李偉

（中國人民大學(xué) 財政金融學(xué)院，北京100872）

一、引言

有研究認(rèn)為，地方政府偏好生產(chǎn)性支出，而不偏好非生產(chǎn)性支出，并且這一現(xiàn)象被稱為“生產(chǎn)性支出偏向”。對于該現(xiàn)象主要有兩種解釋視角作為理論支撐。一種認(rèn)為，在中國財政分權(quán)和政治集權(quán)體制下，地方政府對中央政府負責(zé)，中央政府又以與地方經(jīng)濟增長掛鉤的績效考評體系來考核官員，官員在晉升錦標(biāo)賽中，為了能得到晉升，偏向于將財政支出用于能夠刺激經(jīng)濟增長的項目，從而導(dǎo)致了生產(chǎn)性支出偏向；另一種認(rèn)為，是腐敗導(dǎo)致了地方政府具有生產(chǎn)性支出偏向。然而有些研究認(rèn)為，生產(chǎn)性財政支出未必利于經(jīng)濟增長，非生產(chǎn)性財政支出也會利于經(jīng)濟增長。如果非生產(chǎn)性支出對地方政府的轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展也有重要意義的話，那么就不能簡單地認(rèn)為地方政府更為偏好生產(chǎn)性支出。同樣地，認(rèn)為地方政府都是腐敗的也是不合適的，所以也不能僅依據(jù)第二種視角的研究結(jié)論就得出地方政府更為偏好生產(chǎn)性支出。對于政府的偏好，其實歷來就有兩派觀點，一種認(rèn)為政府是仁慈的，是將轄區(qū)內(nèi)居民福利最大化作為其決策目標(biāo)的，另一種則認(rèn)為政府是自私的，是“利維坦式的怪獸”，是以自身利益最大化為目標(biāo)的。這兩派觀點都有其合理的一面，也有其與現(xiàn)實不符的一面，所以無論依據(jù)哪一派的觀點都無法完全解釋現(xiàn)實中的政府偏好，當(dāng)然也不可能確定政府更為偏好哪種財政支出。另外，隨著時間的改變和時代的發(fā)展，政府的偏好也是會發(fā)生變化的，因而其對于財政支出的偏好也會發(fā)生改變，這就需要針對具體時期進行具體分析。正因為如此，地方政府究竟更為偏好生產(chǎn)性支出還是非生產(chǎn)性支出，需要通過實際數(shù)據(jù)來進行實證檢驗。本文試圖從地方政府財力自主性與其財政支出偏好之間關(guān)系的角度來進行這種檢驗，這是一種全新的視角。

地方政府的收入可以分為兩類：中央補助收入和自籌收入。對于中央補助收入，地方政府在使用時往往要考慮到中央政府的政策意圖，將其用于在中央政府看來應(yīng)當(dāng)用于的項目，然而這些中央政府偏好的支出項目往往是地方政府不偏好的項目，因為中央政府與地方政府往往存在職能和目標(biāo)的不一致性。比如中央政府主要具有保證經(jīng)濟穩(wěn)定、調(diào)節(jié)收入分配以及協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的職能，地方政府主要具有優(yōu)化轄區(qū)資源配置和發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟的職能，中央和地方政府都更為偏好有利于實現(xiàn)其職能的財政支出項目，從而因其職能不同而產(chǎn)生不同的財政支出偏好。而對于地方政府自籌收入來說，地方政府可以完全按照自己的意圖來使用，所以會將其用于自己所偏好的支出項目。這意味著對于自主性大的收入，地方政府會將其用于自己偏好的支出項目，而對于自主性小的收入，地方政府會將其用于自己不偏好的支出項目。對于地方政府而言，其每一項收入都可以被稱為一項財力，因而其收入的自主性可以被稱為財力自主性。這樣上面的說法可以這樣來表述：地方政府會將財力自主性較大的財政資金用于自己所偏好的支出項目，而將財力自主性較小的財政資金用于自己所不偏好的支出項目。利用這種關(guān)系可以判斷地方政府在不同時期的財政支出偏好，進而可以判斷地方政府對各項財政支出的偏好是否已經(jīng)隨著時間的變化而發(fā)生了變化，這對于中央政府判斷地方政府的行為并進行政策調(diào)控具有重要的意義。

