劉鍔+龔海峰+胡淑云+汪斌

【摘 要】 財政轉(zhuǎn)移支付對促進政府基本公共服務均等化，平衡地區(qū)之間財力差異具有重要意義。實踐證明：轉(zhuǎn)移支付制度作用發(fā)揮較好的時期，由于資源優(yōu)化配置，能夠比較好的實現(xiàn)中央的計劃目標，促進社會和經(jīng)濟快速發(fā)展；相反，可能導致中央政府無法實現(xiàn)對地方經(jīng)濟的調(diào)控，導致政府間利益沖突加劇，造成資源浪費、效率降低，不利于實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標。

【關(guān)鍵詞】 轉(zhuǎn)移支付； 財稅改革； 財稅制度； 財政預算

中圖分類號：F812.41 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）28-0098-03

一、轉(zhuǎn)移支付制度的建立與發(fā)展

財政轉(zhuǎn)移支付是指政府間的財政資金轉(zhuǎn)移，是中央政府支出與地方政府預算收入的重要組成部分。1994年，我國在分稅制的基礎(chǔ)上建立了財政轉(zhuǎn)移支付制度，該制度以稅收返還、專項轉(zhuǎn)移支付以及財力性轉(zhuǎn)移支付三部分為主要內(nèi)容，其目的主要在于解決政府之間的不平衡，使經(jīng)濟發(fā)展水平不同的地區(qū)在大體一致的水平上向社會提供公共產(chǎn)品，是實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的均等化的有效手段。在當時特定的歷史條件下，經(jīng)過一系列有力的制度改革，中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付力度逐年加大，有效緩解了貧困地區(qū)財政運行中的突出矛盾，極大地推動了各地區(qū)之間基本公共服務均等化進程，為我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定奠定了堅實基礎(chǔ)。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟向縱深發(fā)展和政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能日趨宏觀化，分稅制財政體制在十八大召開前后受到普遍詬病，已不能完全適應當前市場經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，極大地影響了各級政府職能的有效實施，需要進一步完善。

二、現(xiàn)有研究文獻綜述

許多學者針對我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度進行了大量研究，就其實行效果、存在的問題及下一步改革方向提供了豐富的理論依據(jù)，現(xiàn)將已有的部分研究成果綜述如下：

（一）轉(zhuǎn)移支付實施效果的研究

對均等化財力效果不顯著，葛乃旭（2005）通過分析轉(zhuǎn)移支付制度實施前后財政能力系數(shù)、基尼系數(shù)等指標分析認為，現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度具有一定均等財力效果，但不是很明顯，無法改善日漸擴大的地區(qū)差異?？v向橫向轉(zhuǎn)移支付實施效果不同，劉溶滄、焦國華（2002）認為轉(zhuǎn)移支付制度在平衡中央與地方財政之間的縱向失衡方面發(fā)揮了很好的作用，但并沒有有效控制不同地區(qū)間橫向公共財政能力差距的進一步擴大。

（二）轉(zhuǎn)移支付制度問題的研究

一般轉(zhuǎn)移支付所占比重太小，陳秀山、徐瑛（2004）認為一般轉(zhuǎn)移支付在現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付體系比例太小，均等化作用不突出。轉(zhuǎn)移支付資金未能有效使用和分配，李奇云認為我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度涉及對象太多，資金在各方面的分配缺乏嚴格有效的制度約束，容易出現(xiàn)資金使用的分散、浪費和低效率。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度的研究

建立科學的轉(zhuǎn)移支付測算方法，王金秀（2006）認為應以科學的因素法完善現(xiàn)行的均衡轉(zhuǎn)移支付方案，對均衡轉(zhuǎn)移支付體系強調(diào)因素選擇的科學性，有限制地使用回歸方法，避免歷史發(fā)展的不合理固化到模型中，形成違背改革導向的分配結(jié)果。江杰、李志慧（2006）對湖南省地方財政自給能力差異和其地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付均等化效應的實證進行分析檢驗認為，地方政府間一般轉(zhuǎn)移支付需要建立科學的轉(zhuǎn)移支付公式。

