謝永康 楊剛 梁旭

（1.上海財經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海200433；2.浙江農(nóng)林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理系，浙江 杭州332600）

一、引言

近年來，隨著我國住房保障體系的不斷完善，城市低收入群體的住房困難在一定程度上有所緩解。但是，由于房價上漲過快，特別是部分大中城市高房價問題，使城市中的中低收入者處于尷尬境地，他們既無法承受一般商品住宅的較高價格，又不符合城市保障房的申請條件，名副其實地成為城市住房問題中的“夾心層”。同時，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，外來務(wù)工人員居住條件也亟需改善［1］。

為解決城市“夾心層”的住房困難，我國政府推出了“公租房”政策，作為調(diào)整我國住房供給結(jié)構(gòu)的重要舉措。“十二五”期間，政府工作報告已經(jīng)明確要積極發(fā)展公租房建設(shè)，并要求各地要努力探索公租房改革新模式，解決好城市“夾心層”的住房困難。根據(jù)“十二五”規(guī)劃，我國將在“十二五”期間建設(shè)3 600萬套保障性住房，并確保保障性住房覆蓋率達(dá)到20%以上。在借鑒香港和新加坡住房保障制度的基礎(chǔ)上，廈門、深圳、重慶、北京等地率先推行公租房，將公租房以低于市場的價格出租給城市“夾心層”群體，豐富并提高了我國保障房建設(shè)水平。

從各地公租房建設(shè)發(fā)展的實際來看，制約公租房發(fā)展的主要瓶頸是資金問題，評價公租房制度優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)是籌集的建設(shè)資金能否被有效利用。為了更好地評價各地公租房制度的效率水平，本文從我國部分地區(qū)公租房建設(shè)的現(xiàn)狀出發(fā)，利用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法（DEA），對部分城市公租房資金使用及建設(shè)情況進(jìn)行評價，考察公租房制度的有效性，并分析城市間公租房制度效率的差異和原因，為完善我國公租房制度提供理論和實證依據(jù)。

二、公租房制度效率評價的研究綜述

國外對公租房問題的研究較早，研究成果眾多。國外政府為保證中低收入者的住房需求，推行了包括公共住房在內(nèi)的住房保障制度。對公租房的制度效率研究一般集中在政府角色定位、制度設(shè)計方式、融資渠道研究等方面。Quigley收集了北美國家的實踐數(shù)據(jù)，從保護(hù)住房消費(fèi)者利益、緩解外部性、追求公平機(jī)會和社會收益分配等方面，說明了政府在其中的重要作用［2］。Hugo Priemus分析了歐盟的統(tǒng)一住房政策和各成員國之間的住房體系之間關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)充分干預(yù)住房保障問題［3］。阿瑟·奧沙利文通過實證研究，認(rèn)為對中低收入者進(jìn)行貨幣補(bǔ)貼的效率優(yōu)于實物補(bǔ)貼［4］。國外學(xué)者對中國公租房制度效率問題同樣進(jìn)行了關(guān)注。Mark Duda等通過對北京住房保障制度研究后，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)適用房制度無法滿足真正的中等收入人群，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)租賃型保障住房的建設(shè)進(jìn)程［5］。Vernon Henderson認(rèn)為，在城市中的農(nóng)村勞動力人口更應(yīng)當(dāng)受到重視，基于社會穩(wěn)定等因素的考慮，應(yīng)將這部分人的住房需求考慮到社會住房保障范圍內(nèi)。

