●上海市閔行區(qū)財政局上海聞政管理咨詢有限公司

閔行區(qū)是上海市最早探索財政支出績效評價工作的區(qū)縣之一。目前，閔行區(qū)預算管理工作已形成制度化、程序化、常態(tài)化機制：每年3月開展上年度財政支出結果評價、8月開展本年度績效跟蹤評價、10月份開展下一年度立項評審。從“前評價”到“跟蹤評價”，再到“結果評價”，三份績效評價報告貫穿了預算績效管理的事前、事中和事后環(huán)節(jié)，在財政資金的投向、管理、效果方面層層把關。

本文結合上海聞政管理咨詢有限公司開展的2012年度閔行區(qū)中小學電子書包（一期）績效跟蹤和績效評價項目，梳理“閔行模式”的特色做法，從預算績效管理不同主體職責的視角解讀閔行區(qū)全過程預算績效管理體系。

一、項目概況

閔行區(qū)是國家教育部教育電子政務試點工程單位。為進一步提高信息化教學能力，解決教育資源不均衡、填鴨式教學、個性化教學缺乏和教學反饋不及時等問題，閔行區(qū)于2012年啟動“電子書包”項目，計劃通過探索試驗（2012年）、深化應用（2013年）和推廣應用（2014年）三個階段初步構建具有閔行特色的數(shù)字化智慧教學模式。其中，探索試驗階段又稱為“閔行區(qū)中小學‘電子書包’（一期）”，即本次解讀案例中跟蹤和評價的對象。項目主要內(nèi)容包括：開發(fā)供教師、學生等多方使用的電子書包教學軟件平臺，制作數(shù)字化教與學的資源（含數(shù)字化教材、學習課件資源、多媒體導學資源、試卷試題資源、教師備課素材資源等），購買學生使用的終端設備（上網(wǎng)筆記本和平板電腦）以及建設學生班級無線上網(wǎng)的環(huán)境。

該項目由上海市閔行區(qū)教育學院立項和實施，閔行區(qū)教育局審批，教育局將預算和方案遞交閔行區(qū)財政局，財政局委托閔行區(qū)工業(yè)和信息化委員會對項目方案進行論證，并由信息委批復方案并調(diào)整硬件類和軟件類方面的預算。財政局調(diào)整應用類建設預算并批復整個項目預算。預算批復后，由閔行區(qū)教育學院實施。該項目預算資金來源于教育費附加，資金用于硬件購買（包括服務器、無線局域網(wǎng)設備和終端設備等設備）、軟件建設（構建區(qū)域在線學習門戶、單點登錄、學習內(nèi)容管理系統(tǒng)、學習管理系統(tǒng)和網(wǎng)上測評系統(tǒng)等軟件平臺）、應用推進（包括電子教學資源制作、教師培訓和教學推進）等方面。探索試驗階段覆蓋40 所學校，其中高中3所、初中7 所、小學30 所，每所試點學校選擇一個年級1-2個班級開展試驗。高中、初中和小學的試驗課程均為語數(shù)英。試點階段每個試點學校分配約100個終端設備，試驗班級的每門試驗課程每周至少開一次課。第二階段計劃擴展到46 所學校，第三階段計劃擴展到66所學校。

二、績效評價實施過程

2013年度閔行區(qū)選取了包括“電子書包”（一期）在內(nèi)的50個涉及民生公共服務類項目開展績效跟蹤?？冃Ц櫟闹黧w為預算單位，第三方評價機構負責輔導。跟蹤結果顯示，截至2013年10月20日，項目當年預算實際執(zhí)行金額為0。項目預算執(zhí)行滯后的原因主要在于前期準備不足，預算論證不夠明細。依據(jù)績效跟蹤結果，為持續(xù)跟進項目進展，該項目被列入2014年度閔行區(qū)績效后評價人大聽證項目?？冃гu價在閔行區(qū)績效評價工作領導小組（由區(qū)人大、政協(xié)、監(jiān)察局、國資委、審計、財政等相關部門共同組成）的領導下，由區(qū)財政局統(tǒng)一組織，預算主管部門和預算單位配合，第三方評價機構獨立評價。在績效評價實施過程中，相關主體各司其職，共同成就了頗具特色的“閔行模式”：

（一）閔行區(qū)財政局作為評價工作的組織實施部門，嚴格質(zhì)量和時間控制，積極引導協(xié)調(diào)