二、文獻綜述

支持第一種視角的研究有很多，比如傅勇、張晏（2007）發(fā)現(xiàn)政府財政支出存在重基本建設(shè)的偏向，并認(rèn)為地方政府在安排支出時對生產(chǎn)性支出存在明顯的偏向，在基本建設(shè)方面甚至有過度支出的傾向。除了通過研究支出比重來證明地方政府存在生產(chǎn)性支出偏向外，有學(xué)者從教育等非生產(chǎn)性公共物品的供給角度來驗證地方政府存在生產(chǎn)性支出偏向。如喬寶云等（2005）以小學(xué)義務(wù)教育為例進行研究，發(fā)現(xiàn)地區(qū)間財政競爭導(dǎo)致義務(wù)教育供給不足。而Zhuravskaya（2000）和 Heckman（2005）則提供了國際比較的結(jié)果，發(fā)現(xiàn)無論是與經(jīng)濟發(fā)展水平類似的發(fā)展中國家相比，還是與發(fā)達國家相比，中國的教育支出等非生產(chǎn)性支出的比重均較低，而基本建設(shè)支出等生產(chǎn)性支出的比重卻均較高。張恒龍和康藝凡（2007）認(rèn)為，在中國現(xiàn)有的財政分權(quán)框架下，官員的委任制和政績考核機制將導(dǎo)致地方政府的無序競爭和地方財政支出結(jié)構(gòu)的扭曲；平新喬和白潔（2006）認(rèn)為，財政激勵導(dǎo)致了地方公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲和“偏差”；傅勇、張晏（2007）從中國式分權(quán)的視角揭示地方政府支出結(jié)構(gòu)扭曲的內(nèi)在邏輯，并且認(rèn)為財政分權(quán)扭曲了地方政府支出結(jié)構(gòu)。然而，同樣有一些研究卻提出了不同的看法。王新軍、賴敏暉（2010）發(fā)現(xiàn)科教文衛(wèi)支出對經(jīng)濟增長能夠產(chǎn)生重要的促進作用。Lin（1994）通過考察20個發(fā)達國家和42個發(fā)展中國家的情況，發(fā)現(xiàn)政府非生產(chǎn)性支出對經(jīng)濟增長在短期內(nèi)有正的效應(yīng)。孫文祥、張志超（2004）的研究表明：文教、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)費支出能推動經(jīng)濟增長。郭玉清等（2006）的研究表明，中國財政科教支出對資本形成、產(chǎn)出增長及全要素生產(chǎn)率的提高均有積極影響。

關(guān)于第二種視角，Mauro（1998）考察了腐敗對政府支出結(jié)構(gòu)的影響。他發(fā)現(xiàn)，由于從不同支出中獲取賄賂的難易程度不同，腐敗的政府會將更多的支出用在生產(chǎn)性支出上。而該視角存在的問題是：如何有效度量腐??？因為如果采用國際上衡量政府清廉程度的指標(biāo)來度量，那么只能用于國別之間的研究，但是國與國之間，在宏觀政策、法律制度、經(jīng)濟狀況、社會風(fēng)俗等方面均存在巨大的差異，而這些因素很多難以通過控制變量來有效地控制住，這使得基于這樣的面板數(shù)據(jù)進行的實證研究所得出的結(jié)論的可靠性令人懷疑。因此，在研究腐敗與生產(chǎn)性支出傾向之間的關(guān)系時，應(yīng)當(dāng)基于單一國家內(nèi)部或者是地區(qū)內(nèi)部，考慮單一經(jīng)濟體的自身因素。但是，在一國之內(nèi)又很難用一個令人信服的指標(biāo)來度量腐敗。

另外，以上兩種視角均暗含一個假設(shè)條件，即地方政府是一個能夠完全獨立決策、能夠自主支配地方所有財力的行為主體。但實際上，不同類型的財力，地方政府能夠自主支配的程度是不一樣的，因為地方政府在進行決策時一般會受中央政府政策意圖的影響。對于自主性較大的財力，地方政府能夠按照自己的偏好和意愿，將其用于自己偏好的財政支出項目；對于自主性程度較小的財力，地方政府則很難按照自己的意圖，將其用于自己偏好的財政支出項目。因而，從財力自主性的角度來研究地方政府究竟偏好生產(chǎn)性財政支出，還是非生產(chǎn)性財政支出，應(yīng)當(dāng)是一種有意義的新視角。

