孫慧玲+李永寧

【摘 要】 構(gòu)建科學(xué)合理的績效撥款模式是有效解決我國當(dāng)前高等教育財政經(jīng)費投入不足、經(jīng)費分配的擇優(yōu)性和效益性不強、經(jīng)費使用效率不高等問題的重要途徑。文章通過對國外高等教育績效撥款的主要做法和經(jīng)驗的梳理總結(jié)，結(jié)合對我國實際情況的分析，提出進一步加強績效撥款主體建設(shè);構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的高等學(xué)校分類分層評價體系;推行多政策參數(shù)的撥款公式;健全評估考核機制等方面的完善對策。

【關(guān)鍵詞】 高等教育; 績效撥款模式; 撥款主體

中圖分類號：F287.5 ?文獻標(biāo)識碼：A ?文章編號：1004-5937（2014）36-0111-03

高等教育財政績效撥款是績效分配理論在高等教育領(lǐng)域的應(yīng)用，是以高等學(xué)校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等方面的績效狀況作為撥款依據(jù)，來確定對高等學(xué)校撥款的方向和數(shù)額的一種撥款方式。“九五”以來，我國面對來自高等教育規(guī)模迅速擴張、公共財政日益緊縮、經(jīng)費需求壓力巨大、質(zhì)量問題凸現(xiàn)等的諸多矛盾，在對高等教育的投資主體實施多元化改革的同時，也廣泛采取了以績效為導(dǎo)向的資源配置方式，在有效解決高等教育財政支撐問題、提高財政資金分配的科學(xué)性和透明性、提升高等教育質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成就。但是目前我國的績效撥款模式還不成熟，運作的體制機制還不完善，仍需要進一步的改進與優(yōu)化?；诖?，本文擬在梳理總結(jié)國外的主要做法和經(jīng)驗基礎(chǔ)上，來對此問題作些探討并提出進一步完善的設(shè)想。

一、國外高等教育績效撥款的主要做法與經(jīng)驗

與傳統(tǒng)的投入撥款相比，績效撥款的主要特征是：注重效益和效率，強調(diào)將結(jié)果導(dǎo)向和顧客中心的理念植入高等學(xué)校;把撥款數(shù)額與高等學(xué)校的實際產(chǎn)出相掛鉤，使那些培養(yǎng)人才數(shù)量多、教學(xué)科研質(zhì)量高的高等學(xué)校能夠得到更多的資源;充分體現(xiàn)政府公共財政資源分配的公平性和效率性，促進高等學(xué)校之間的質(zhì)量競爭。縱觀發(fā)達國家和發(fā)展中國家多年的探索與實踐，有許多有益的經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。主要表現(xiàn)在：

（一）撥款主體上，普遍設(shè)立高等教育撥款的中介機構(gòu)

國外的普遍做法是在政府和高等學(xué)校之間設(shè)立撥款的中介機構(gòu)，起到“緩沖器”或者協(xié)調(diào)的作用。這些中介機構(gòu)普遍具有雙重的角色特征，即它們既充當(dāng)了政府管理高等教育的協(xié)調(diào)者，協(xié)助政府將相關(guān)政策施加給高等學(xué)校，也充當(dāng)了學(xué)校的代言人，代表學(xué)校向政府表達學(xué)校的訴求和意愿。典型的如英國的高等教育基金委員會（HEFC）、美國田納西州的高等教育管理委員會（THEC）、南卡羅來納州的高等教育協(xié)調(diào)委員會（THEGB）、印度的大學(xué)撥款委員會（HGC）等。這些委員會實際上充當(dāng)了政府與高等學(xué)校之間的“緩沖器”，使得它們既能夠維護學(xué)校的權(quán)益，也能使政府的相關(guān)撥款政策得到有效的執(zhí)行，同時還能夠避免政府的直接操作，保證撥款的公正性和獨立性。這種引入撥款中介的運作模式已為大多數(shù)國家所認(rèn)可和接受。