通過對國內(nèi)公租房研究文獻(xiàn)的梳理和分析，發(fā)現(xiàn)目前國內(nèi)研究主要集中于公租房發(fā)展目標(biāo)及功能定位、境外經(jīng)驗總結(jié)及借鑒、相關(guān)制度完善、可持續(xù)設(shè)計及評價方法等熱點(diǎn)方面，側(cè)重于公租房的融資問題和租金定價問題，主要從保障性視角將公租房作為解決社會民生和彌補(bǔ)現(xiàn)行住房保障制度的重要政策性嘗試，借鑒外國的先進(jìn)發(fā)展經(jīng)驗，探索符合我國國情的公租房制度，包括定價制度、供應(yīng)制度和相關(guān)配套政策。楊剛等通過對上海利用住房公積金援建公租房等的影響方面進(jìn)行了實證分析［6］；在公租房制度方面，目前主要結(jié)合可持續(xù)發(fā)展理論進(jìn)行公租房的可持續(xù)性評價研究，如宋祥來實證分析了公租房項目的經(jīng)濟(jì)可行性［7］，李道明建立公租房項目成本分析與控制模型，趙杰等用傳統(tǒng)環(huán)境影響評價的方法實證研究公租房項目建設(shè)的生態(tài)環(huán)境影響，楊軻利用模糊數(shù)學(xué)綜合評價法構(gòu)建涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會、資源環(huán)境等方面的重慶市公租房可持續(xù)性評價模型等。而針對公租房的效率評價方面，目前學(xué)術(shù)界研究較少，主要有以下較為代表性的文獻(xiàn)：史英哲通過研究指數(shù)關(guān)聯(lián)債券，量化分析了公租房的造租比和內(nèi)部收益率之間的關(guān)系，指出指數(shù)關(guān)聯(lián)債券對政府按期完成公租房有激勵作用［8］。鐘治峰指出，社會資本對公租房建設(shè)參與積極性不高，其原因分別是投資收益不確定、投資回收期長、退出機(jī)制不明確等原因，為鼓勵社會資本投資公租房建設(shè)，應(yīng)當(dāng)在保證土地供應(yīng)、減免相關(guān)稅費(fèi)等方面積極嘗試［9］。劉穎比較分析了各地公租房制度的優(yōu)劣異同，指出土地供應(yīng)創(chuàng)新、地方性法規(guī)沖突、監(jiān)管困難是公租房建設(shè)目前存在的潛在問題，應(yīng)當(dāng)在完善土地供應(yīng)方式、拓寬資金來源、建立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)上作更多努力［10］。潘雨紅基于DEA方法對公租房的配租方法進(jìn)行研究，指出搖號的方法并不能很好地解決公租房的分配問題，在對申請人的困難狀態(tài)進(jìn)行評價分析后，引入數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法對公租房進(jìn)行配租，其效率優(yōu)于搖號方式［11］。王愛玲依據(jù)準(zhǔn)入條件和輪候時間建立了公租房多級評價體系，并在改進(jìn)的Vague-Topsis方法基礎(chǔ)上，建立多級綜合評價模型，說明改進(jìn)的Vague-Topsis方法有助于促進(jìn)公租房資源的有效配置。

DEA作為常用的效率評價方法，在國內(nèi)被廣泛應(yīng)用于各種制度效率評價中，但在公租房的制度效率評價上基本沒有涉及。在現(xiàn)有的文獻(xiàn)中，還尚未有學(xué)者利用DEA方法對公租房的制度效率進(jìn)行評價，本文嘗試從公租房的投入產(chǎn)出效率角度出發(fā)，利用DEA的評價方法，對我國城市公租房制度效率進(jìn)行分析。

三、DEA模型簡介

1978年，運(yùn)籌學(xué)家查尼斯等學(xué)者提出了DEA（數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法），其優(yōu)點(diǎn)是可以利用不同決策單元的數(shù)據(jù)組成生產(chǎn)可能集的邊界來衡量DMU的相對效率，這種方法與參數(shù)估計和權(quán)重確定沒有關(guān)系，指標(biāo)的評價結(jié)果也與指標(biāo)量綱無關(guān)。DEA評價方法被廣泛應(yīng)用在不同行業(yè)、企業(yè)制度的相對有效性評價分析中。例如張建華利用DEA方法對商業(yè)銀行的效率進(jìn)行了實證分析［11］，許治、師萍利用DEA方法對我國科技投入的產(chǎn)出效率進(jìn)行了研究［13］。在實踐中，DEA方法常用的兩個基本模型是CCR模型和BCC模型，其中CCR模型測量的是決策單元的整體效率，而BCC模型測量的僅是技術(shù)效率，因此本文將以CCR模型為基礎(chǔ)，對我國不同城市公租房的制度效率進(jìn)行評價。CCR模型的基本原理如下。

DEA的CCR模型可以評價DMU總體效率，也就是對技術(shù)和規(guī)模的綜合效率進(jìn)行評價。假設(shè)有n個 DMUj決策單元，j＝1，2，…，n。DMUj的輸入為xj＝（x1j，x2j，Λ，xmj）T輸出為yj＝（y1j，y2j，Λ，ytj）T，m是輸入指標(biāo)的個數(shù)，t是輸出指標(biāo)的個數(shù)，T為轉(zhuǎn)置數(shù)。xj，yj≥0，j＝1，2，Λ，n。具有非阿基米德無窮小的CCR模型具體形式表現(xiàn)為