然而目前國內(nèi)文獻關(guān)于財力自主性的研究并不多，筆者以“財力自主性”為篇名或關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)上進行搜索，均只搜到一篇題為《縣市政府財力自主性與轉(zhuǎn)移支付制度》的核心類論文，而該論文并未給出明確的財力自主性定義。國內(nèi)文獻關(guān)注較多的相關(guān)主題有：“財政自主”、“稅收自主性”、“稅收控制”。然而，“財政自主”研究的其實是財政分權(quán)體制下地方政府的財政自主性，是財政分權(quán)制度層面的問題。有文獻將地方財政自主權(quán)定義為地方財政總開支中地方稅收收入所占的比重（陶然、劉明興，2007），這種定義認(rèn)為地方政府對稅收收入支配的自主性較高，在一定程度上反映了地方財力自主性。但是稅收僅是地方政府財力中的一種，而且其占財政總收入的比重并不是最高的，因而這種指標(biāo)存在片面性：“稅收自主性”研究多是進行跨國比較，比較各國各級政府自由決定稅率、稅基有多大程度的不同；“稅收控制”則主要研究籌集稅收時，政府能發(fā)揮作用的程度。而國外文獻在這方面的研究主要集中在“財政收入自主性”上，他們提及的“財政收入”是狹義的財政收入，是政府自籌的、列入預(yù)算的、預(yù)算一級科目大多為“本級財政收入”的那部分收入，“財政收入自主性”英文為“Income Autonomy”。鑒于國內(nèi)外尚未對財力自主性給出比較明確統(tǒng)一的定義，所以可以依據(jù)已有的相關(guān)研究和概念，借鑒內(nèi)涵比較接近的“稅收控制”概念的定義來對財力自主性做出如下定義：“財力”指政府各種類型的財政資金，“自主性”指自由支配能力，“財力自主性”指政府對其各種類型財政資金的自由支配能力。又因為政府可以分為中央和地方兩個級次，而中央政府與地方政府的財力結(jié)構(gòu)不同，財力自主性也不同。本文主要研究的是地方政府的財力自主性，

三、理論模型及假設(shè)

一般而言，有研究將地方政府視為“仁慈的政府”，其效用函數(shù)為轄區(qū)內(nèi)居民效用函數(shù)之和，目標(biāo)是最大化轄區(qū)內(nèi)居民總效用；也有研究將地方政府視為“利維坦式的怪獸”（Brennan和Buchanan，1980），其效用函數(shù)為地方政府財政總收入或總支出，目標(biāo)是最大化自身的財政總收入或總支出。因為這里考察的主要是地方政府財政收入與財政支出之間的關(guān)系和地方政府的行為，所以為簡化理論模型，沒有引入消費者效用函數(shù)和生產(chǎn)者生產(chǎn)函數(shù)，只考察地方政府在預(yù)算約束條件下的最大化其目標(biāo)函數(shù)的行為。在這種情形下，地方政府的效用函數(shù)適宜采用財政總收入或總支出的形式，但是這樣卻忽略了不同種類財政收入或支出之間的差異，而不同種類的財政收入或支出對于地方政府而言，顯然其效用是不一樣的，所以在考察不同財力的自主性與不同財政支出項目之間的關(guān)系時，應(yīng)當(dāng)在地方政府效用函數(shù)中考慮這種差異。

為了更好地表述地方政府這種財力使用的偏好和行為，可以建立如下的理論模型。假設(shè)地方政府有兩類支出項目，一類是偏好的項目，其數(shù)量為X1，每個項目需要的資金量為P1；另一類是不偏好的項目，數(shù)量為X2，每個項目需要的資金量為P2。假設(shè)偏好的項目之間是無差異的，不偏好的項目之間也是無差異的，而兩類項目之間是不同的。政府收入來源有兩類，一類是自主性較大的財力，資金量為I1；另一類是自主性較小的財力，資金量為I2，地方政府的效用函數(shù)為

其中，1/2＜α＜1，0＜θ＜1。

因為1/2＜α＜1，0＜θ＜1，所以αθ＞（1-α）θ，α（1-θ）＞（1-α）（1-θ），即同等數(shù)量條件下，地方政府偏好的支出項目和財力自主性較大的財力能給其帶來更大的效用。

下面進一步解釋這樣設(shè)定地方政府效用函數(shù)的理論和現(xiàn)實基礎(chǔ)。內(nèi)生增長理論認(rèn)為政府的生產(chǎn)性支出能夠帶來產(chǎn)出的增加，有利于經(jīng)濟增長；而福利性支出能夠增加居民的效用，提高居民的福利水平。而轄區(qū)經(jīng)濟增長和居民福利水平的提高往往又代表著地方政府官員的政績，有利于政府官員的晉升，所以將地方政府的財政支出項目納入地方政府的效用函數(shù)之中是合理的、有現(xiàn)實基礎(chǔ)的。但是，不同財政支出對于提升地方經(jīng)濟增長率和居民福利水平的作用是不同的，因而地方政府對不同的財政支出項目會有不同的偏好，進而需要區(qū)分不同財政支出項目對地方政府效用的不同作用。