（二）撥款機制上，普遍建立相對完善的高等教育績效評估體系

績效撥款機制的核心部分是績效評估體系，而績效評估體系的最終落腳點是績效評估指標(biāo)的選擇和評估機構(gòu)的建立。美國田納西州是最早制定高等教育績效評估體系并實施績效撥款政策的州，其績效指標(biāo)的選擇充分考慮了學(xué)校的長遠發(fā)展和近期目標(biāo)，確立了學(xué)生及畢業(yè)生滿意度、學(xué)術(shù)水平評價、學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量、規(guī)劃與協(xié)作4大類評估指標(biāo)，各大類所屬具體指標(biāo)的選擇體現(xiàn)了指標(biāo)的系統(tǒng)性、發(fā)展性和適切性特點，以5年為一個周期調(diào)整，貫徹長期戰(zhàn)略的思想。評估機構(gòu)方面，各國基本上建立了具有一定專業(yè)性和權(quán)威性的績效評估機構(gòu)，如英國的高等教育質(zhì)量保證署、日本的學(xué)位機構(gòu)、法國的國家評估委員會、荷蘭的學(xué)校督導(dǎo)團等。盡管實踐中各國對績效評估的重點、評估指標(biāo)的選擇等方面不盡相同，但均高度重視評估與撥款的關(guān)系，建立了相對科學(xué)合理的高等教育質(zhì)量評估機制。

（三）撥款形式上，以投入撥款為主，適當(dāng)引入績效因素

績效撥款作為一種以產(chǎn)出或績效為導(dǎo)向的撥款模式，顯然比傳統(tǒng)的以投入為導(dǎo)向的撥款體制更加科學(xué)、更有效率，成為各國高等教育財政撥款模式改革的重要方向。但是實踐中由于這種撥款模式在績效指標(biāo)的選擇、指標(biāo)權(quán)重的確定等方面比較復(fù)雜，難以把握，從而限制了其應(yīng)用的程度和范圍。目前實際完全采用績效撥款模式的國家微乎其微，大多數(shù)國家績效撥款所占的份額并不大，很多國家仍然以投入撥款為主，適當(dāng)引入績效因素。如美國田納西州就是采用協(xié)商撥款法、合同撥款法、增量撥款法和績效撥款法混合運用的形式;英國、印度則主要是采用合同撥款法和績效撥款法并用的形式。

（四）撥款政策上，盡可能多地考慮各方面因素

績效撥款政策的實施并不是政府的單方面行為，它需要各利益相關(guān)方的積極參與和支持，才能確保政策實施的效益和效果。從國外的實踐來看，各國盡可能多地考慮了政策所涉及的各方面影響因素。如美國田納西州的績效撥款政策設(shè)計不僅反映了政府的政策導(dǎo)向，還考慮了提高高等學(xué)校內(nèi)部績效的需要，如達到多高比例的公共經(jīng)費就應(yīng)該根據(jù)產(chǎn)出撥款而非根據(jù)傳統(tǒng)的生均定額撥款？績效分配應(yīng)該采用什么樣的評價指標(biāo)及多少評價指標(biāo)？對于績效較低的高等學(xué)校，是應(yīng)該予以懲罰還是鼓勵以促其改進等等。另外，政策還積極響應(yīng)了問責(zé)制和考慮地方政府發(fā)展的需要等因素，獲得了聯(lián)邦、州和地方政府、高等學(xué)校及社會公眾的廣泛支持與協(xié)作。

二、我國高等教育財政績效撥款模式存在的主要問題及分析

（一）沒有建立撥款的中介機構(gòu)，導(dǎo)致?lián)芸詈硕ㄅc下達的公正性和透明度不高

我國現(xiàn)行高等教育的撥款體制是采用“政府—高等學(xué)?！钡亩w制，政府既是高等學(xué)校財政資金的供給主體，也是分配主體，并不存在像英國、美國等國家所設(shè)立的撥款中介機構(gòu)，而是完全由政府直接運作，形成政府干預(yù)下的撥款而非指導(dǎo)下的撥款;這種單方面的政府撥款行為，極易帶來撥款的不公正性、隨意性、低效性以及資源的尋租行為等弊端，還會把高等學(xué)校和社會公眾都排除在撥款的決策之外，導(dǎo)致?lián)芸钆c社會的實際需要相脫節(jié)，使政府的有限財政資源難以配置到高等學(xué)校最需要的地方或項目上。endprint

（二）缺乏科學(xué)合理的高等學(xué)校分類分層評價體系，導(dǎo)致財政支持政策的針對性和效益性不高

績效評價是績效撥款實施的基礎(chǔ)，而高效的績效評價是建立在科學(xué)合理的高等學(xué)校分類分層評價體系基礎(chǔ)之上的。長期以來，我國高等學(xué)校由于受建校歷史、區(qū)域位置以及認(rèn)定性重點等因素的影響，辦學(xué)類型多樣，辦學(xué)層次參差不齊。如果把辦學(xué)類型、辦學(xué)層次極不相同的高等學(xué)校放置在相同的績效評價標(biāo)準(zhǔn)上進行評價，極易形成資源配置的“馬太效應(yīng)”。即實力越弱的高等學(xué)校績效評價越低，獲得財政資源的條件就越弱;獲得財政資源的條件越弱，辦學(xué)實力增加得就越慢，績效評價就越低，從而形成一個惡性循環(huán)的過程。這不僅影響財政支持政策的針對性和效益性，還會加重資源的“自然獲得”，損害實力差的高等學(xué)校辦學(xué)積極性。

