柯芳瑋

【摘 要】 美、英、法、日四國是高等教育發(fā)達國家，其別具特色的財政性撥款制度，對我國高校效率化撥款具有一定的啟示作用。分析四國在撥款權(quán)責分配、機構(gòu)設(shè)置、方式采選等方面的優(yōu)勢，剖析我國現(xiàn)有撥款機制的不足，提出具有啟示與借鑒意義的方法路徑，對深化高等教育財政撥款體制改革，構(gòu)建具有中國特色的高等教育撥款體制大有裨益。

【關(guān)鍵詞】 高等教育； 財政撥款； 發(fā)達國家

中圖分類號：G467.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）28-0115-03

高等教育財政撥款制度是我國高等教育事業(yè)發(fā)展的重要保障。2012年3月教育部發(fā)布的《關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》中要求“完善高校生均財政定額撥款制度，建立動態(tài)調(diào)整機制，依法保證生均財政定額撥款逐步增長”。十八大報告中也提出要“推進中央高校預(yù)算撥款制度的改革”。構(gòu)建長效合理的撥款機制，不僅要立足于當下我國的教育實情，還應(yīng)該借鑒吸收外國的先進經(jīng)驗。以此為基點，對比研究美、英、法、日四國的撥款特色，旨在為我國高等教育財政撥款體制的改革和發(fā)展起到積極的導(dǎo)向作用。

一、四國高等教育財政撥款特色

（一）美國高等教育的撥款特色

“效率”是美國高等教育撥款特色的代名詞，它最大程度體現(xiàn)在以州政府為主導(dǎo)的三級制撥款結(jié)構(gòu)上。綜觀高校布局分配，美國公立高校絕大多數(shù)隸屬州政府，只有少數(shù)社區(qū)學院和技術(shù)學院受地方管轄。在立體化的撥款結(jié)構(gòu)中，聯(lián)邦政府的作用是宏觀的、間接的、輔助性的，包括制定法律保障實施、通過聯(lián)邦教育部檢測評估、采用“資助包”方案間接撥款、參與協(xié)調(diào)引導(dǎo)、服務(wù)咨詢等工作。州政府作為公立高校的直接“監(jiān)護人”，擁有高度的教育財政權(quán)和管理權(quán)，能夠更好的根據(jù)高校發(fā)展需求分配資金，規(guī)劃、協(xié)調(diào)、平衡經(jīng)費資源的應(yīng)用方向，使撥款機制在效率化的基礎(chǔ)上更具實際意義。此外，憲法賦予州政府充分的教育自治權(quán)，各州以地方因素為參照進行權(quán)力支配，采選的撥款方式具有“混合型”特征。財政研究專家道格拉斯·阿爾布雷特和阿瑞安·齊德曼將撥款方式分成三類：協(xié)商式、投入式和產(chǎn)出式。美國的撥款方式恰好覆蓋這些類型，具體表現(xiàn)為合同撥款、增量撥款、公式撥款和績效撥款。

（二）英國高等教育的撥款特色

英國的教育撥款體制以“縝密”與“嚴謹”著稱。為了保障經(jīng)費支配的合理與持效，體制中專門設(shè)立中介機構(gòu)以緩和政府、高校之間的沖突，方便雙方協(xié)調(diào)一致。自1919年財務(wù)部組建大學撥款委員會，到1992年議會成立英格蘭、蘇格蘭、威爾士高等教育基金委員會，中介機構(gòu)幾經(jīng)更迭，在成員結(jié)構(gòu)、職權(quán)范圍、撥款方式上逐步健全完善。以英格蘭高等教育委員會為例，其規(guī)定的13名成員中，有6名學術(shù)界人士，4名工商企業(yè)界人士和3名政府官員，充分體現(xiàn)在政府意志的基礎(chǔ)上，委員會更加重視高等教育界人士的經(jīng)驗判斷和界外人士的指導(dǎo)監(jiān)督?！独^續(xù)和高等教育法案》詳細規(guī)定并擴展了新型委員會的權(quán)限，強化評估與監(jiān)督的責任，間接刺激高校改革，引發(fā)良性競爭，提升教育品質(zhì)，從投入與產(chǎn)出雙向角度構(gòu)建績效撥款機制。

（三）法國高等教育的撥款特色

“公平談判、自主協(xié)商”是法國高等教育科研專項撥款機制中堅守的準則，它一貫采用合同方式實施撥款。政府每四年與大學簽訂一次合同，合同內(nèi)容需是雙方協(xié)商的結(jié)果，具體程序如下：（1）大學提交未來四年的科研專項計劃；（2）政府派遣專家考察，并與學校代表商定合同事宜；（3）合同執(zhí)行期間，國家評估委員會參與評估，評估報告直接影響新合同的撥款數(shù)額。合同的談判由教育部高等教育司指導(dǎo)、協(xié)同7個中心管理司進行。為了提高工作效率，政府將高校按地理分成四個區(qū)域，每年研究一個區(qū)域的情況，在同一地區(qū)執(zhí)行統(tǒng)一的政策。這種合同與評估制度得到法國高等教育界的普遍認可，新的契約關(guān)系改變以往政府與高校間僵硬的行政隸屬性，為擴展高校的自主權(quán)利，增強責任意識提供了可能。