而將地方政府的財政收入也納入地方政府效用函數(shù)，則主要是借鑒了將財富引入消費者效用函數(shù)的做法。在古典增長模型中，消費者積累財富的目的被認(rèn)為是提高其消費水平，此時消費者的效用函數(shù)定義在消費水平上。但是后來人們逐漸意識到消費者積累財富的動力是重要的，因為消費者首先是一個社會人，他積累財富可以為他帶來社會地位、權(quán)利和榮譽等，而這些是完全可以為消費者帶來效用的，所以有必要將消費者的財富水平引入消費者的效用函數(shù)，這意味著除了消費之外，投資者的財富也是效用函數(shù)的一個變量。Zou（1994，1995）、Bakshi和 Chen（1996）均在傳統(tǒng)的效用函數(shù)的基礎(chǔ)上引入了財富偏好。具有財富偏好性質(zhì)的效用函數(shù)可以表示為U（ct，Wt），鄒恒甫應(yīng)用該效用函數(shù)解釋了大量的經(jīng)濟增長出現(xiàn)的現(xiàn)象；龔六堂、鄒恒甫、葉海云（2005）將財富引入消費者效用函數(shù)用于解釋貨幣的作用；陳彥斌、肖爭艷、鄒恒甫（2003）指出：對傳統(tǒng)效用函數(shù)的推廣有財富偏好和習(xí)慣形成兩種常見形式。

通常來說，地方政府的財政一般預(yù)算支出大于一般預(yù)算收入，缺口由中央對地方的轉(zhuǎn)移支付來彌補，但是這并不意味著地方政府的財政賬戶上就沒有資金剩余。一方面，財政支出和收入科目繁多，各科目資金往來時間不一致會導(dǎo)致財政賬戶中總是會存在一定的資金盈余；另一方面，即使是同一筆財政支出和收入，也很少同時發(fā)生，一般最少也要相差一天，因為為了保證財政資金在支付實際發(fā)生前不流出國庫單一賬戶，《財政國庫管理制度改革試點方案》實現(xiàn)了先由代理銀行支付，每日終了再由代理銀行向國庫單一賬戶要款清算的方式。

另一方面，雖然2010年國家將預(yù)算外資金等財力也納入了預(yù)算管理，取消了原來用于存放管理預(yù)算外資金的財政專戶，但是地方政府仍然或多或少地保留了不少財政專戶，有些地方的財政專戶資金還相當(dāng)多，比如2012年江蘇淮安的諸多財政專戶余額超出國庫單一賬戶余額3倍多。財政專戶資金的特點是：先撥到商業(yè)銀行，在財政預(yù)算報表中，已反映為財政支出，但對于時長達二、三年的財政支出項目而言，財政資金并未一次使用完畢，而是有較長的滯留時間。這些沒用完的資金并不是上繳國庫管理，而是由地方相關(guān)部門自由支配。財政專戶資金往往名目繁多、數(shù)額較大，又具有活期存款的性質(zhì)，且存款比較穩(wěn)定，所以商業(yè)銀行競相拉攏地方政府將財政專戶開在他們那里。另外，地方商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)競爭日益激烈，在存款任務(wù)的壓力驅(qū)使下，為吸引地方政府財政存款他們紛紛提供各種開戶便利；而地方政府則以財政存款為條件要求地方商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)向本地區(qū)提供更多的信貸，以促進本地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

所以說，地方政府的財政收入是能夠形成地方政府存款的，而這些存款是能夠為其帶來實實在在的效益的，比如推動金融機構(gòu)信貸投放量進而拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長，形成政績。因此，如果將地方政府視為像消費者一樣的決策主體，那么地方政府的財政收入也具有一定的財富效應(yīng)，是可以被引入地方政府效用函數(shù)的。而不同的財政收入來源不同、管理制度不同，地方政府能夠自由支配的程度也不同，即財力自主性不同，所以應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同財力自主性的財政收入為地方政府所帶來的財富效應(yīng)的不同，這主要是通過為財力自主性不同的財政收入設(shè)定不同的彈性來實現(xiàn)的。

地方政府在接受中央政府的轉(zhuǎn)移支付后能實現(xiàn)預(yù)算平衡，所以地方政府的目標(biāo)函數(shù)及約束條件為

構(gòu)造拉格朗日等式根據(jù)一階條件可以得到均衡解滿足如下等式

這意味著，從理論上講，地方政府偏好的支出占比等于自主性較大的財力占比，不偏好的支出占比等于自主性較小的財力占比。但考慮到在現(xiàn)實當(dāng)中，即使能將地方政府的各項財力按自主性大小進行排序，也能將其各項支出按偏好程度進行排序，也不能保證最偏好的支出金額恰好與自主性最小的財力金額相等。所以理論上的比率相等在實際中應(yīng)當(dāng)用正相關(guān)關(guān)系來描述，即

t1∝r1，t2∝r2

由此可以得到如下的假設(shè)：地方政府會將自主性較大的財力用于自己所偏好的支出項目，而將自主性較小的財力用于自己所不偏好的支出項目，從而使得偏好支出占比與自主性較大財力占比呈正相關(guān)關(guān)系，不偏好支出占比與自主性較小財力占比呈正相關(guān)關(guān)系。

