楊運東+董紹嫻+劉衛(wèi)民

【摘 要】 文章在界定高?？冃ьA算的概念基礎(chǔ)上，選用SWOT法對廣東省S大學的預算管理現(xiàn)狀進行分析，并以S大學為例從績效預算改革的重要性、改革途徑、評價指標體系構(gòu)建、評價方法的選擇、機構(gòu)改革及獎懲制度建設(shè)六方面探討了高?？冃ьA算的實現(xiàn)路徑。

【關(guān)鍵詞】 高校財務； 績效預算； SWOT

中圖分類號：F234.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）28-0037-03

引 言

財務預算是高校財務管理的重要內(nèi)容。隨著《中共中央國務院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的意見》明確事業(yè)單位“承擔高等教育、非盈利醫(yī)療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類”，高校的準經(jīng)營事業(yè)單位性質(zhì)基本確定，高校的績效問題愈來愈受到重視。一方面，高校財務預算管理的績效信息比較少，難以適應新形勢下的高校發(fā)展需要；另一方面，財政部印發(fā)了《預算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》（財預〔2012〕396號），財政預算績效管理工作穩(wěn)步推進，這促使高校不得不加快績效預算改革的步伐，進一步提高資金的有效性。

國外績效預算的研究始于20世紀50年代，對績效預算模式、體系、方法的研究較為廣泛和深入。國內(nèi)績效預算的研究起步較晚，在高?？冃ьA算方面的研究主要集中在三個方面：一是對比分析已有績效預算改革的模式和經(jīng)驗；二是構(gòu)建預算績效評價指標體系，并運用財務數(shù)據(jù)進行績效評價嘗試性研究；三是探討我國高?？冃ьA算的實現(xiàn)路徑。但這些研究都僅限于理論探討，本文擬以S大學為研究對象，用SWOT法結(jié)合外部環(huán)境及內(nèi)部因素分析S大學預算管理的現(xiàn)狀，并提出S大學績效預算的實現(xiàn)路徑。

一、高?？冃ьA算的概念

考慮到高校的性質(zhì)和特征，并借鑒學者們對績效預算的研究，本文將高?？冃ьA算的概念界定為：績效預算是一種以結(jié)果為導向、以項目成本為衡量標準、以業(yè)績評估為核心的預算管理模式。績效預算主要包括“績”、“效”、“預算”三個部分：“績”是指高校發(fā)展要達到的目標，“效”是指用具體指標評估完成目標的情況，“預算”是指高校為達到目標所投入的資金。

二、S大學預算管理現(xiàn)狀SWOT分析

S大學是廣東省與農(nóng)業(yè)部共建的“211工程”大學，學科門類齊全，擁有94個本科專業(yè)，12個博士學位授權(quán)一級學科，23個碩士學位授權(quán)一級學科，52個博士學位授權(quán)點，103個碩士學位授權(quán)點?，F(xiàn)有全日制在校生4萬余人，教職工2 900多人。

本文選用SWOT法分析S大學預算管理的現(xiàn)狀，原因在于SWOT法簡潔直觀，可通過戰(zhàn)略研究與競爭分析較全面地得出有說服力的結(jié)論，適用于分析和研究單位的現(xiàn)實情況。S大學預算管理現(xiàn)狀SWOT分析如圖1所示。

（一）優(yōu)勢因素（Strengths，簡稱S）分析

第一，基礎(chǔ)設(shè)施較完善。2002年廣東省高教系統(tǒng)實行擴招以來，S大學多方面多渠道籌措資金，逐步新建、改擴建學校的基礎(chǔ)設(shè)施，在校學生人數(shù)由6 000多人增加到4萬多人；建筑面積從1999年的21萬平方米增加到2012年的149萬平方米；生均教學行政用房25平方米，高于教育部標準156%；校園環(huán)境及教學科研后勤服務條件得到極大改善。