（四）日本高等教育的撥款特色

日本高校撥款體制的核心思想不是“效率”，而是“務(wù)實”。日本政府在高校學生資助環(huán)節(jié)上采用獎、貸一體化政策，為家庭貧困且品學兼優(yōu)的高校學生提供無息或低息的助學貸款，財政資助是確保解決每個貧困學生的經(jīng)濟需求。以力求公平、摒棄官僚主義為宗旨，政府單獨設(shè)立公共法人團體管理貸款事宜，獨立機構(gòu)的全部經(jīng)費由政府出資，專門負責貸款的審核立項、發(fā)放回收、監(jiān)督檢查等工作。在貸款還清之前，受貸學生每年都要接受學校針對學業(yè)與經(jīng)濟狀況的跟蹤調(diào)查，不符合要求的將被終止資助。畢業(yè)前，受貸學生還要簽署還貸保證人、還貸連帶保證人證明書、借貸收據(jù)以及自己編定的還貸明細計劃書，立意加強信用監(jiān)督，降低資金回籠風險。

二、我國高等教育撥款存在的問題

（一）財政性教育經(jīng)費事權(quán)、財權(quán)不統(tǒng)一

從權(quán)責劃分的角度來看，我國中央財政負責部屬高校，省屬高校的經(jīng)費支出隸屬省市級財政。從部門預(yù)算管理來看，教育經(jīng)費的分配權(quán)集中在財政部門，執(zhí)掌事權(quán)的教育部門未能參與制定過程，在教育管理中施展不開，缺乏引導(dǎo)、調(diào)控的載體，造成資源浪費。相比之下，美國撥款機構(gòu)主次有序，各司其職。州政府統(tǒng)籌管理一般教育經(jīng)費，包攬財權(quán)與事權(quán)；同時聯(lián)邦政府采用轉(zhuǎn)移支付的方式，以專項經(jīng)費和配套資金為項目形式對高校實施撥款，減輕地方高等教育財政負擔，維持財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一平衡。

（二）撥款參數(shù)單一，績效因素納入不全

我國目前的撥款方式主要依據(jù)生均定額標準進行核算，把學生作為唯一的政策參數(shù)，不能改善高校盲目擴招與辦學質(zhì)量下降的趨勢，而美國的公式撥款在核定教育成本時采用多樣化參數(shù)，考核結(jié)果更加嚴謹客觀。其次，該模式要求“將高校的預(yù)算外收入全部納入預(yù)算管理或財政專戶管理，收支不掛鉤，支出要透明，實施財政集中收付制度”，造成對高校經(jīng)費統(tǒng)得過死，抑制辦學積極性，不利于發(fā)揮資金的效用。我國績效撥款還處在起步階段，應(yīng)用程度與美國差距較大，撥款績效指標不能全面反映實際需求，直接影響到高校資金使用效益。endprint

（三）缺少獨立的撥款中介機構(gòu)

我國高等教育撥款缺乏透明度，整個流程受到政府干預(yù)，公正性屢受質(zhì)疑；政府與高校無法展開公平對話，無法保障撥款的長效實施。在這方面，學習英國設(shè)立高等教育基金委員會很有必要。該委員會作為獨立運作的機構(gòu)存在，兼有撥款、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、評價等多項職能，在撥款上方法專業(yè)、態(tài)度中立，與高等教育質(zhì)量保障局（QAA）共同構(gòu)成了一個完整的撥款、監(jiān)督和保障體系。我國的教育經(jīng)費監(jiān)督評估機制初步建立，監(jiān)督工作尚且集中在政府撥付環(huán)節(jié)，對高校經(jīng)費使用的績效評估還處在探索階段。因此，建立新的具有獨立功能的中介機構(gòu)是我國高等教育未來撥款機制的改革方向。

（四）專項撥款缺乏績效評估機制

專項撥款體制在我國存在兩大問題。一是專項資金撥款體制不完善。與法國合同撥款相比，還存在差異：（1）法國依據(jù)國家評估委員會出具的年度報告決定專項撥款力度，專項資金則由高校與政府協(xié)商確定，不考慮建設(shè)項目可行性報告的評估結(jié)果。（2）國家評估委員會是獨立的行政主體，不受教育部的領(lǐng)導(dǎo)，而我國的撥款與監(jiān)督工作同隸屬于財政部、教育部，存在公正質(zhì)疑。（3）法國在同一地區(qū)采用相同的評估政策，我國尚未建立統(tǒng)一的評價標準，政策指導(dǎo)力不夠。二是專項資金缺乏績效評估。高校在爭取專項經(jīng)費的環(huán)節(jié)中立場被動，績效難以評估。法國的合同撥款以平等對話為基礎(chǔ)，以成果為標尺，重視基礎(chǔ)和應(yīng)用研究均衡發(fā)展。