三、現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度中仍需關(guān)注的問題

（一）現(xiàn)行立法不足，缺乏必要的法律保障

目前，我國沒有針對轉(zhuǎn)移支付制度單獨立法，僅在《中華人民共和國預算法》中對轉(zhuǎn)移支付做了一些原則性規(guī)定，表述較為粗放模糊，具體實施則由國務院行政機構(gòu)負責。1994年我國實行分稅制改革，奠定了現(xiàn)在我國各級政府之間財政關(guān)系的基礎(chǔ)，中央政府財力得到了充分保障，宏觀調(diào)控能力逐步得到加強。財政部在分稅制基礎(chǔ)上于1995年制定了《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》，2002年制定出臺了較為規(guī)范的《一般財政轉(zhuǎn)移支付辦法》，改革20多年來，財政轉(zhuǎn)移支付制度對推進我國市場經(jīng)濟體制建設(shè)、構(gòu)建和諧社會功不可沒，但是，由于分稅制改革受到財權(quán)與事權(quán)不匹配等客觀因素制約，出現(xiàn)地方財力受限導致履職不到位等情況，使其權(quán)威性遭到普遍質(zhì)疑，可操作性已趨減弱，使財政轉(zhuǎn)移支付難以適應改革發(fā)展的新形勢，難以真正實現(xiàn)基本公共服務均等化的目標。

（二）轉(zhuǎn)移支付設(shè)計的基礎(chǔ)不夠扎實，財力性轉(zhuǎn)移支付無法有效彌補縣級財政財權(quán)與事權(quán)不平衡的缺口

事權(quán)劃分是財政體制的基礎(chǔ)。1994年我國開始實行的分稅制改革主要側(cè)重于“地方支援中央”，解決了中央財力弱、調(diào)控能力不強的問題，在對政府間的財權(quán)和事權(quán)方面，只有大致的規(guī)定，而在具體劃分上還不夠明確。經(jīng)過多年的積累，形成了目前中央承擔的事權(quán)少而財力相對雄厚，大量事權(quán)下放地方政府，使地方政府在擁有較少財權(quán)的情況下，承擔了主要的公共服務和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，致使地方政府的支出責任過重，造成地方政府入不敷出、捉襟見肘且履職大多不到位的局面。盡管中央財政在集中財力的基礎(chǔ)上不斷加大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，地方政府轉(zhuǎn)移支付收入金額逐年加大，但仍存在兩方面的問題：一是地區(qū)間分配不合理，沒有發(fā)揮均衡各地財力的目標；二是省級以下各級政府之間的轉(zhuǎn)移支付隨意性比較大，一部分地區(qū)對下級政府轉(zhuǎn)移支付力度不足。財力性轉(zhuǎn)移支付的目標是提高經(jīng)濟落后地區(qū)均等化水平，實現(xiàn)基層政府的穩(wěn)定運行。1994年實行的分稅制財政體制，中央與省一級財政間轉(zhuǎn)移支付相對規(guī)范，但是省級以下主要仿效中央，將主要收入先集中在省級，然后再統(tǒng)一進行分配，由于地方政府普遍存在財力不足的情況，轉(zhuǎn)移撥付資金在經(jīng)過政府上下之間層層劃轉(zhuǎn)后，到縣級及以下政府轉(zhuǎn)移支付收入明顯不足，省、市、縣人均財力差距較大，且時間均衡性較差，無法滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需要。當前，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履職不充分、不到位及農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)嚴重滯后，與當前財政分配體制不完善有很大關(guān)系。

