●上海市閔行區(qū)財政局上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/p>

閔行區(qū)是上海市最早探索財政支出績效評價工作的區(qū)縣之一。目前，閔行區(qū)預(yù)算管理工作已形成制度化、程序化、常態(tài)化機制：每年3月開展上年度財政支出結(jié)果評價、8月開展本年度績效跟蹤評價、10月份開展下一年度立項評審。從“前評價”到“跟蹤評價”，再到“結(jié)果評價”，三份績效評價報告貫穿了預(yù)算績效管理的事前、事中和事后環(huán)節(jié)，在財政資金的投向、管理、效果方面層層把關(guān)。

本文結(jié)合上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰鹃_展的2012年度閔行區(qū)中小學(xué)電子書包（一期）績效跟蹤和績效評價項目，梳理“閔行模式”的特色做法，從預(yù)算績效管理不同主體職責(zé)的視角解讀閔行區(qū)全過程預(yù)算績效管理體系。

一、項目概況

閔行區(qū)是國家教育部教育電子政務(wù)試點工程單位。為進一步提高信息化教學(xué)能力，解決教育資源不均衡、填鴨式教學(xué)、個性化教學(xué)缺乏和教學(xué)反饋不及時等問題，閔行區(qū)于2012年啟動“電子書包”項目，計劃通過探索試驗（2012年）、深化應(yīng)用（2013年）和推廣應(yīng)用（2014年）三個階段初步構(gòu)建具有閔行特色的數(shù)字化智慧教學(xué)模式。其中，探索試驗階段又稱為“閔行區(qū)中小學(xué)‘電子書包’（一期）”，即本次解讀案例中跟蹤和評價的對象。項目主要內(nèi)容包括：開發(fā)供教師、學(xué)生等多方使用的電子書包教學(xué)軟件平臺，制作數(shù)字化教與學(xué)的資源（含數(shù)字化教材、學(xué)習(xí)課件資源、多媒體導(dǎo)學(xué)資源、試卷試題資源、教師備課素材資源等），購買學(xué)生使用的終端設(shè)備（上網(wǎng)筆記本和平板電腦）以及建設(shè)學(xué)生班級無線上網(wǎng)的環(huán)境。

該項目由上海市閔行區(qū)教育學(xué)院立項和實施，閔行區(qū)教育局審批，教育局將預(yù)算和方案遞交閔行區(qū)財政局，財政局委托閔行區(qū)工業(yè)和信息化委員會對項目方案進行論證，并由信息委批復(fù)方案并調(diào)整硬件類和軟件類方面的預(yù)算。財政局調(diào)整應(yīng)用類建設(shè)預(yù)算并批復(fù)整個項目預(yù)算。預(yù)算批復(fù)后，由閔行區(qū)教育學(xué)院實施。該項目預(yù)算資金來源于教育費附加，資金用于硬件購買（包括服務(wù)器、無線局域網(wǎng)設(shè)備和終端設(shè)備等設(shè)備）、軟件建設(shè)（構(gòu)建區(qū)域在線學(xué)習(xí)門戶、單點登錄、學(xué)習(xí)內(nèi)容管理系統(tǒng)、學(xué)習(xí)管理系統(tǒng)和網(wǎng)上測評系統(tǒng)等軟件平臺）、應(yīng)用推進（包括電子教學(xué)資源制作、教師培訓(xùn)和教學(xué)推進）等方面。探索試驗階段覆蓋40 所學(xué)校，其中高中3所、初中7 所、小學(xué)30 所，每所試點學(xué)校選擇一個年級1-2個班級開展試驗。高中、初中和小學(xué)的試驗課程均為語數(shù)英。試點階段每個試點學(xué)校分配約100個終端設(shè)備，試驗班級的每門試驗課程每周至少開一次課。第二階段計劃擴展到46 所學(xué)校，第三階段計劃擴展到66所學(xué)校。