第二，組織架構(gòu)穩(wěn)定。S大學設(shè)有一名總會計師，并設(shè)置財務處作為一級財務機構(gòu)。財務處是學校財務工作的職能部門，在總會計師領(lǐng)導下，全面負責預算的編制、審核及財務決算工作。各預算責任單位（學院、部、職能部門等）是本部門預算的責任主體，對本部門的預算編報和執(zhí)行負責。

第三，財務狀況良好。近年來，隨著中央和廣東省對高等教育投入的增加，S大學教育事業(yè)不斷發(fā)展，財務狀況較穩(wěn)定。對擴招期間的銀行貸款，S大學堅持勤儉辦學的方針，并積極籌措資金，貸款余額從最高的15億元下降到3.46億元。S大學2008—2012年收支及年末銀行貸款余額具體情況如表1所示。

（二）劣勢因素（Weaknesses，簡稱W）分析

第一，預算管理改革的決心不夠?？冃ьA算強調(diào)結(jié)果，提倡公開透明、優(yōu)勝劣汰，實行績效預算改革必然觸及部分人的利益，因此，不到萬不得已，學校不愿將改革提上日程。

第二，預算管理改革的力度不夠。近年來，S大學在預算編制上不斷推進和深化“精細化預算”、“剛性預算”，同時在預算執(zhí)行上進行了績效考評嘗試，如S大學2008年出臺了《S大學預算支出項目績效考評試行辦法》，對校內(nèi)預算的基本支出項目及專項支出項目進行績效考評，但由于推行力度不夠，實施效果并不理想。

第三，績效預算的制度基礎(chǔ)薄弱。目前S大學的財務信息公開、預算執(zhí)行問責做得仍不夠，難以實現(xiàn)預算執(zhí)行過程中的有效監(jiān)督。

（三）機遇（Opportunities，簡稱O）分析

第一，改革政策機遇。近年來，我國先后進行了部門預算、政府采購、國庫集中收付等一系列改革，逐步建立起公共財政預算管理體制，很大程度上提高了公共部門資金使用的安全性、規(guī)范性。與此同時，我國地方政府從2003年開始推行預算績效管理，取得了階段性進展，這為高?？冃ьA算的推行提供了良好的機遇。

第二，開放借鑒機遇?？冃ьA算是發(fā)達國家政府多年探索、累積的管理經(jīng)驗，同時我國地方政府推行預算績效管理的歷程也證明績效預算在我國行之有效。以此為借鑒，并結(jié)合高校實際情況，探索高校績效預算的實現(xiàn)路徑將更加容易。

（四）威脅（Threats，簡稱T）分析

第一，實行績效預算無法得到行政管理體制改革的有效配合。實行績效預算的國家，普遍對其政府機構(gòu)的設(shè)置和職能進行了調(diào)整，而我國各項改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制還未建立。

第二，法律和技術(shù)的空白。根據(jù)世界各國的經(jīng)驗，實施績效預算需要相應的法律作為依托，以提高其約束性，同時績效評價需要強大的技術(shù)支撐，以準確反映預算的真實結(jié)果。而我國績效預算立法尚未提到議事日程，績效評價的技術(shù)手段研制處于起步階段。

第三，預算制度本身的限制。例如，預算編制時基本支出和項目支出不能自行互相調(diào)劑使用；我國資產(chǎn)管理相對弱化；國庫管理系統(tǒng)、財務會計制度等還達不到與績效預算相配套的要求。

三、S大學績效預算實現(xiàn)路徑

從以上SWOT分析可以看出，S大學擁有基礎(chǔ)優(yōu)勢來推行績效預算改革，但同時也受多方因素影響，面臨機遇和挑戰(zhàn)。S大學可從以下六個方面出發(fā)，推進績效預算改革。