（三）專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)計不合理、管理不規(guī)范

專項轉(zhuǎn)移支付是中央財政為實現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標而專門設(shè)立的補助資金，主要用于各類事關(guān)民生的公共服務領(lǐng)域。長期以來，專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，項目種類繁多、金額較大，不僅不利于地方政府對財政資金的合理使用和統(tǒng)籌安排，還形成各地區(qū)為獲取更多資金而將大部分精力放在“跑”項目、爭資金的情況。專項轉(zhuǎn)移支付存在的問題：一是在最初的制度設(shè)計上沒有充分考慮不同地方政府財政能力差異而區(qū)別化對待，使得這種分配方式在實施中明顯有利于發(fā)達地區(qū)。專項轉(zhuǎn)移支付一般都要求地方財政要有一定比例的配套資金，對經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)來說，專項轉(zhuǎn)移支付越多，要求的配套資金就越多，地方財政運行壓力也就越大，非但對經(jīng)濟發(fā)展起不到推動作用，還進一步加劇了經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層財政運行的困難；二是專項轉(zhuǎn)移支付分配不平衡，在一些縣區(qū)收入中比重甚至超過財力性轉(zhuǎn)移支付，幾乎占到轉(zhuǎn)移支付收入的一半以上，不但未從根本上縮小地方政府間的財力差距，還束縛了基層政府的手腳；三是由于專項轉(zhuǎn)移支付使用中要求?？顚Ｓ玫奶厥庑?，有時由于客觀原因不能及時使用，會很長時間沉淀在地方國庫，在一定程度上造成了資源的浪費；四是專項轉(zhuǎn)移支付項目種類繁多，結(jié)構(gòu)復雜，存在重復設(shè)置的現(xiàn)象，這不僅加大了地方部門管理的難度，造成資金分散，也不利于發(fā)揮資金的規(guī)模效益；五是專項轉(zhuǎn)移支付相關(guān)管理辦法不夠公開、透明，大部分專項轉(zhuǎn)移支付需要地方政府申請，造成了“愛哭的孩子有奶吃”的現(xiàn)象，也是使掌握專項轉(zhuǎn)移支付項目審批權(quán)限的部門和工作人員有了尋租空間，使專項轉(zhuǎn)移支付分配過程不科學、不透明，給“腐敗”提供了一些機會。endprint

（四）缺乏對轉(zhuǎn)移支付資金使用的有效監(jiān)督機制

一般來講，財政資金撥付后就要對其實施有效的監(jiān)督管理。但是目前我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度沒有強力的法理依據(jù)，實施主體同為財政部門，從而導致約束和監(jiān)督機制嚴重失位，未建立起一套科學合理、行之有效的運行監(jiān)督機制和績效考核指標。使得地方政府在將轉(zhuǎn)移支付資金收入囊中后，不會按照中央政府的政策意圖實施分配和使用，反而會因為違規(guī)成本過小甚至不存在違規(guī)成本，隨意使用轉(zhuǎn)移支付資金，頻繁出現(xiàn)拖延、截留、擠占、挪用等現(xiàn)象，極大地弱化財政的再分配功能。

四、政策建議

（一）加強轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法律體系建設(shè)，增強轉(zhuǎn)移支付政策的科學性和縝密性

近年來，全國人大對《中華人民共和國預算法》進行了較大規(guī)模的修訂，建議應結(jié)合當前財稅體制改革的主要內(nèi)容，修訂其中與轉(zhuǎn)移支付相關(guān)的條款，或?qū)ｉT制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》，提高財政轉(zhuǎn)移支付制度的法律地位。通過法律明確規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容、審批程序、測算依據(jù)、分配方式等。將轉(zhuǎn)移支付的目標、原則、范圍、標準和執(zhí)行過程等用法律的形式加以規(guī)定，確保財政轉(zhuǎn)移支付的合法性和嚴肅性，保證轉(zhuǎn)移支付制度的有序、合理運行；同時，建立對財政轉(zhuǎn)移支付運行的監(jiān)督機制，進一步明確各監(jiān)督主體如立法、司法和審計、人民銀行國庫部門各自的監(jiān)管地位，并建立各部門相對完善的協(xié)調(diào)與約束機制，使轉(zhuǎn)移支付全過程透明化、公開化，形成中央與地方財力與事權(quán)相匹配的財稅體制，改善財政宏觀調(diào)控，真正實現(xiàn)在“財力”層面解決地方財務困境的意圖，更好地發(fā)揮中央和地方的積極性，以實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付的目標。