當(dāng)上述假設(shè)成立時，如果能夠?qū)Φ胤秸母黜椫饕斄Φ淖灾餍缘南鄬Υ笮∽鞒雠袛?，并且將其劃分為財力自主性差異較大的兩類財力，那么就可以通過這兩類財力占比與各項財政支出占比之間的相關(guān)關(guān)系，來判斷地方政府偏好和不偏好的財政支出項目。

四、地方政府財力自主性評價及支出偏好判斷

（一）地方政府財力自主性評價

因為地方政府財政資金科目非常多，來源也很多，所以很難將每一種財政資金的財力自主性都進行評價，一個比較可行的辦法是將多種財政資金劃分為幾個大類來評價。地方政府財力主要有以下幾種類型：財政收入、政府性基金收入、轉(zhuǎn)移支付收入（中央補助收入）、預(yù)算外收入、地方債務(wù)融資收入、其他制度外收入。其中地方債務(wù)融資收入和其他制度外收入均不屬于本文考慮的財力范圍，這主要是因為這兩類財力的管理不規(guī)范，無法取得較為確切的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。對于其他四種主要類型的財力，財政收入主要指稅收收入和行政事業(yè)費收入；政府性基金收入是指政府征收的具有專門用途的資金，如電力建設(shè)基金、鐵路建設(shè)基金等，其中只有一部分被納入預(yù)算內(nèi)管理。土地出讓收入也可以歸屬于政府性基金收入，隨著其規(guī)模的不斷擴大，它逐漸成為地方政府的一項重要財政資金；轉(zhuǎn)移支付收入在統(tǒng)計資料中被稱作中央補助收入，本文采用該名稱。它主要指中央政府對地方政府給予的補助收入，主要分為稅收返還收入、均衡性中央補助收入和專項中央補助收入，其中，前兩項可以由地方政府自由支配，因此又稱一般性中央補助收入。但是這種收入也體現(xiàn)著中央政府的政策意圖，因為它與地方財力缺口大小有關(guān)，也與地方上繳的稅收收入多少有關(guān)，因而體現(xiàn)著中央政府平衡各地區(qū)財力的意圖，也體現(xiàn)著中央政府激勵地方完成稅收收入指標(biāo)的意圖；而后一項則由中央政府指定用途，?？顚Ｓ?，地方政府無法自由支配，此外對于一些專項項目，地方政府還必須拿出一定的資金來作為專項中央補助資金的配套資金，這在一定程度上又強制地方政府按照中央政府的意圖來配置財政資金的支出方向，這意味著地方政府對于專項中央補助資金的財力自主性是比較小的。預(yù)算外收入主要指尚未列入預(yù)算內(nèi)的收入。以上這幾類財力均是制度內(nèi)收入，是合法收入。對于未列入預(yù)算內(nèi)的財力（如預(yù)算外收入）和尚未納入預(yù)算內(nèi)管理的財力（如部分行政事業(yè)費收入和部分政府性基金收入），將逐步納入預(yù)算內(nèi)內(nèi)進行管理。

財政收入屬于地方自有財力，可以由地方政府自由支配，相比于中央補助收入，財政收入的財力自主性就比較大。此外，中央補助收入和財政收入屬于預(yù)算內(nèi)收入，受到全國和地方各級人民代表大會的直接監(jiān)督以及人民的間接監(jiān)督，管理較為嚴(yán)格，即使是地方可自由支配的收入，其使用也受到一定的約束。而地方政府對預(yù)算外收入、以土地出讓收入為代表的政府性基金收入的使用，相對來說受到的監(jiān)督程度就弱很多，所以地方政府對這些財政資金的自由支配能力就較強。

但是，這種對不同來源財政資金財力自主性的判斷還較為模糊，還需要進一步對其進行量化。那么如何量化不同來源財政資金的財力自主性呢？目前國內(nèi)外在地方政府財力自主性評價方面的研究非常缺乏，不僅沒有現(xiàn)成的指標(biāo)體系能夠借鑒，甚至關(guān)于財力自主性的專門定性分析也非常之少。為了評價地方政府這幾種主要財力的自主性大小，本文構(gòu)建了一個財力自主性評價指標(biāo)體系，分別從法律基礎(chǔ)、中央政府控制、社會公眾關(guān)注度等9個方面來構(gòu)建指標(biāo)體系，考察地方政府幾種主要財政資金的財力自主性大小。到目前為止，這是國內(nèi)外第一個有關(guān)財力自主性評價的指標(biāo)體系。該體系主要從盡可能全面的角度來考量可能對地方政府財力自主性產(chǎn)生影響的主要因素，并通過對主要因素的分析和賦權(quán)，最終得出對地方政府財力自主性較為合理的評價。對于地方政府而言，其財力自主性主要受法律、制度管理、中央政府控制、上級及本級政府監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督等幾個方面因素的制約。涉及幾種主要財力的財政收支科目在1998-2011年間發(fā)生了調(diào)整，某些收入的內(nèi)涵也發(fā)生了變化，這些變化反映在統(tǒng)計年鑒中的數(shù)據(jù)和材料上，是其歷年的統(tǒng)計口徑有所變化。因此為了盡量保證幾種主要財力所涉及的財政收支科目的穩(wěn)定性和統(tǒng)計口徑具有一致性，選取1998-2006年作為研究的時間段。