（一）提高預算管理的全局性和前瞻性，將績效預算改革提到戰(zhàn)略發(fā)展層面

改革是否推行以及改革的力度如何，取決于學校領(lǐng)導層的決策。從SWOT分析可以看出，S大學在內(nèi)在基礎(chǔ)方面具有優(yōu)勢，而預算管理改革的決心和力度不夠。因此，S大學首先得從領(lǐng)導層的預算理念和重視程度出發(fā)，將學校已制定的長期、中期、短期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃預算與預算相銜接，切實發(fā)揮預算的資源配置功能。這是推行績效預算的必經(jīng)之路。

（二）利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)優(yōu)勢和政策機遇，選擇“試點先行、全面鋪開”的改革方式

由于績效預算改革是一項系統(tǒng)工程，涉及到人事、制度、財務、固定資產(chǎn)等方面，不能一蹴而就。S大學預算管理的架構(gòu)比較健全，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，體制性的矛盾不是很突出，因此，可以借鑒我國地方政府績效預算改革“分步走”的模式，逐步實現(xiàn)真正的績效預算。S大學績效預算“分步走”可采取以下方式：

1.以財政專項為試點，逐步覆蓋學校所有專項經(jīng)費

財政專項資金具有專用性、及時性，且一般金額較大。廣東省于2003年開展財政支出績效評價試點，經(jīng)過十年發(fā)展，廣東省的財政支出項目績效評價日益成熟。S大學可以利用財政專項的這些特點和優(yōu)勢將其作為開展校內(nèi)績效評價的試點。

2.從項目執(zhí)行后的績效評價開始，逐步實現(xiàn)“以結(jié)果為導向”的績效預算

績效預算的項目評價包括事前績效評價、事中績效評價和事后績效評價，且注重以事后績效評價的結(jié)果為依據(jù)來分配預算。在開始推行績效預算的階段，可從項目執(zhí)行后的績效評價開始實施，這樣可以立竿見影地實行問責制，從而解決資金使用進度慢的問題。而隨著績效預算的逐步推進，再實行事中績效評價和事前績效評價，以解決項目執(zhí)行過程中暴露的問題。在地方政府績效預算的改革過程中，廣東省、江蘇省、廣州市、無錫市都采用了這種事后績效評價的模式。

3.先實現(xiàn)“基本支出標準化、項目支出績效化”的績效編制目標，再逐步將基本支出分解到項目支出中，進而實現(xiàn)整個部門預算績效化

這是由于部門預算改革解決了人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費的控制問題，但對專項資金的編制方法卻沒有有效的控制手段。學校預算應在這基礎(chǔ)上探索出項目支出的編制方法，再實現(xiàn)將基本支出分解到項目支出的過程。

（三）構(gòu)建科學合理的績效預算評價指標體系，為績效預算奠定基礎(chǔ)

績效預算評價指標體系是績效預算的關(guān)鍵內(nèi)容。S大學預算分為日常經(jīng)費和專項經(jīng)費兩大塊：日常經(jīng)費預算采取定額方式核撥；專項經(jīng)費預算采取分類申報、歸口部門組織專家論證的方式，以專家論證排序結(jié)果來安排。因此，本文構(gòu)建績效預算評價指標體系按專項經(jīng)費類別進行，主要包含教學學科類項目、科研項目、引進人才項目、設(shè)備購置等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目四類。本文遵從全面性、科學性、動態(tài)性、可行性的原則，構(gòu)建的專項經(jīng)費績效評價指標體系如圖2所示。

（四）引入專家智庫或第三方評價，促進績效預算的公平公正

如前所述，S大學對校內(nèi)預算的基本支出項目及專項支出項目進行績效評價，但實施效果并不理想。究其原因，一方面是學校的推行力度不夠，另一方面是尚未解決“由誰來評”的問題?！坝烧l來評”涉及到校內(nèi)評價部門的職能和權(quán)限分配，還直接影響評價結(jié)果的公信力?，F(xiàn)有政府績效預算的事實表明，績效預算的工作量非常龐大，僅靠高?，F(xiàn)有部門或科室的人員兼顧將難以完成。因此，建議在績效預算推行初期，S大學可設(shè)置專門的績效評價小組，由該小組組織，財務處、審計處以及專項經(jīng)費的歸口部門參與，共同完成績效評價工作。同時，可借鑒廣東省財政在深化財政改革過程中引入第三方獨立評價財政支出使用績效的做法，邀請行業(yè)協(xié)會、民間組織甚至咨詢機構(gòu)專家等第三方參與到項目績效評價中，實現(xiàn)評價主體的多元化，逐步實現(xiàn)評價過程和評價結(jié)果“公開、公平、公正”。在績效預算較為成熟的階段，可更大程度地將績效評價工作交給第三方。