（二）抓好專項轉(zhuǎn)移支付頂層設(shè)計，規(guī)范其操作運行

一是嚴格劃分事權(quán)與財權(quán)范圍，實現(xiàn)中央政府和地方政府在“兩權(quán)”上的平衡，從源頭上控制專項轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模。屬于中央事權(quán)和支出責任范圍內(nèi)的事項，由中央財政負責支出，再不安排專項轉(zhuǎn)移支付支出；屬于地方政府責任范圍內(nèi)的事務，中央可通過一般轉(zhuǎn)移支付安排，以此增強地方自主權(quán)，減少中央對地方的過多干預。二是對專項轉(zhuǎn)移支付項目進行清理、整合和歸并，設(shè)定項目準入門檻和標準，對現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付中不符合地方實際需要和重復、交叉的項目能減則減，能并則并，大力壓縮專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，合理統(tǒng)籌安排資金使用；三是擴大一般性轉(zhuǎn)移支付比重，優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配方式，充分發(fā)揮按照“客觀因素”和“公式分配資金”的優(yōu)勢，使公共資源分配合理，公共服務符合實際需要。

（三）進一步改革和完善地方政府間轉(zhuǎn)移支付體制

進一步調(diào)整和完善省以下地方政府間財政管理體制，引導省市級政府加大財力調(diào)節(jié)力度，均衡區(qū)域內(nèi)縱向和橫向財力，增強縣以下財政保障能力，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)財力分配。特別是要明確省以下各級政府事權(quán)與財權(quán)范圍，使二者相互匹配，除中央必收的稅收收入外，將其余稅種全部劃分給各級政府，確定地方稅主體稅種，建立較為獨立的地方稅體系，就要科學地劃分地方主體稅種、輔助稅種，使各級地方政府自身的財政收入盡可能滿足其支出需要。進一步推進省直管縣、鄉(xiāng)財縣管等財政管理體制改革，逐步緩解縣鄉(xiāng)財政困難，提高資金配置效率與使用效果。

（四）重構(gòu)與優(yōu)化中央與地方政府關(guān)系，建立財權(quán)與支出責任相匹配的制度

通過深化財稅體制改革，重新建立中央地方財稅關(guān)系，以“事權(quán)與支出責任相匹配”為出發(fā)點，重新界定和劃分中央和地方事權(quán)范圍，合理界定中央與地方政府的職責分工，適當減少地方事權(quán)，中央可收回在公共安全、醫(yī)療保健、教育、環(huán)境保護和食品安全方面部分事權(quán)，承擔更多責任。通過科學合理的制度安排，以減輕當前地方財政運行中“事多錢少”的資金困難，實現(xiàn)區(qū)域間公共服務的均等化。

（五）結(jié)合實際情況，建立科學合理的財政轉(zhuǎn)移支付分配方式

堅持以財政轉(zhuǎn)移支付的基本公共服務均等化為目標導向，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，改革轉(zhuǎn)移支付資金的分配辦法。進一步明確劃分公共服務的范圍和具體事項，針對不同時期的基本公共服務均等化目標，繼續(xù)深化稅收制度改革；進一步完善一般轉(zhuǎn)移支付制度框架，明確劃分各級政府間財政轉(zhuǎn)移支付的范圍和內(nèi)容，要做到在專項轉(zhuǎn)移支付制度運行的各個環(huán)節(jié)都有章可循，有法可依，強化省級政府責任；進一步健全縣級基本財力保障機制；進一步規(guī)范和完善財政轉(zhuǎn)移支付資金分配方式方法，使轉(zhuǎn)移支付資金使用公開化、透明化，以此提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效率。

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