這里構(gòu)建的評價指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)主要是基于以下九個基本假設(shè)：（1）涉及某項財力的法規(guī)，其法律級次越高，數(shù)量越多，地方政府對該項財力的自主性越??；（2）列入預(yù)算內(nèi)的財力其自主性小于未列入預(yù)算內(nèi)但按照預(yù)算制度進行管理的財力，而后者的自主性又小于未按照預(yù)算制度進行管理的財力；（3）《預(yù)算法》詳細介紹、提及的財力，其自主性小于《預(yù)算法》未提及的財力；（4）地方政府對自籌財力的自主性大于從中央政府接受的財力的自主性，中央政府分成比例越高的財力，地方政府對其的自主性越?。唬?）財政部預(yù)算、決算報告及全國人大財經(jīng)委員會審查報告中披露的財力的自主性小于未披露的財力的自主性；（6）某種財力的統(tǒng)計數(shù)據(jù)在《中國財政年鑒》中披露得越細致，其財力自主性越?。唬?）某項財力的定義越明確，定義內(nèi)涵涉及的統(tǒng)計科目越穩(wěn)定，其財力自主性越??；（8）社會公眾對某項財力的關(guān)注度越高，該項財力的自主性越?。唬?）每個指標(biāo)體系的最高分為10分，最低分為1分；得分越高，財力自主性越小。這九個基本假設(shè)是本文構(gòu)建的評價指標(biāo)體系及評價標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。另外，這里構(gòu)建的指標(biāo)體系是流量指標(biāo)體系，即評價指標(biāo)只統(tǒng)計評價對象每年的數(shù)量或特征，不做歷年疊加，因而反映的是一種年度變化。

給各指標(biāo)進行賦權(quán)的方法是變異系數(shù)法。變異系數(shù)法基本原理是：在評價指標(biāo)體系中，指標(biāo)取值差異越大，權(quán)重越大。指標(biāo)取值的差異用標(biāo)準(zhǔn)差來表示，本文中的指標(biāo)數(shù)據(jù)均為無量綱數(shù)據(jù)，因而可以直接用于計算變異系數(shù)。各項指標(biāo)的變異系數(shù)公式如下

Tj是第j項指標(biāo)的變異系數(shù)，σj是第j項指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差；是第j項指標(biāo)的平均值。各項指標(biāo)的權(quán)重為

根據(jù)以上公式可以計算出各指標(biāo)的權(quán)重。

我們可以依據(jù)指標(biāo)體系評價標(biāo)準(zhǔn)對1999-2006年這幾種主要財力的自主性進行評價，具體過程不再贅述。評價結(jié)果如表1。

表1 1998-2006年地方政府財力自主性得分（權(quán)重為各年的權(quán)重）

圖1 1998-2006年地方政府財力自主性得分走勢（權(quán)重為各年權(quán)重）

從幾種主要財力的自主性得分差異的角度看（從表1中可以看到）：轉(zhuǎn)移支付收入、稅收收入、財政收入、行政事業(yè)費收入、預(yù)算外收入、政府性基金收入的平均得分依次約為8.50、7.63、5.95、2.94、2.41、2.25。轉(zhuǎn)移支付收入的平均得分比財政收入高2.55分，比預(yù)算外收入高6.09分，比政府性基金收入高6.25分。因為本文構(gòu)建的評價指標(biāo)體系的最高得分為10分，最低得分為1分，且分值越高代表財力自主性約小，所以可以說轉(zhuǎn)移支付收入的財力自主性得分遠高于財政收入、預(yù)算外收入和政府性基金收入，也即轉(zhuǎn)移支付收入的財力自主性遠小于財政收入、預(yù)算外收入和政府性基金收入。另外，我們發(fā)現(xiàn)，這幾種財力的自主性得分有年度變化，但是轉(zhuǎn)移支付收入、稅收收入、財政收入三者之間的財力自主性強弱順序并未發(fā)生改變，即財力自主性按以下順序遞增：轉(zhuǎn)移支付收入、稅收收入、財政收入，因此可以推斷這幾種財力的自主性之間的差異是穩(wěn)健的。從趨勢角度看，轉(zhuǎn)移支付收入和稅收收入的財力自主性得分呈圍繞其均值的波動趨勢，從時間序列角度來說，是一種平穩(wěn)趨勢。實際上，轉(zhuǎn)移支付收入和稅收收入的數(shù)據(jù)均通過了單位根檢驗中的PP檢驗，均為不含時間趨勢項、只含常截距項的平穩(wěn)時間序列。這說明對于這兩種財力來說，其財力自主性基本穩(wěn)定，且維持較小的財力自主性；而行政事業(yè)費收入、政府性基金收入則呈現(xiàn)出一種穩(wěn)中有升的趨勢，但上升得較為緩慢，上升幅度有限，這說明隨著時間的推移，這兩種財力的自主性是逐漸減小的，但是相比于轉(zhuǎn)移支付收入和稅收收入，地方政府對它們的自由支配能力還是比較強的；而預(yù)算外收入則呈現(xiàn)一種先升后降的趨勢，說明預(yù)算外收入的財力自主性呈先減小、后增大的趨勢。