一是層層篩選，確保高質(zhì)。在績效評價第三方機構的確定上設立了兩道門檻：先入圍，有資格參與方案比選；再擇優(yōu)，同一項目至少兩家入圍機構進行比選，形成競爭機制。同時比選即引入財政、績效和行業(yè)專家，進一步提升了評價的科學性和專業(yè)性。二是節(jié)點明確，力求高效。在評價實施過程中，閔行區(qū)財政局嚴格時間控制，各項工作嚴格時間管理，方案比選于2014年3月完成，評審于4月完成，報告評審于2014年6月完成，報告定稿于2014年7月15日提交。在評價開展過程中，閔行區(qū)召集評價機構召開了多次溝通會議，一方面明確各項工作要求，另一方面傾聽中介遇到的問題和困難，給予相應指導。評價的及時完成提高了后續(xù)結果應用的時效性。三是統(tǒng)一操作，注重規(guī)范。閔行區(qū)對方案和報告的格式進行詳盡、細致的規(guī)定，并為評價機構提供樣例。規(guī)范化的管理方式既保證了評價的有序開展，也提高了管理部門的工作效率。

（二）閔行區(qū)教育局和閔行區(qū)教育學院分別作為該項目的預算主管單位和預算單位，對本次績效評價工作十分重視

一是閔行區(qū)教育局的高度參與，不僅參與了項目的啟動會議、方案評審會和報告評審會，還積極配合評價組的訪談和調(diào)研。閔行區(qū)教育局分管信息化推進的局長更是親自參與了溝通，自上而下打通了協(xié)調(diào)通道。二是閔行區(qū)教育學院的全程主動配合。教育行業(yè)對于社會、經(jīng)濟發(fā)展的貢獻是多方面的，部分間接產(chǎn)生的效果衡量難度高。在指標設計上，閔行區(qū)教育學院邀請華東師范大學的教育專家一同參與研討。在數(shù)據(jù)采集上，本項目受眾廣，涉及多所學校師生，閔行區(qū)教育學院高度配合，使得評價組順利完成了40 所學校的基礎數(shù)據(jù)采集和復核，12 家單位（教育局、教育學院和10 所試點學校（負責人、任課教師和學生））的面對面訪談，16 所學校的電話訪談，30 所學校師生線上電子問卷調(diào)查，10 所學校線下紙質(zhì)問卷調(diào)查。最終共計回收138 份教師有效問卷、1209 份學生有效問卷。

財政部門和預算主管部門、單位的積極態(tài)度也激勵了評價組?？紤]到教育信息化項目的復雜性，評價組聘請了教育領域的專家開展全稱指導，同時引入了有信息系統(tǒng)開發(fā)背景的評價人員。

三、績效評價結論

在多方的參與和配合下，此次績效評價最終得以完成。一般而言，根據(jù)績效評價目的的不同，績效評價可分為三種類型：管理改進型，責任控制型和預算控制型。本次績效評價對象為一期即整個項目的探索試驗階段，在此階段進行績效評價對“二期”、“三期”乃至更長遠階段的管理都具有借鑒和參考意義。換言之，本次績效評價屬于管理改進型。經(jīng)過評價，項目值得在今后繼續(xù)發(fā)揚的經(jīng)驗做法包括：第一，重視頂層設計，教育部門委托專業(yè)機構為電子書包項目的推進作了整體規(guī)劃；第二，采取區(qū)域整體推進模式，發(fā)揮試點學校自身創(chuàng)造力；第三，依托專家團隊、委托專業(yè)機構按需開展分層次培訓，提升學校領導和一線教師的數(shù)字化教學理念；第四，預算單位與終端設備供應商簽訂三年質(zhì)保合同，有力保障項目后期運維。同時，該項目還存在以下問題需要關注：第一，對經(jīng)費投入的可持續(xù)性、試點對象和范圍的論證有待進一步完善，部分論證內(nèi)容歸檔不夠全面；第二，項目硬件投資比重偏高，軟硬件教學適應性有待進一步提高，教師對推進電子書包的共識情況有待進一步提升；第三，小部分試點學校的設備使用對象發(fā)生變更，電子書包資產(chǎn)在試點學校的管理情況的監(jiān)管力度存在可提高的空間。針對上述問題，評價組從提高績效、改善管理的角度提出了相應的意見和建議。第一，控制試點規(guī)模，加強對試點群體變化情況的跟蹤觀察，實施過程中應健全對項目發(fā)展和經(jīng)費投入可持續(xù)的論證；第二，加強信息化教學資源的整合，提高軟硬件的教學適應性，就項目實施與一線教師達成更廣的共識；第三，充分利用學校已有設備，加強對各試點學校電子書包資產(chǎn)管理情況的監(jiān)管。

四、績效評價的經(jīng)驗探討

從評價對象的選取到第三方機構的管理再到信息公開與結果應用，“閔行模式”頗具借鑒價值。

（一）績效后評價對象的選取：有重點、有指向、重民生

閔行區(qū)一般從具備一定資金規(guī)模、能反映部門職能和特點、有顯著社會和經(jīng)濟影響、社會關注度高的項目中選取績效后評價對象。同時前評價、跟蹤和后評價一環(huán)扣一環(huán)，除遵循上述甄選原則外，后評價還優(yōu)先選取績效跟蹤評價過程中值得持續(xù)關注的項目。本次解讀的項目歸屬于民生之基——教育領域，資金投入大，受眾面廣，其納入后評價也參考了跟蹤評價結果。評價對象選擇有重點、有指向、重民生，能夠使績效評價工作更為有的放矢，評價結果應用更能貼合部門實際工作以及民眾心聲。