（三）制度安排不到位，導(dǎo)致?lián)芸钜罁?jù)的選擇缺乏有效的制度約束

績效撥款的最大特點是以績效或產(chǎn)出作為撥款的主要依據(jù)。但是從目前我國已經(jīng)實施的眾多績效撥款項目的實踐來看，實際上并非如此，很多時候績效并非是高等學(xué)校獲得撥款的主要因素。以“211工程”和“985工程”為例，兩大工程在高等學(xué)校的選擇上雖然也經(jīng)過擇優(yōu)遴選的程序，強調(diào)績效因素的重要性，但同時一些地區(qū)均衡、政治協(xié)商的非績效因素也嚴(yán)重影響著績效撥款的實施。比如“211工程”學(xué)校的選擇要盡量保證在各省、自治區(qū)、直轄市都擁有一所;“985工程”學(xué)校的選擇則完全通過高等學(xué)?；蚱渲鞴懿块T和教育部的政治協(xié)商確定。

（四）評估考核機制不健全，導(dǎo)致績效撥款實施的效率和效益不高

績效撥款是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一種從“撥款—使用—評估考核—反饋—再撥款”的有機循環(huán)體系，評估考核是該系統(tǒng)的核心，評估考核機制不健全則績效撥款的目標(biāo)就難以達成。目前我國的評估考核機制在財政資源的跟蹤、監(jiān)測和考核等環(huán)節(jié)仍然不夠完善，已嚴(yán)重影響了績效撥款實施的效率和效益。主要表現(xiàn)在評估考核具有臨時性，不具有專職性，沒有形成常態(tài)化的工作機制;評估考核的程序過于簡單，缺乏有效的制度安排，易流于形式;評估考核的標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)不一，缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)定;評估考核的結(jié)果信息公開程度不夠，難以對撥款依據(jù)形成有效的制度約束等。

三、完善我國高等教育財政績效撥款模式的政策建議

（一）進一步加強績效撥款主體建設(shè)，建立“政府—中介機構(gòu)—高等學(xué)?！钡娜交幽Ｊ?，增強財政資金分配的公正性和透明度

撥款主體是現(xiàn)代高等教育財政撥款制度的實體部分，包括財政資金的供給主體（政府）、分配主體以及為財政資金的分配提供相關(guān)決策信息的其他主體。目前對于我國的高等教育撥款來說，政府既是財政資金的供給主體，也是分配主體，所以受政府的行政干預(yù)影響較大，撥款缺乏公正性和透明度。我國可以借鑒英國、美國等的做法，在政府與高等學(xué)校之間設(shè)立一個撥款中介機構(gòu)。設(shè)立撥款中介機構(gòu)的目的是：避免政府的直接操作，政府只充當(dāng)高等教育財政資金的供給者和政策指導(dǎo)者，不負(fù)責(zé)向高等學(xué)校直接劃撥經(jīng)費;經(jīng)費劃撥由相對獨立的中介機構(gòu)進行操作，將撥款與績效相掛鉤;變過去的直接行政干預(yù)為間接的政策指導(dǎo)，增加撥款的公正性和透明度，克服高等學(xué)校的成本最大化行為。中介機構(gòu)可以撥款管理委員會和咨詢委員會的形式設(shè)立，管理委員會主要負(fù)責(zé)分配高等教育財政資金，而咨詢委員會則主要負(fù)責(zé)提供相關(guān)的決策信息。咨詢委員會可以下設(shè)若干小組，如績效評估、信息服務(wù)、咨詢服務(wù)等。中介機構(gòu)的人員組成可由教育主管部門的領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)企業(yè)的專家學(xué)者、師生、學(xué)生家長以及第三方中介機構(gòu)等參與。

（二）構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的高等學(xué)校分類分層評價體系，不斷發(fā)展和完善評價指標(biāo)，提高財政支持政策的針對性和效益性