表1和圖1中的指標(biāo)權(quán)重均是根據(jù)每個年度的指標(biāo)差異計算出的，因而可能會對各年自主性得分的可比性產(chǎn)生一定程度的影響。所以，為了消除這種可能存在的影響，以使各年的財力自主性評分的可比性更強，本文以1998年為基期，用1998年各指標(biāo)的權(quán)重對其他年份的指標(biāo)得分進行加權(quán)計算，最終得到各年可比的財力自主性得分（見表2）。

表2 1998-2006年地方政府財力自主性得分（權(quán)重為1998年的權(quán)重）

圖2 1998-2006年地方政府財力自主性走勢（權(quán)重為1998年的權(quán)重）

從表2和圖2中可以看出，使用1998年權(quán)重調(diào)整后的財力自主性得分的歷年變化趨勢更加明顯，幾種財力的變化趨勢和趨勢轉(zhuǎn)折點都更為清晰，但是其基本情形與調(diào)整前基本保持一致，因此對調(diào)整后的得分變化情形在此不再贅述。此外，僅使用變異系數(shù)法一種賦權(quán)方法對指標(biāo)進行賦權(quán)，還不足以說明評分結(jié)果和得分排序結(jié)果的穩(wěn)健性，所以本文還使用了等權(quán)重法、算術(shù)平均值法、標(biāo)準(zhǔn)離差法和熵權(quán)法四種賦權(quán)方法對歷年各項指標(biāo)進行了賦權(quán)，并計算了歷年的地方政府財力自主性得分，以檢驗不同的賦權(quán)方法可能對財力自主性得分取值所造成的影響。計算結(jié)果表明，在使用其他四種賦權(quán)方法進行賦權(quán)時，地方政府財力自主性得分及排序與使用變異系數(shù)法進行賦權(quán)所得到的得分差別不大、得分排序均保持一致，因而可以認(rèn)為在這些賦權(quán)方法下賦權(quán)得到的研究結(jié)果及結(jié)論具有穩(wěn)健的一致性。研究結(jié)果表明，1998-2006年間中央補助收入其財力自主性得分均在8分左右，遠高于財政收入、預(yù)算外收入、政府性基金收入的自主性得分。而得分越高，其自主性越小，因而對于地方政府而言，中央補助收入的財力自主性遠遠小于其他三種財力。依據(jù)四種財政資金的財力自主性排序，可以將中央補助收入看作一類自主性小的財力，將其他三種財政資金視為一類自主性大的財力。

（二）地方政府支出偏好判斷

根據(jù)前面提出的假設(shè)，結(jié)合各項財力的自主性評價結(jié)果可知：如果實證結(jié)果表明中央補助收入占比與生產(chǎn)性支出比重呈正相關(guān)關(guān)系，而其他三類收入占比與非生產(chǎn)性支出比重呈正相關(guān)關(guān)系，則說明生產(chǎn)性支出其實是地方政府不偏好的支出，而非生產(chǎn)性支出才是地方政府偏好的支出。如果中央補助收入占比與非生產(chǎn)性支出比重呈正相關(guān)關(guān)系，其他三類收入占比與生產(chǎn)性支出比重呈正相關(guān)關(guān)系，則說明地方政府不偏好非生產(chǎn)性支出，而偏好生產(chǎn)性支出。