（二）第三方評價服務機構的選?。憾c、定額、比選、考核

閔行區(qū)財政局通過公開招標方式確定了15 家第三方機構，作為區(qū)全過程預算績效管理的定點服務供應商，適用期為三年（2014-2016年度）。在此基礎上明確服務費用限額標準，有效控制績效評價服務費用。針對每個項目特點，在工作方案確定階段從定點機構名錄中選擇至少兩家機構進行技術服務能力方案的比選和商務談判，在同等條件下根據(jù)低價、擇優(yōu)的原則，確定項目最終服務評價機構。本次后評價評價機構的確定即通過兩家入圍中介比選產(chǎn)生，競爭提升了方案水準，強化了服務質(zhì)量控制。

在績效評價工作完成后，各預算單位還要對服務機構的服務質(zhì)量進行測評，填制《第三方評價機構參與績效管理工作情況反饋表》，報送區(qū)財政局。區(qū)財政局對第三方服務機構實行全面、統(tǒng)一的綜合考核和管理，對第三方評價機構工作的考核內(nèi)容及權重分別為財政評價（30%）、單位評價（20%）、專家評審情況（50%），加權70%以上得分方為通過?？己私Y果將作為評價機構服務能力綜合考核依據(jù)，二次考核不通過的機構取消報價比選資格一次，三次考核不通過的機構取消其定點服務資格。

通過定點、定額、比選和考核，閔行區(qū)實現(xiàn)了對第三方評價服務機構的全過程管理，從選取上提高門檻、從限額上控制預算、從比選中提升質(zhì)量、從反饋中不斷完善。

（三）監(jiān)督強化績效意識：重視多方參與，信息公開切實透明

在專家論證環(huán)節(jié)，除邀請財政、績效、行業(yè)等專家參與外，還會邀請區(qū)人大、政協(xié)、監(jiān)察、審計、政研室等相關職能部門甚至社會公眾代表參與。由人大代表乃至普通民眾的監(jiān)督參與，財政支出績效評價避免了財政部門、預算主管部門和預算單位的“閉門造車”，促進了財政資金使用部門的自省自查。

同時，按照政府信息公開有關規(guī)定，閔行區(qū)對績效評價結果形成總報告實時公開?？冃гu價總報告既是對當年度績效評價工作的總結，也能以“展示”、“排名”形式將各預算單位的工作“曬曬單”，普通民眾不僅可從中了解“政府錢袋”里的錢往哪里花，花得怎么樣，還可以清楚地知道會如何受益?！半娮訒保ㄒ黄冢┑母櫧Y果已在閔行區(qū)財政局官網(wǎng)公開。

除此之外，閔行區(qū)還要求被評單位將各自組織的績效評價結果信息進行公開。內(nèi)容主要包括：項目名稱、預算金額、主管部門、評價分值、評價等級、主要績效、主要問題、整改建議、整改情況、評價機構等方面，事無巨細。以預算主管部門為主體的公開方式既能增強預算主管部門、預算單位的責任意識，也提高了他們對績效評價工作的配合、參與意識。本次績效評價過程中教育局和教育學院的全力配合也是閔行區(qū)多年推動預算績效管理背景下績效意識提升的結果。

（四）應用反饋力度空前：砍預算、砍項目、結果應用不是空話

根據(jù)績效評價結果應用規(guī)則，如果績效評價結果在60分以下項目評級為不合格，那些績效目標設置不合理、項目管理及效果存在重大問題的評價項目，不再“寫寫檢查、高枕無憂”：一方面，績效評價結果在眾多部門反復論證通過后，會以《評價結果反饋書》的形式反饋至項目單位，內(nèi)含對項目存在問題的針對性建議，相關部門須在評價組織方規(guī)定時間內(nèi)形成書面整改報告，報送評價組織方；另一方面，閔行區(qū)將績效后評價的結果作為安排下一年度預算的依據(jù)，績效評審結果也會列入閔行區(qū)各單位行政效能考核指標。

本次績效評價屬于管理改進型，但績效后評價實施至今閔行區(qū)已有2個項目因得分60分以下而被取消了下一年度的預算安排，而評價結果從參考依據(jù)變?yōu)榭己酥笜藙t大大提高了各預算主管部門、預算單位對績效評價與績效預算管理的重視程度，各政府部門通過轉變思路，把績效目標真正當成自己的政績目標，勢必促進財政資源的優(yōu)化配置和高效使用。