為了更好地支持高等學(xué)校的發(fā)展，在政府財力逐年增加但非常有限的情況下，我國應(yīng)根據(jù)建設(shè)人力資源強國的戰(zhàn)略要求，積極借鑒國外的有益經(jīng)驗，從教學(xué)型、科研型、應(yīng)用型等的角度，對我國的高等學(xué)校進行科學(xué)分類，建立一套科學(xué)的、規(guī)范的、更具應(yīng)用性、針對性的高等學(xué)校分類分層評價體系，使每一類型、每一層次的高等學(xué)校都有一套評估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，這樣就能為同一類型、同一層次學(xué)校的績效撥款提供有效的依據(jù)，避免資源配置的“馬態(tài)效應(yīng)”，防范資源的“自然獲得”和“利益集聚”現(xiàn)象。在具體評價指標(biāo)的設(shè)計上，應(yīng)根據(jù)不同院校的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展目標(biāo)而定，要體現(xiàn)系統(tǒng)性、發(fā)展性和適切性的特點;要考慮成本效益原則，指標(biāo)的數(shù)量不宜過多，防止評價的成本遠高于績效撥款所能產(chǎn)生的效益;指標(biāo)的類型要充分體現(xiàn)要素從投入到產(chǎn)出的全過程，要重點從教學(xué)質(zhì)量、科研質(zhì)量、辦學(xué)條件等方面選取核心指標(biāo);教學(xué)質(zhì)量方面，可以設(shè)立生師比、學(xué)生獲得學(xué)位率、專任教師的學(xué)歷層次、職稱層次等指標(biāo);科研質(zhì)量方面，可以設(shè)立省部級以上科研項目、科研經(jīng)費到賬數(shù)、科研成果轉(zhuǎn)化率等指標(biāo);辦學(xué)條件方面，可以設(shè)立生均圖書冊書、生均儀器設(shè)備值、生均教學(xué)經(jīng)費支出等指標(biāo)。

（三）推行多政策參數(shù)的撥款公式，增強多政策參數(shù)對高等學(xué)校辦學(xué)行為的多重激勵作用

目前我國“綜合定額+專項補助”的撥款方式僅以單一的學(xué)生數(shù)作為政策參數(shù)，不能對高等學(xué)校的辦學(xué)行為形成多重的激勵作用，一定程度上還造成了高等學(xué)校盲目擴大辦學(xué)規(guī)模。因此，我國要在現(xiàn)有撥款方式的基礎(chǔ)上，積極借鑒國外的先進經(jīng)驗，實施更加科學(xué)的多政策參數(shù)撥款公式。首先，要將保證教學(xué)的正常經(jīng)費撥款與提高水平的專項經(jīng)費撥款分開;對于正常經(jīng)費撥款，可以學(xué)生人數(shù)作為經(jīng)費分配的主要參考指標(biāo)，同時引入如師資系數(shù)、學(xué)科系數(shù)等簡單有效的多政策參數(shù)進行調(diào)控;對于專項經(jīng)費撥款，要充分引入市場競爭機制，通過績效評估來確定經(jīng)費分配的額度。其次，多政策參數(shù)撥款公式的設(shè)計要根據(jù)現(xiàn)代撥款機制的多目標(biāo)要求，采用多元組合撥款的理念，使高等學(xué)校在教育規(guī)模、教育質(zhì)量、教育效益等方面的要素充分融合到撥款公式中，體現(xiàn)撥款的“充足、效率與質(zhì)量”的多元理念。最后，多政策參數(shù)公式中績效部分的權(quán)重應(yīng)維持在一個適當(dāng)?shù)谋壤?，既不能太高也不能過低;太高則政府對高等學(xué)校的干預(yù)就越大，過低則無法對高等學(xué)校形成有效的激勵作用。

（四）健全撥款的評估考核機制，提高撥款的效率與效益

一是要盡可能地擴大評估主體的參與范圍，提高社會群體的參與度;通過不斷聽取社會公眾的建議或批評，不斷改進與完善評估考核機制。二是要采用科學(xué)合理的評估方式，注重自我評估與中介評估、主觀評估與客觀評估、絕對評估與相對評估等的結(jié)合。三是要健全評估考核的制度保障，要通過立法的形式對評估考核的流程、標(biāo)準(zhǔn)、方式等進行規(guī)范;考核流程要符合法定的程序，考核標(biāo)準(zhǔn)要以撥款的目標(biāo)為依據(jù)，考核方式要注重靈活性和可操作性的結(jié)合。四是要建立考評機構(gòu)與撥款機構(gòu)之間的有效銜接機制，切實形成評估結(jié)果與撥款數(shù)額之間的直接關(guān)聯(lián)。五是要完善評估考核的信息公開制度，從信息公開的全面性、及時性、暢通性等方面加大評估考核的公開力度，極大地滿足各參與方的信息需求，避免由于信息不對稱而導(dǎo)致一些人為的影響因素。

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