該模型是由m個輸入指標(biāo)和t個輸出指標(biāo)組成，θ為決策單元中，投入相對于產(chǎn)出的有效性；xij投入要素集合，yij產(chǎn)出要素集合，si-和sr＋分別為松弛變量和剩余變量，λj，si-，sr＋，θ為待估計參量。

當(dāng)θ＝1，si-，sr＋，至少有一個大于0情況下，DMUj為弱有效。

當(dāng)θ＝1，同時si-＝sr＋＝0情況下，DMUj有效。

當(dāng)θ＜1情況下，DMUj無效。

令x0＊＝θx0-si-，y0＊＝y(tǒng)0＋si＋，此時（x0＊，y0＊）為（x0，y0）在生產(chǎn)有效前端的投影。如果存在λj（j＝1，2，Λ，m），使得成 立，則DMUj規(guī)模有效，如果，則 DMUj規(guī)模效應(yīng)遞增；，那么DMUj規(guī)模效應(yīng)遞減，實際上，隨著值的不斷增大，規(guī)模遞減的趨勢逐漸明顯。

四、我國城市公租房制度效率評價

（一）指標(biāo)選取

本文將運(yùn)用DEA模型，對我國部分城市公租房制度效率進(jìn)行評價。依據(jù)國務(wù)院關(guān)于《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)［2007］24號），住建部等部門2012年出臺的《公共租賃住房管理辦法》，以及各地市出臺的公共租賃住房管理辦法，我國公租房住房保障資金的來源一般包括：財政支出資金、土地出讓金、公積金增值收益、社會資本金以及其他渠道籌集資金。公租房制度的執(zhí)行效果一般體現(xiàn)在公租房的實物配租效率、公租房的實際住房補(bǔ)貼效率和公租房租金核減程度等上，因此本文評價我國城市公租房制度效率時，將財政支出資金、土地出讓金收益、公積金增值收益和社會資本投入資金作為DEA的投入因子，將公租房實物配租效率、公租房的實際住房補(bǔ)貼效率和公租房租金核減程度作為產(chǎn)出因子。其中，公租房財政支出資金是指政府根據(jù)公租房政策，由中央財政部門和地方財政部門將國家的財政資金按預(yù)算計劃對公租房建設(shè)進(jìn)行支出。土地出讓金是指根據(jù)國家公租房政策，針對公租房建設(shè)，各級政府土地管理部門將土地使用權(quán)出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓的全部價款（指土地出讓的交易總額），或土地使用期滿，土地使用者需要續(xù)期而向土地管理部門繳納的續(xù)期土地出讓價款，或原通過行政劃撥獲得土地使用權(quán)的土地使用者，將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價入股和投資，按規(guī)定補(bǔ)交的土地出讓價款。公積金增值收益，即住房公積金增益收益，專指住房公積金管理運(yùn)作過程中所形成的業(yè)務(wù)收入與業(yè)務(wù)支出的差額，即業(yè)務(wù)收入（包括住房公積金委托存款利息收入、委托貸款利息收人、國家債券利息收入、其他收入）減去業(yè)務(wù)支出（包括住房公積金利息支出、手續(xù)費(fèi)支出、其他支出）的差額。社會資本投入資金是指公租房建設(shè)中所投入的集體資本、股份資本和國家資本。公租房實物配租效率是指市、縣人民政府向符合條件的申請對象直接提供公租住房，并按照廉租住房租金標(biāo)準(zhǔn)收取租金的效率。公租房的實際住房補(bǔ)貼效率是指國家根據(jù)公租房政策對公租房使用權(quán)屬主體給予補(bǔ)貼的實際比率。租房租金核減程度是指在公租房政策的指導(dǎo)下，對于取得實物租住公租房的符合政策認(rèn)定的級差給予酌情減免租金的程度和比率。文中所有數(shù)據(jù)來源于2012年《中國建設(shè)年鑒》和2012年北京、上海等10個城市公共租賃住房管理中心網(wǎng)站數(shù)據(jù)。