（五）建立以責任為中心的組織架構(gòu)，為績效預算問責提供條件

從對S大學的威脅分析來看，構(gòu)建高?？冃ьA算并不能完全推倒重來，而是要在現(xiàn)行體制的基礎(chǔ)上，增加相應的機構(gòu)從事績效評價和管理的相關(guān)職責，同時對現(xiàn)有機構(gòu)和預算權(quán)力進行調(diào)整，以適應新的預算管理程序和專業(yè)制衡的要求。為降低改革風險，建議S大學在保持現(xiàn)有組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上建立績效預算問責制。即將學校的總體目標細分并量化，按教學、科研、行政等類別分解到學院、部處等部門，各部門對內(nèi)部預算享有充分自由，對內(nèi)部預算的執(zhí)行情況負全責，由績效考核相關(guān)部門對各部門的預算執(zhí)行情況進行績效評價，并將績效評價結(jié)果作為確定各部門下一輪預算分配的重要依據(jù)。

（六）建立健全績效預算獎懲激勵機制，不斷提高績效理念

績效預算改革的過程也是績效理念不斷深入人心的過程。因此，要推進“以結(jié)果為導向”的績效預算，必須建立有效的獎懲激勵機制，不斷強化績效理念。在績效預算的開始階段，可以實施軟激勵，如項目績效評價比較好的單位下一年度的預算申請和審查更寬松，或通過公布部門排名迫使部門領(lǐng)導為了維護面子而重視績效評價工作等；在績效預算改革深化階段，須建立制度化的激勵方式，將績效理念貫徹績效預算的始終。

四、結(jié)語

本文首先從高校的特征出發(fā)界定了高?？冃ьA算的概念，其次采用SWOT法對廣東省S大學的預算管理現(xiàn)狀進行了分析，然后根據(jù)實際情況從績效預算改革的重要性、改革途徑、評價指標體系構(gòu)建、評價方的選擇、機構(gòu)改革及獎懲制度建設(shè)六方面探索了S大學績效預算的實現(xiàn)路徑，為S大學推行績效預算提供一些思考或建議。但是由于績效預算改革是循序漸進的實踐活動，不僅涉及技術(shù)領(lǐng)域，更涉及預算權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因此，對高校績效預算的實現(xiàn)路徑研究應該在實踐中不斷探索和深化。

【參考文獻】

[1] 楊世忠.論高等學校的性質(zhì)、目標與績效[J].會計之友，2013（27）：92-96.

[2] 吳明珠.高校部門績效預算管理研究[D].廣東工業(yè)大學碩士學位論文，2011.

[3] 武迎春.關(guān)于實行績效預算的探討——基于高校預算管理角度[J].會計之友，2012（5）：111-112.

[4] 財政部預算司.績效預算和支出績效考評研究[M].中國財政經(jīng)濟出版社，2007：3.

[5] [美]蘇珊娜·特納.管理者的管理工具[M].第3版，企業(yè)管理出版社，2009.

[6] 牛美麗.中國地方績效預算改革十年回顧：成就與挑戰(zhàn)[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2012，65（6）：85-91.