二、績效評價實施過程

2013年度閔行區(qū)選取了包括“電子書包”（一期）在內(nèi)的50個涉及民生公共服務(wù)類項目開展績效跟蹤?？冃Ц櫟闹黧w為預(yù)算單位，第三方評價機構(gòu)負(fù)責(zé)輔導(dǎo)。跟蹤結(jié)果顯示，截至2013年10月20日，項目當(dāng)年預(yù)算實際執(zhí)行金額為0。項目預(yù)算執(zhí)行滯后的原因主要在于前期準(zhǔn)備不足，預(yù)算論證不夠明細(xì)。依據(jù)績效跟蹤結(jié)果，為持續(xù)跟進項目進展，該項目被列入2014年度閔行區(qū)績效后評價人大聽證項目?？冃гu價在閔行區(qū)績效評價工作領(lǐng)導(dǎo)小組（由區(qū)人大、政協(xié)、監(jiān)察局、國資委、審計、財政等相關(guān)部門共同組成）的領(lǐng)導(dǎo)下，由區(qū)財政局統(tǒng)一組織，預(yù)算主管部門和預(yù)算單位配合，第三方評價機構(gòu)獨立評價。在績效評價實施過程中，相關(guān)主體各司其職，共同成就了頗具特色的“閔行模式”：

（一）閔行區(qū)財政局作為評價工作的組織實施部門，嚴(yán)格質(zhì)量和時間控制，積極引導(dǎo)協(xié)調(diào)

一是層層篩選，確保高質(zhì)。在績效評價第三方機構(gòu)的確定上設(shè)立了兩道門檻：先入圍，有資格參與方案比選；再擇優(yōu)，同一項目至少兩家入圍機構(gòu)進行比選，形成競爭機制。同時比選即引入財政、績效和行業(yè)專家，進一步提升了評價的科學(xué)性和專業(yè)性。二是節(jié)點明確，力求高效。在評價實施過程中，閔行區(qū)財政局嚴(yán)格時間控制，各項工作嚴(yán)格時間管理，方案比選于2014年3月完成，評審于4月完成，報告評審于2014年6月完成，報告定稿于2014年7月15日提交。在評價開展過程中，閔行區(qū)召集評價機構(gòu)召開了多次溝通會議，一方面明確各項工作要求，另一方面傾聽中介遇到的問題和困難，給予相應(yīng)指導(dǎo)。評價的及時完成提高了后續(xù)結(jié)果應(yīng)用的時效性。三是統(tǒng)一操作，注重規(guī)范。閔行區(qū)對方案和報告的格式進行詳盡、細(xì)致的規(guī)定，并為評價機構(gòu)提供樣例。規(guī)范化的管理方式既保證了評價的有序開展，也提高了管理部門的工作效率。

（二）閔行區(qū)教育局和閔行區(qū)教育學(xué)院分別作為該項目的預(yù)算主管單位和預(yù)算單位，對本次績效評價工作十分重視

一是閔行區(qū)教育局的高度參與，不僅參與了項目的啟動會議、方案評審會和報告評審會，還積極配合評價組的訪談和調(diào)研。閔行區(qū)教育局分管信息化推進的局長更是親自參與了溝通，自上而下打通了協(xié)調(diào)通道。二是閔行區(qū)教育學(xué)院的全程主動配合。教育行業(yè)對于社會、經(jīng)濟發(fā)展的貢獻是多方面的，部分間接產(chǎn)生的效果衡量難度高。在指標(biāo)設(shè)計上，閔行區(qū)教育學(xué)院邀請華東師范大學(xué)的教育專家一同參與研討。在數(shù)據(jù)采集上，本項目受眾廣，涉及多所學(xué)校師生，閔行區(qū)教育學(xué)院高度配合，使得評價組順利完成了40 所學(xué)校的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集和復(fù)核，12 家單位（教育局、教育學(xué)院和10 所試點學(xué)校（負(fù)責(zé)人、任課教師和學(xué)生））的面對面訪談，16 所學(xué)校的電話訪談，30 所學(xué)校師生線上電子問卷調(diào)查，10 所學(xué)校線下紙質(zhì)問卷調(diào)查。最終共計回收138 份教師有效問卷、1209 份學(xué)生有效問卷。

財政部門和預(yù)算主管部門、單位的積極態(tài)度也激勵了評價組?？紤]到教育信息化項目的復(fù)雜性，評價組聘請了教育領(lǐng)域的專家開展全稱指導(dǎo)，同時引入了有信息系統(tǒng)開發(fā)背景的評價人員。