（二）實證結(jié)果分析

1.城市總體效率分析

DEA綜合效率是由兩部分組成，綜合技術(shù)效率＝純技術(shù)效率×規(guī)模效率。純技術(shù)效率是企業(yè)由于管理和技術(shù)等因素影響的生產(chǎn)效率，規(guī)模效率是由于企業(yè)規(guī)模因素影響的生產(chǎn)效率。綜合技術(shù)效率是對決策單元的資源配置能力、資源使用效率等多方面能力的綜合衡量與評價；純技術(shù)效率是企業(yè)由于管理和技術(shù)等因素影響的生產(chǎn)效率，規(guī)模效率是由于企業(yè)規(guī)模因素影響的生產(chǎn)效率。綜合技術(shù)效率＝1，表示該決策單元的投入產(chǎn)出是綜合有效的，即同時技術(shù)有效和規(guī)模有效。純技術(shù)效率＝1，表示在目前的技術(shù)水平上，其投入資源的使用是有效率的，未能達(dá)到綜合有效的根本原因在于其規(guī)模無效，因此其改革的重點(diǎn)在于如何更好地發(fā)揮其規(guī)模效益。通過CCR模型對部分城市的總體效率進(jìn)行估算，如表1所示。從表1可以看出，在選取的10個城市樣本中，北京、上海、重慶為DEA為有效地區(qū)。DEA有效說明，以上三個地區(qū)的制度效率達(dá)到最佳的規(guī)模效益狀態(tài)。

寧波、濟(jì)南、武漢三個地區(qū)為弱DEA，其中寧波的DEA效率值為0.62，武漢的DEA效率值為0.82，濟(jì)南的DEA效率值為0.86，這說明這三個地區(qū)技術(shù)效率和規(guī)模收益未同時達(dá)到最佳狀態(tài)，可能有一定程度的資產(chǎn)閑置和產(chǎn)出效率不足。

表1 各城市制度效率及排名

2.規(guī)模收益情況

從表2可以看出，在非DEA有效情況下，除武漢規(guī)模收益不變以外，其余兩個地區(qū)均是規(guī)模收益遞增，這說明增加公租房的資金投入對于緩解寧波、濟(jì)南收入群體的住房困難有積極作用。

杭州、深圳兩個弱DEA城市均為規(guī)模收益不變城市，這意味著以上兩個地區(qū)的公租房產(chǎn)出效率的提高不能僅僅依靠增加資金投入的支持，必須在結(jié)合本地實際的基礎(chǔ)上，對公租房閑置資金的運(yùn)營結(jié)構(gòu)進(jìn)行有效調(diào)整，才能提高公租房的產(chǎn)出效率。

3.非DEA城市投入產(chǎn)出分析

根據(jù)投入產(chǎn)出情況，可以找到部分城市非DEA有效的原因，見表3。所有的非DEA地區(qū)資金使用情況都存在一定的富余，其中濟(jì)南最為嚴(yán)重：財政支出資金富余20%，土地出讓金收益富余40%，公積金增值收益富余25%，社會資本金富余15%，其他資金富余97%；其次是武漢，財政支出資金富余20%，土地出讓金收益富余40%，公積金增值收益富余25%，社會資本金富余15%，其他資金富余97%?？梢钥闯?，這兩個城市的資金投入產(chǎn)出效率非常低，這說明在非DEA城市，投入不足并不是公租房制度運(yùn)行效率低下的主要原因，政府重視度和法制是否健全等原因都有可能成為公租房制度運(yùn)行是否順暢的關(guān)鍵因素。因此在增加投入的同時，加快法制建設(shè)，提高政府的重視程度，這是在長期內(nèi)解決公租房制度運(yùn)行效率重要措施。

表2 部分地區(qū)公租房規(guī)模收益情況

表3 非DEA城市投入產(chǎn)出分析

4.弱DEA城市和非DEA城市產(chǎn)出不足情況分析

從表4可以看出，多數(shù)地區(qū)產(chǎn)出處于不足的狀態(tài)，只有杭州和武漢的實物配租和公租房的租金核減程度存在盈余。天津和濟(jì)南可以增加公租房的住房補(bǔ)貼力度，深圳可以通過實物配租來增加公租房供給，寧波可以通過增加公租房的租金核減力度來增加供給。

從效率評價的總體情況看，北京、上海及重慶的技術(shù)效率和規(guī)模收益達(dá)到最佳狀態(tài)，杭州、廈門、深圳的產(chǎn)出效率相對不足。這與上述地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度以及公租房實踐的經(jīng)驗密切相關(guān)。不同城市的發(fā)展能力存在較大區(qū)別，京滬地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，在我國經(jīng)濟(jì)板塊中，具有中心作用和地位。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，京、滬已經(jīng)基本完成工業(yè)化。北京、上海的第三產(chǎn)業(yè)所占比重均已超過第二產(chǎn)業(yè)，并且，其城市化水平均已超過80%。國外經(jīng)驗證明，一個地區(qū)城市化水平超過70%，這個地區(qū)的各項基礎(chǔ)設(shè)施可以進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展階段。重慶自確定為直轄市以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，綜合實力明顯增強(qiáng)，盡管與京、滬地區(qū)仍有一定差距，但是公租房實踐經(jīng)驗豐富，依托政府力量形成了獨(dú)特的重慶模式，包括方案的設(shè)計、多渠道的資金籌措方式在內(nèi)，重慶公租房制度具有較好的先天優(yōu)勢，因此其執(zhí)行效果較好。濟(jì)南、武漢、寧波發(fā)展公租房則面臨較多的壓力，這些地區(qū)相對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，政府對發(fā)展公租房的積極性不高，再加上對土地財政的過度依賴，公租房建設(shè)更多是為了完成中央政府的考核要求，這些問題導(dǎo)致其公租房制度的總體運(yùn)行效率不高。