第三，預算制度本身的限制。例如，預算編制時基本支出和項目支出不能自行互相調(diào)劑使用；我國資產(chǎn)管理相對弱化；國庫管理系統(tǒng)、財務會計制度等還達不到與績效預算相配套的要求。

三、S大學績效預算實現(xiàn)路徑

從以上SWOT分析可以看出，S大學擁有基礎(chǔ)優(yōu)勢來推行績效預算改革，但同時也受多方因素影響，面臨機遇和挑戰(zhàn)。S大學可從以下六個方面出發(fā)，推進績效預算改革。

（一）提高預算管理的全局性和前瞻性，將績效預算改革提到戰(zhàn)略發(fā)展層面

改革是否推行以及改革的力度如何，取決于學校領(lǐng)導層的決策。從SWOT分析可以看出，S大學在內(nèi)在基礎(chǔ)方面具有優(yōu)勢，而預算管理改革的決心和力度不夠。因此，S大學首先得從領(lǐng)導層的預算理念和重視程度出發(fā)，將學校已制定的長期、中期、短期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃預算與預算相銜接，切實發(fā)揮預算的資源配置功能。這是推行績效預算的必經(jīng)之路。

（二）利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)優(yōu)勢和政策機遇，選擇“試點先行、全面鋪開”的改革方式

由于績效預算改革是一項系統(tǒng)工程，涉及到人事、制度、財務、固定資產(chǎn)等方面，不能一蹴而就。S大學預算管理的架構(gòu)比較健全，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，體制性的矛盾不是很突出，因此，可以借鑒我國地方政府績效預算改革“分步走”的模式，逐步實現(xiàn)真正的績效預算。S大學績效預算“分步走”可采取以下方式：

1.以財政專項為試點，逐步覆蓋學校所有專項經(jīng)費

財政專項資金具有專用性、及時性，且一般金額較大。廣東省于2003年開展財政支出績效評價試點，經(jīng)過十年發(fā)展，廣東省的財政支出項目績效評價日益成熟。S大學可以利用財政專項的這些特點和優(yōu)勢將其作為開展校內(nèi)績效評價的試點。

2.從項目執(zhí)行后的績效評價開始，逐步實現(xiàn)“以結(jié)果為導向”的績效預算

績效預算的項目評價包括事前績效評價、事中績效評價和事后績效評價，且注重以事后績效評價的結(jié)果為依據(jù)來分配預算。在開始推行績效預算的階段，可從項目執(zhí)行后的績效評價開始實施，這樣可以立竿見影地實行問責制，從而解決資金使用進度慢的問題。而隨著績效預算的逐步推進，再實行事中績效評價和事前績效評價，以解決項目執(zhí)行過程中暴露的問題。在地方政府績效預算的改革過程中，廣東省、江蘇省、廣州市、無錫市都采用了這種事后績效評價的模式。

3.先實現(xiàn)“基本支出標準化、項目支出績效化”的績效編制目標，再逐步將基本支出分解到項目支出中，進而實現(xiàn)整個部門預算績效化

這是由于部門預算改革解決了人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費的控制問題，但對專項資金的編制方法卻沒有有效的控制手段。學校預算應在這基礎(chǔ)上探索出項目支出的編制方法，再實現(xiàn)將基本支出分解到項目支出的過程。

（三）構(gòu)建科學合理的績效預算評價指標體系，為績效預算奠定基礎(chǔ)

績效預算評價指標體系是績效預算的關(guān)鍵內(nèi)容。S大學預算分為日常經(jīng)費和專項經(jīng)費兩大塊：日常經(jīng)費預算采取定額方式核撥；專項經(jīng)費預算采取分類申報、歸口部門組織專家論證的方式，以專家論證排序結(jié)果來安排。因此，本文構(gòu)建績效預算評價指標體系按專項經(jīng)費類別進行，主要包含教學學科類項目、科研項目、引進人才項目、設(shè)備購置等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目四類。本文遵從全面性、科學性、動態(tài)性、可行性的原則，構(gòu)建的專項經(jīng)費績效評價指標體系如圖2所示。