三、四國高校撥款特色對我國的啟示

（一）實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，完善績效撥款制度

美國的分權(quán)制撥款結(jié)構(gòu)中，聯(lián)邦政府與州政府分工合作、各司其職。相應(yīng)的，我國也應(yīng)該重新劃分教育事權(quán)與教育投資責任，明確各級政府間的教育財政責任分工。教育部門作為高校的主管單位，對高校的發(fā)展與需求具有準確、合理的判斷力，而財政部門的預(yù)算計劃，容易出現(xiàn)輸出口徑與需求口徑不對等的情況。加強教育部門預(yù)算，能夠有效改善因事權(quán)、財權(quán)不統(tǒng)一而造成的資金浪費現(xiàn)象，使教育撥款對高校起到平衡與引導(dǎo)的作用。改變原有單一政策的撥款模式，建立教育規(guī)模、教育質(zhì)量、教育效益三項指標體系，通過學科、專業(yè)等多維因素核定計算。為了避免政府過于干預(yù)高校事務(wù)，提高高校的辦學自主權(quán)，在原有撥款模式的基礎(chǔ)上引入績效撥款制度，構(gòu)建適合高?？茖W發(fā)展的復(fù)合型撥款體制，并且制定合理的績效評價指標體系，逐步完善績效撥款制度。

（二）設(shè)立撥款中介機構(gòu)，增強經(jīng)費分配的科學性

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中指出，“設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會，增強經(jīng)費分配的科學性”。目前，政府是公立高校的撥款主體，在制定撥款政策時，政府擁有較強的話語權(quán)，高校則處于弱勢地位。而英國的大學撥款中介機構(gòu)總是隨著時代的發(fā)展被賦予新的職能，并且這種職能是因地制宜、因時制宜的結(jié)果。所以，我國應(yīng)該建立滿足當下高等教育發(fā)展需要的，具有中國特色的撥款中介機構(gòu)。它可以具有五種職能：撥付；緩沖；連接；監(jiān)督；評估。高校獲得撥款資金后，撥款機構(gòu)通過跟蹤監(jiān)督，再對監(jiān)督結(jié)果進行評估，出具評估報告，促使高校為獲得更多的經(jīng)費而提升教學質(zhì)量，實現(xiàn)緩沖與監(jiān)督評估機制的雙效融合。

（三）建立合同撥款制度，優(yōu)化經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)

設(shè)立專項資金是國家支持重點項目的政策，建立合同撥款制度，加強評估的影響與滲透，有助于實現(xiàn)高等教育戰(zhàn)略目標。以法國為研習對象，可在中介機構(gòu)中單獨設(shè)立特別評估單位，由教育部、財政部特派員，學術(shù)權(quán)威、社會人士與特聘審計人員共同組成，專門監(jiān)督考核專項資金。同時，應(yīng)建立健全政府引導(dǎo)秩序，加強制度化、法制化建設(shè)，引入合同撥款模式，提升成本意識，促進高校特色辦學，形成比較優(yōu)勢。根據(jù)國家意志和重點項目需要以及科學研究的多元化特征，以競爭性撥款機制為導(dǎo)向，保證專項撥款的公平性。

（四）完善學生資助體系，建立信用制度

目前，我國高校學生資助政策體系基本實現(xiàn)全面覆蓋，國家加大了助學資金撥款的力度，助學貸款制度也在逐步完善。盡管如此，仍有許多學生因主客觀原因失去貸款的機會，其中包括銀行、高校的局限和學生的信用缺失。因此，我們更應(yīng)該借鑒日本獎貸一體化方案與機關(guān)保證制度，推進高校助學資金撥款多樣化。政府應(yīng)制定配套法規(guī)政策，建立風險補償機制；銀行需簡化貸款手續(xù)，創(chuàng)新助貸方案，尋求雙贏路徑；高校作為參與主體，要加強學生信貸管理，積極協(xié)調(diào)銀行與學生的聯(lián)系，監(jiān)督資金回收事宜，學生則應(yīng)該樹立誠信觀念，完善個人信用制度。

總之，高等教育撥款體制改革是一個循序漸進的過程。我國在尋求改革方向，探索發(fā)展路徑時，比較借鑒教育發(fā)達國家的撥款特色，結(jié)合本國國情，植入新的理念，以完善我國高等教育撥款體制。

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