱蒂著,巴曙松等譯:《21世紀(jì)資本論》,中信出版社2014年版,第70頁。為此,在新型城鎮(zhèn)化過程中,政府必須做好:一是科技成果的商業(yè)化轉(zhuǎn)化。二是在城鎮(zhèn)大力發(fā)展物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì),產(chǎn)生新的就業(yè),解決產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來的失業(yè)問題,提高小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的輻射力。更為重要的是,物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)能夠?qū)Ω鱾€(gè)分散的企業(yè)進(jìn)行高度整合,進(jìn)而逐步建立智能工廠,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)的智能化,順利進(jìn)入新的工業(yè)革命。

4.老齡化時(shí)代城鎮(zhèn)人口的動(dòng)態(tài)均衡。要素和資源稟賦結(jié)構(gòu)在給定的時(shí)間是給定的,隨著時(shí)間的變化,稟賦結(jié)構(gòu)和特征也會(huì)產(chǎn)生動(dòng)態(tài)變化。老齡化將導(dǎo)致城鎮(zhèn)人口規(guī)模(尤其是青壯年勞力)的減少和單位公共服務(wù)成本的上升,由此導(dǎo)致部分小城鎮(zhèn)被遺棄。老齡化已經(jīng)從農(nóng)村開始,逐漸向小城鎮(zhèn)蔓延,尤其是一些產(chǎn)業(yè)薄弱的城鎮(zhèn),產(chǎn)業(yè)工人急缺等問題越來越嚴(yán)重,這就意味著不是所有的城鎮(zhèn)都能做大,而是要暢通人口的流動(dòng)機(jī)制,使人口在區(qū)域的城市、城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)之間的動(dòng)態(tài)平衡。為此,必須恰當(dāng)?shù)靥幚硇〕擎?zhèn)與大中城市,以及小城鎮(zhèn)之間的關(guān)系。

5.大中小城市之間功能的區(qū)分與互補(bǔ)。2008年全球金融危機(jī)以來,發(fā)達(dá)國(guó)家陷入危機(jī)中的小城鎮(zhèn)主要通過融入大都市和更大的區(qū)域的方式度過危機(jī),進(jìn)而產(chǎn)生新一輪的增長(zhǎng)與繁榮。在浙江,小城鎮(zhèn)要融入長(zhǎng)三角都市群中,但是,必須將將大中小城市的功能區(qū)分開來,實(shí)現(xiàn)大中小城市之間功能的互補(bǔ),防止小城鎮(zhèn)被大中城市吸納或吞噬,避免小城鎮(zhèn)與大中城市的同向、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng),保護(hù)大中小城鎮(zhèn)的動(dòng)態(tài)平衡。為此,應(yīng)該處理好以下幾個(gè)問題:一是發(fā)揮大中城市的帶動(dòng)作用。小城鎮(zhèn)從區(qū)域城市群和長(zhǎng)三角城市群獲得旅游、金融、公共服務(wù)、人才、科技等要素資源,推動(dòng)其科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。二是建設(shè)通暢的交通系統(tǒng),把小城鎮(zhèn)與大中城市銜接起來。三是建立小而精的特色小城鎮(zhèn),建成小而美、小而特的城鎮(zhèn)形態(tài)。

6.構(gòu)建小城鎮(zhèn)群公用設(shè)施的共建共享機(jī)制。要處理好小城鎮(zhèn)之間的關(guān)系,建立區(qū)域城鎮(zhèn)群,加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域間的合作,保持城鎮(zhèn)群內(nèi)稟賦結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)平衡。為此,應(yīng)該做到:一是大中小城鎮(zhèn)之間不能單單依靠行政命令,還應(yīng)該給各個(gè)城鎮(zhèn)同等的發(fā)言權(quán),由跨區(qū)域的城鎮(zhèn)群之間協(xié)同合作,優(yōu)化多邊的、跨越多個(gè)城鎮(zhèn)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)平臺(tái)的布局和公共服務(wù)的供給問題。二是編制城鎮(zhèn)群的發(fā)展規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的功能和基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享,減少基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè),降低小城鎮(zhèn)公共服務(wù)的成本。三是提高城鎮(zhèn)公共設(shè)施對(duì)農(nóng)村的輻射力,減少對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入,提高資金使用效率。

(責(zé)任編輯彭何芬)