（四）引入專家智庫或第三方評價，促進績效預算的公平公正

如前所述，S大學對校內(nèi)預算的基本支出項目及專項支出項目進行績效評價，但實施效果并不理想。究其原因，一方面是學校的推行力度不夠，另一方面是尚未解決“由誰來評”的問題?！坝烧l來評”涉及到校內(nèi)評價部門的職能和權(quán)限分配，還直接影響評價結(jié)果的公信力?，F(xiàn)有政府績效預算的事實表明，績效預算的工作量非常龐大，僅靠高?，F(xiàn)有部門或科室的人員兼顧將難以完成。因此，建議在績效預算推行初期，S大學可設(shè)置專門的績效評價小組，由該小組組織，財務處、審計處以及專項經(jīng)費的歸口部門參與，共同完成績效評價工作。同時，可借鑒廣東省財政在深化財政改革過程中引入第三方獨立評價財政支出使用績效的做法，邀請行業(yè)協(xié)會、民間組織甚至咨詢機構(gòu)專家等第三方參與到項目績效評價中，實現(xiàn)評價主體的多元化，逐步實現(xiàn)評價過程和評價結(jié)果“公開、公平、公正”。在績效預算較為成熟的階段，可更大程度地將績效評價工作交給第三方。

（五）建立以責任為中心的組織架構(gòu)，為績效預算問責提供條件

從對S大學的威脅分析來看，構(gòu)建高?？冃ьA算并不能完全推倒重來，而是要在現(xiàn)行體制的基礎(chǔ)上，增加相應的機構(gòu)從事績效評價和管理的相關(guān)職責，同時對現(xiàn)有機構(gòu)和預算權(quán)力進行調(diào)整，以適應新的預算管理程序和專業(yè)制衡的要求。為降低改革風險，建議S大學在保持現(xiàn)有組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上建立績效預算問責制。即將學校的總體目標細分并量化，按教學、科研、行政等類別分解到學院、部處等部門，各部門對內(nèi)部預算享有充分自由，對內(nèi)部預算的執(zhí)行情況負全責，由績效考核相關(guān)部門對各部門的預算執(zhí)行情況進行績效評價，并將績效評價結(jié)果作為確定各部門下一輪預算分配的重要依據(jù)。

（六）建立健全績效預算獎懲激勵機制，不斷提高績效理念

績效預算改革的過程也是績效理念不斷深入人心的過程。因此，要推進“以結(jié)果為導向”的績效預算，必須建立有效的獎懲激勵機制，不斷強化績效理念。在績效預算的開始階段，可以實施軟激勵，如項目績效評價比較好的單位下一年度的預算申請和審查更寬松，或通過公布部門排名迫使部門領(lǐng)導為了維護面子而重視績效評價工作等；在績效預算改革深化階段，須建立制度化的激勵方式，將績效理念貫徹績效預算的始終。

四、結(jié)語

本文首先從高校的特征出發(fā)界定了高?？冃ьA算的概念，其次采用SWOT法對廣東省S大學的預算管理現(xiàn)狀進行了分析，然后根據(jù)實際情況從績效預算改革的重要性、改革途徑、評價指標體系構(gòu)建、評價方的選擇、機構(gòu)改革及獎懲制度建設(shè)六方面探索了S大學績效預算的實現(xiàn)路徑，為S大學推行績效預算提供一些思考或建議。但是由于績效預算改革是循序漸進的實踐活動，不僅涉及技術(shù)領(lǐng)域，更涉及預算權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因此，對高校績效預算的實現(xiàn)路徑研究應該在實踐中不斷探索和深化。

【參考文獻】

[1] 楊世忠.論高等學校的性質(zhì)、目標與績效[J].會計之友，2013（27）：92-96.

[2] 吳明珠.高校部門績效預算管理研究[D].廣東工業(yè)大學碩士學位論文，2011.

[3] 武迎春.關(guān)于實行績效預算的探討——基于高校預算管理角度[J].會計之友，2012（5）：111-112.

[4] 財政部預算司.績效預算和支出績效考評研究[M].中國財政經(jīng)濟出版社，2007：3.