三、績效評價結(jié)論

在多方的參與和配合下，此次績效評價最終得以完成。一般而言，根據(jù)績效評價目的的不同，績效評價可分為三種類型：管理改進型，責(zé)任控制型和預(yù)算控制型。本次績效評價對象為一期即整個項目的探索試驗階段，在此階段進行績效評價對“二期”、“三期”乃至更長遠(yuǎn)階段的管理都具有借鑒和參考意義。換言之，本次績效評價屬于管理改進型。經(jīng)過評價，項目值得在今后繼續(xù)發(fā)揚的經(jīng)驗做法包括：第一，重視頂層設(shè)計，教育部門委托專業(yè)機構(gòu)為電子書包項目的推進作了整體規(guī)劃；第二，采取區(qū)域整體推進模式，發(fā)揮試點學(xué)校自身創(chuàng)造力；第三，依托專家團隊、委托專業(yè)機構(gòu)按需開展分層次培訓(xùn)，提升學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和一線教師的數(shù)字化教學(xué)理念；第四，預(yù)算單位與終端設(shè)備供應(yīng)商簽訂三年質(zhì)保合同，有力保障項目后期運維。同時，該項目還存在以下問題需要關(guān)注：第一，對經(jīng)費投入的可持續(xù)性、試點對象和范圍的論證有待進一步完善，部分論證內(nèi)容歸檔不夠全面；第二，項目硬件投資比重偏高，軟硬件教學(xué)適應(yīng)性有待進一步提高，教師對推進電子書包的共識情況有待進一步提升；第三，小部分試點學(xué)校的設(shè)備使用對象發(fā)生變更，電子書包資產(chǎn)在試點學(xué)校的管理情況的監(jiān)管力度存在可提高的空間。針對上述問題，評價組從提高績效、改善管理的角度提出了相應(yīng)的意見和建議。第一，控制試點規(guī)模，加強對試點群體變化情況的跟蹤觀察，實施過程中應(yīng)健全對項目發(fā)展和經(jīng)費投入可持續(xù)的論證；第二，加強信息化教學(xué)資源的整合，提高軟硬件的教學(xué)適應(yīng)性，就項目實施與一線教師達(dá)成更廣的共識；第三，充分利用學(xué)校已有設(shè)備，加強對各試點學(xué)校電子書包資產(chǎn)管理情況的監(jiān)管。

四、績效評價的經(jīng)驗探討

從評價對象的選取到第三方機構(gòu)的管理再到信息公開與結(jié)果應(yīng)用，“閔行模式”頗具借鑒價值。

（一）績效后評價對象的選?。河兄攸c、有指向、重民生

閔行區(qū)一般從具備一定資金規(guī)模、能反映部門職能和特點、有顯著社會和經(jīng)濟影響、社會關(guān)注度高的項目中選取績效后評價對象。同時前評價、跟蹤和后評價一環(huán)扣一環(huán)，除遵循上述甄選原則外，后評價還優(yōu)先選取績效跟蹤評價過程中值得持續(xù)關(guān)注的項目。本次解讀的項目歸屬于民生之基——教育領(lǐng)域，資金投入大，受眾面廣，其納入后評價也參考了跟蹤評價結(jié)果。評價對象選擇有重點、有指向、重民生，能夠使績效評價工作更為有的放矢，評價結(jié)果應(yīng)用更能貼合部門實際工作以及民眾心聲。

（二）第三方評價服務(wù)機構(gòu)的選?。憾c、定額、比選、考核

閔行區(qū)財政局通過公開招標(biāo)方式確定了15 家第三方機構(gòu)，作為區(qū)全過程預(yù)算績效管理的定點服務(wù)供應(yīng)商，適用期為三年（2014-2016年度）。在此基礎(chǔ)上明確服務(wù)費用限額標(biāo)準(zhǔn)，有效控制績效評價服務(wù)費用。針對每個項目特點，在工作方案確定階段從定點機構(gòu)名錄中選擇至少兩家機構(gòu)進行技術(shù)服務(wù)能力方案的比選和商務(wù)談判，在同等條件下根據(jù)低價、擇優(yōu)的原則，確定項目最終服務(wù)評價機構(gòu)。本次后評價評價機構(gòu)的確定即通過兩家入圍中介比選產(chǎn)生，競爭提升了方案水準(zhǔn)，強化了服務(wù)質(zhì)量控制。