表4 弱DEA城市和非DEA城市產(chǎn)出不足情況分析

五、結(jié)論

各地公租房制度在實踐中，在融資制度、分配制度、土地供應(yīng)制度和法律法規(guī)等方面積極嘗試。從各地實踐效果上看，取得了一定成績。我國公租房制度的主要問題是公租房制度本身缺乏盈利性，住房保障體系不健全，政府在土地供應(yīng)上積極性不高，公租房準(zhǔn)入和退出機(jī)制不完善等等。本文借助于DEA的制度效率評價方法，將財政預(yù)算支出等投入資金作為投入指標(biāo)，將公租房的實物配置效率作為產(chǎn)出指標(biāo)，對我國部分地區(qū)的公租房制度效率進(jìn)行評價，并對一些城市的效率低下的原因進(jìn)行有效分析。總體來說，在觀察的10個城市樣本中，雖然只有4個地區(qū)處于DEA的有效狀態(tài)下，但是非DEA城市的總體趨勢是向好的。

實證分析證明：非有效DEA城市效率較低的原因可以歸結(jié)為兩方面，一是各利益主體積極性存在問題；二是公租房投入資金保障及其結(jié)構(gòu)調(diào)整尚待完善。針對以上制度效率的評價結(jié)果，我國公租房建設(shè)應(yīng)當(dāng)著重做好如下工作：一是建立統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制，制定科學(xué)的公租房設(shè)計方案。盡管公租房建設(shè)在我國已經(jīng)開展近10年，但各地在公租房運(yùn)行體系建設(shè)上缺乏整體協(xié)調(diào)機(jī)制，沒有一個統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)公租房管理工作。具體包括公租房政策的制定和實施，公租房的統(tǒng)一分配與管理，協(xié)調(diào)公租房運(yùn)行過程中各種利益主體的矛盾。二是拓寬融資渠道，保證公租房的資金供應(yīng)。目前來看，財政支持仍然是我國公租房建設(shè)的主要資金來源。在目前各地財政吃緊的情況下，以政府投入作為公租房資金來源的主要渠道顯然不現(xiàn)實，應(yīng)當(dāng)建立多渠道的公租房融資辦法，即政府投資和市場融資相結(jié)合。政府投資主要包括中央財政投入、地方自籌以及各種間接投入，間接投入一般包括落實各種稅收優(yōu)惠、保障土地供應(yīng)等。市場融資包括商業(yè)銀行貸款、各種保險基金和公積金、房地產(chǎn)信托基金和發(fā)行債券。在拓寬融資渠道的同時，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府在公租房建設(shè)中的主體優(yōu)勢，要對公租房建設(shè)的整體規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營全程引導(dǎo)和監(jiān)督。三是建立合理的租金定制機(jī)制。公租房的租金制定問題既涉及到低收入者能不能租起房，又涉及到公租房的成本回收問題。考慮到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等因素，公租房的租金定價應(yīng)當(dāng)相對靈活，但是要遵循一個基本原則，即公租房的租金不能高于同地段出租房的市場價格，低于市場價格的同時，應(yīng)當(dāng)遵循市場機(jī)制的定價原則，保證公租房的長久運(yùn)行。為了增強(qiáng)公租房的保障功能，公租房的定價制度應(yīng)當(dāng)配合補(bǔ)貼機(jī)制，當(dāng)租金高于公租房保障對象的承受能力時，對保障對象予以補(bǔ)貼。

總之，從我國的公租房實踐上看，應(yīng)當(dāng)通過調(diào)整公租房的不同分配形式來解決以上問題。各地在完成中央政府下達(dá)的公租房建設(shè)任務(wù)的前提下，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際，制定適合本地的公租房管理制度，并積極創(chuàng)新融資模式，調(diào)動社會資金參與到公租房建設(shè)中來，力爭最大限度的解決“夾心層”的住房困難。

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