[5] [美]蘇珊娜·特納.管理者的管理工具[M].第3版，企業(yè)管理出版社，2009.

[6] 牛美麗.中國地方績效預算改革十年回顧：成就與挑戰(zhàn)[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2012，65（6）：85-91.

第三，預算制度本身的限制。例如，預算編制時基本支出和項目支出不能自行互相調(diào)劑使用；我國資產(chǎn)管理相對弱化；國庫管理系統(tǒng)、財務會計制度等還達不到與績效預算相配套的要求。

三、S大學績效預算實現(xiàn)路徑

從以上SWOT分析可以看出，S大學擁有基礎(chǔ)優(yōu)勢來推行績效預算改革，但同時也受多方因素影響，面臨機遇和挑戰(zhàn)。S大學可從以下六個方面出發(fā)，推進績效預算改革。

（一）提高預算管理的全局性和前瞻性，將績效預算改革提到戰(zhàn)略發(fā)展層面

改革是否推行以及改革的力度如何，取決于學校領(lǐng)導層的決策。從SWOT分析可以看出，S大學在內(nèi)在基礎(chǔ)方面具有優(yōu)勢，而預算管理改革的決心和力度不夠。因此，S大學首先得從領(lǐng)導層的預算理念和重視程度出發(fā)，將學校已制定的長期、中期、短期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃預算與預算相銜接，切實發(fā)揮預算的資源配置功能。這是推行績效預算的必經(jīng)之路。

（二）利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)優(yōu)勢和政策機遇，選擇“試點先行、全面鋪開”的改革方式

由于績效預算改革是一項系統(tǒng)工程，涉及到人事、制度、財務、固定資產(chǎn)等方面，不能一蹴而就。S大學預算管理的架構(gòu)比較健全，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，體制性的矛盾不是很突出，因此，可以借鑒我國地方政府績效預算改革“分步走”的模式，逐步實現(xiàn)真正的績效預算。S大學績效預算“分步走”可采取以下方式：

1.以財政專項為試點，逐步覆蓋學校所有專項經(jīng)費

財政專項資金具有專用性、及時性，且一般金額較大。廣東省于2003年開展財政支出績效評價試點，經(jīng)過十年發(fā)展，廣東省的財政支出項目績效評價日益成熟。S大學可以利用財政專項的這些特點和優(yōu)勢將其作為開展校內(nèi)績效評價的試點。

2.從項目執(zhí)行后的績效評價開始，逐步實現(xiàn)“以結(jié)果為導向”的績效預算

績效預算的項目評價包括事前績效評價、事中績效評價和事后績效評價，且注重以事后績效評價的結(jié)果為依據(jù)來分配預算。在開始推行績效預算的階段，可從項目執(zhí)行后的績效評價開始實施，這樣可以立竿見影地實行問責制，從而解決資金使用進度慢的問題。而隨著績效預算的逐步推進，再實行事中績效評價和事前績效評價，以解決項目執(zhí)行過程中暴露的問題。在地方政府績效預算的改革過程中，廣東省、江蘇省、廣州市、無錫市都采用了這種事后績效評價的模式。

3.先實現(xiàn)“基本支出標準化、項目支出績效化”的績效編制目標，再逐步將基本支出分解到項目支出中，進而實現(xiàn)整個部門預算績效化

這是由于部門預算改革解決了人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費的控制問題，但對專項資金的編制方法卻沒有有效的控制手段。學校預算應在這基礎(chǔ)上探索出項目支出的編制方法，再實現(xiàn)將基本支出分解到項目支出的過程。

（三）構(gòu)建科學合理的績效預算評價指標體系，為績效預算奠定基礎(chǔ)