在績效評價工作完成后，各預(yù)算單位還要對服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量進行測評，填制《第三方評價機構(gòu)參與績效管理工作情況反饋表》，報送區(qū)財政局。區(qū)財政局對第三方服務(wù)機構(gòu)實行全面、統(tǒng)一的綜合考核和管理，對第三方評價機構(gòu)工作的考核內(nèi)容及權(quán)重分別為財政評價（30%）、單位評價（20%）、專家評審情況（50%），加權(quán)70%以上得分方為通過?？己私Y(jié)果將作為評價機構(gòu)服務(wù)能力綜合考核依據(jù)，二次考核不通過的機構(gòu)取消報價比選資格一次，三次考核不通過的機構(gòu)取消其定點服務(wù)資格。

通過定點、定額、比選和考核，閔行區(qū)實現(xiàn)了對第三方評價服務(wù)機構(gòu)的全過程管理，從選取上提高門檻、從限額上控制預(yù)算、從比選中提升質(zhì)量、從反饋中不斷完善。

（三）監(jiān)督強化績效意識：重視多方參與，信息公開切實透明

在專家論證環(huán)節(jié)，除邀請財政、績效、行業(yè)等專家參與外，還會邀請區(qū)人大、政協(xié)、監(jiān)察、審計、政研室等相關(guān)職能部門甚至社會公眾代表參與。由人大代表乃至普通民眾的監(jiān)督參與，財政支出績效評價避免了財政部門、預(yù)算主管部門和預(yù)算單位的“閉門造車”，促進了財政資金使用部門的自省自查。

同時，按照政府信息公開有關(guān)規(guī)定，閔行區(qū)對績效評價結(jié)果形成總報告實時公開。績效評價總報告既是對當(dāng)年度績效評價工作的總結(jié)，也能以“展示”、“排名”形式將各預(yù)算單位的工作“曬曬單”，普通民眾不僅可從中了解“政府錢袋”里的錢往哪里花，花得怎么樣，還可以清楚地知道會如何受益。“電子書包”（一期）的跟蹤結(jié)果已在閔行區(qū)財政局官網(wǎng)公開。

除此之外，閔行區(qū)還要求被評單位將各自組織的績效評價結(jié)果信息進行公開。內(nèi)容主要包括：項目名稱、預(yù)算金額、主管部門、評價分值、評價等級、主要績效、主要問題、整改建議、整改情況、評價機構(gòu)等方面，事無巨細(xì)。以預(yù)算主管部門為主體的公開方式既能增強預(yù)算主管部門、預(yù)算單位的責(zé)任意識，也提高了他們對績效評價工作的配合、參與意識。本次績效評價過程中教育局和教育學(xué)院的全力配合也是閔行區(qū)多年推動預(yù)算績效管理背景下績效意識提升的結(jié)果。

（四）應(yīng)用反饋力度空前：砍預(yù)算、砍項目、結(jié)果應(yīng)用不是空話

根據(jù)績效評價結(jié)果應(yīng)用規(guī)則，如果績效評價結(jié)果在60分以下項目評級為不合格，那些績效目標(biāo)設(shè)置不合理、項目管理及效果存在重大問題的評價項目，不再“寫寫檢查、高枕無憂”：一方面，績效評價結(jié)果在眾多部門反復(fù)論證通過后，會以《評價結(jié)果反饋書》的形式反饋至項目單位，內(nèi)含對項目存在問題的針對性建議，相關(guān)部門須在評價組織方規(guī)定時間內(nèi)形成書面整改報告，報送評價組織方；另一方面，閔行區(qū)將績效后評價的結(jié)果作為安排下一年度預(yù)算的依據(jù)，績效評審結(jié)果也會列入閔行區(qū)各單位行政效能考核指標(biāo)。

本次績效評價屬于管理改進型，但績效后評價實施至今閔行區(qū)已有2個項目因得分60分以下而被取消了下一年度的預(yù)算安排，而評價結(jié)果從參考依據(jù)變?yōu)榭己酥笜?biāo)則大大提高了各預(yù)算主管部門、預(yù)算單位對績效評價與績效預(yù)算管理的重視程度，各政府部門通過轉(zhuǎn)變思路，把績效目標(biāo)真正當(dāng)成自己的政績目標(biāo)，勢必促進財政資源的優(yōu)化配置和高效使用。