實證檢驗的思路是考察中央補助收入占比與非生產(chǎn)性支出比重之間的關(guān)系，以及財政收入占比、政府性基金收入占比和預(yù)算外收入占比與生產(chǎn)性支出比重之間的關(guān)系。不過，進行這樣的實證檢驗還需要先對什么支出屬于生產(chǎn)性支出，什么支出屬于非生產(chǎn)性支出作出一個基本判斷。生產(chǎn)性支出是國家財政用于同社會生產(chǎn)直接相關(guān)的各項支出，主要含基本建設(shè)支出、企業(yè)挖潛改造資金支出、新產(chǎn)品試制費支出、地質(zhì)勘探費支出、支援農(nóng)業(yè)支出和國家物資儲備支出等。非生產(chǎn)性支出是指與生產(chǎn)無直接關(guān)系的支出，主要含文教科衛(wèi)支出、行政管理費支出和公檢法支出等。但是，很難對所有的財政支出項目作出明確的生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性的劃分，因為有些支出項目屬性比較模糊，如城市維護建設(shè)費支出等。不過，并不一定要涵蓋所有的財政支出項目，只需要根據(jù)經(jīng)驗觀察，對性質(zhì)比較明確的部分財政支出項目進行研究即可。比如，可以選取基本建設(shè)支出代表生產(chǎn)性支出，教育支出代表非生產(chǎn)性支出。考慮到相對量能反映幾種財力之間的相互作用，體現(xiàn)出財力結(jié)構(gòu)的相對變化，所以本文構(gòu)建了上述四項財力占它們之和的比重的指標(biāo)，即中央補助收入占比、財政收入占比、土地出讓收入占比、預(yù)算外收入占比。

從圖3中可以看出1998-2006年四種財力占比變化。其中，中央補助收入占比在1998年約為30%，而到了2001年就達到約40%，且在2002-2006年基本維持在這一比重，成為地方政府最主要的財力。財政收入占比卻由1998年的約40%下降到2006年的約30%，從最主要財力退化為第二主要財力。變化幅度最大的是土地出讓收入占比和預(yù)算外收入占比，前者從1998年的約2%迅速上升到2006年的約18%，后者則從1998年的約27%，下降到2006年的約10%，從而使得土地出讓收入逐漸成為地方政府第三主要財力，預(yù)算外收入變?yōu)榈谒闹饕斄?。這反映出中央補助收入在地方政府財力構(gòu)成中已經(jīng)處于最重要的地位。另外，相比其他三種財政資金而言，中央補助收入財力自主性最低，且是由中央給予的，從而與另外三種財政資金有明顯差異，這使得中央補助收入對于研究地方政府支出偏好具有更為重要的意義和價值。為了考察地方政府根據(jù)其偏好來使用財力自主性不同的各主要財力的行為，可以先直觀地考察一下各主要財力比率與代表性生產(chǎn)性支出（基本建設(shè)支出）和代表性非生產(chǎn)性支出（教育支出）比重之間的相關(guān)關(guān)系。之所以構(gòu)造比率量，而不是使用其絕對量來進行相關(guān)分析，是因為這樣能同時將不同財力之間變化的相對差異和支出結(jié)構(gòu)的相對變化關(guān)系考慮進去。

圖3 1998-2006年四種主要財力比例的變化

表3 主要財力比率與基建、教育支出比重的相關(guān)系數(shù)

五、結(jié)論及展望

實證結(jié)果表明：中央補助收入占比與基本建設(shè)支出比重呈正相關(guān)關(guān)系，而其他三類收入占比與教育支出比重呈正相關(guān)關(guān)系。根據(jù)命題1和命題2的理論假設(shè)可以得出的結(jié)論是：地方政府偏好教育支出，而不偏好基本建設(shè)支出。另外，因為本文選取的樣本期為1998-2006年，所以該結(jié)論只適用于1998-2006年時段。這一結(jié)論可能初看有些令人感到驚訝，但細想起來其實應(yīng)當(dāng)是符合實際的。以往對地方政府支出偏向研究其實存在著不少局限性，梳理一下有關(guān)地方政府生產(chǎn)性支出偏向的研究就可以發(fā)現(xiàn)，那些認(rèn)為地方政府偏向基本建設(shè)支出的研究所使用的數(shù)據(jù)往往比較陳舊，而且經(jīng)常將教育支出與其他一些支出混在一起進行研究。這會使得研究者得出的結(jié)論只反映某個歷史時期，但他們卻沒有指出其結(jié)論適用的時間范圍。另外，限于某些支出項目的歸屬難有定論，在這種前提下將多種項目混合加總后來研究，所得出的結(jié)論其實是比較含糊的。

隨著時代的發(fā)展，政府已經(jīng)逐漸意識到基本建設(shè)支出增加給其帶來的邊際收益正在逐年遞減。將更多的支出投向教育等領(lǐng)域反而具有增加邊際收益的作用，而且正像有些研究所指出的，教育、醫(yī)療等支出看似是非生產(chǎn)性的，但是卻能提高勞動者的工作效率和身體素質(zhì)，從而更好地、更長久地進行生產(chǎn)活動。從這種意義上來講，教育、醫(yī)療支出也具有生產(chǎn)性。此外，隨著各級政府對民生支出重視度的逐年提升，教育、醫(yī)療等民生支出的比重一定會隨之有所上升。本文限于2007年財政支出口徑變化的影響，沒有考慮2007年之后的財力自主性及地方政府支出偏好狀況，這是以后需要做進一步研究的方向。另外，構(gòu)建的財力自主性評價體系尚需完善和進一步考量。

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