績效預算評價指標體系是績效預算的關(guān)鍵內(nèi)容。S大學預算分為日常經(jīng)費和專項經(jīng)費兩大塊：日常經(jīng)費預算采取定額方式核撥；專項經(jīng)費預算采取分類申報、歸口部門組織專家論證的方式，以專家論證排序結(jié)果來安排。因此，本文構(gòu)建績效預算評價指標體系按專項經(jīng)費類別進行，主要包含教學學科類項目、科研項目、引進人才項目、設(shè)備購置等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目四類。本文遵從全面性、科學性、動態(tài)性、可行性的原則，構(gòu)建的專項經(jīng)費績效評價指標體系如圖2所示。

（四）引入專家智庫或第三方評價，促進績效預算的公平公正

如前所述，S大學對校內(nèi)預算的基本支出項目及專項支出項目進行績效評價，但實施效果并不理想。究其原因，一方面是學校的推行力度不夠，另一方面是尚未解決“由誰來評”的問題?！坝烧l來評”涉及到校內(nèi)評價部門的職能和權(quán)限分配，還直接影響評價結(jié)果的公信力?，F(xiàn)有政府績效預算的事實表明，績效預算的工作量非常龐大，僅靠高?，F(xiàn)有部門或科室的人員兼顧將難以完成。因此，建議在績效預算推行初期，S大學可設(shè)置專門的績效評價小組，由該小組組織，財務處、審計處以及專項經(jīng)費的歸口部門參與，共同完成績效評價工作。同時，可借鑒廣東省財政在深化財政改革過程中引入第三方獨立評價財政支出使用績效的做法，邀請行業(yè)協(xié)會、民間組織甚至咨詢機構(gòu)專家等第三方參與到項目績效評價中，實現(xiàn)評價主體的多元化，逐步實現(xiàn)評價過程和評價結(jié)果“公開、公平、公正”。在績效預算較為成熟的階段，可更大程度地將績效評價工作交給第三方。

（五）建立以責任為中心的組織架構(gòu)，為績效預算問責提供條件

從對S大學的威脅分析來看，構(gòu)建高?？冃ьA算并不能完全推倒重來，而是要在現(xiàn)行體制的基礎(chǔ)上，增加相應的機構(gòu)從事績效評價和管理的相關(guān)職責，同時對現(xiàn)有機構(gòu)和預算權(quán)力進行調(diào)整，以適應新的預算管理程序和專業(yè)制衡的要求。為降低改革風險，建議S大學在保持現(xiàn)有組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上建立績效預算問責制。即將學校的總體目標細分并量化，按教學、科研、行政等類別分解到學院、部處等部門，各部門對內(nèi)部預算享有充分自由，對內(nèi)部預算的執(zhí)行情況負全責，由績效考核相關(guān)部門對各部門的預算執(zhí)行情況進行績效評價，并將績效評價結(jié)果作為確定各部門下一輪預算分配的重要依據(jù)。

（六）建立健全績效預算獎懲激勵機制，不斷提高績效理念

績效預算改革的過程也是績效理念不斷深入人心的過程。因此，要推進“以結(jié)果為導向”的績效預算，必須建立有效的獎懲激勵機制，不斷強化績效理念。在績效預算的開始階段，可以實施軟激勵，如項目績效評價比較好的單位下一年度的預算申請和審查更寬松，或通過公布部門排名迫使部門領(lǐng)導為了維護面子而重視績效評價工作等；在績效預算改革深化階段，須建立制度化的激勵方式，將績效理念貫徹績效預算的始終。

四、結(jié)語

本文首先從高校的特征出發(fā)界定了高?？冃ьA算的概念，其次采用SWOT法對廣東省S大學的預算管理現(xiàn)狀進行了分析，然后根據(jù)實際情況從績效預算改革的重要性、改革途徑、評價指標體系構(gòu)建、評價方的選擇、機構(gòu)改革及獎懲制度建設(shè)六方面探索了S大學績效預算的實現(xiàn)路徑，為S大學推行績效預算提供一些思考或建議。但是由于績效預算改革是循序漸進的實踐活動，不僅涉及技術(shù)領(lǐng)域，更涉及預算權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因此，對高?？冃ьA算的實現(xiàn)路徑研究應該在實踐中不斷探索和深化。

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