【摘要】公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的制度風(fēng)險(xiǎn)是由公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度產(chǎn)生的，指公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在覆蓋范圍、資金籌集、受益條件和管理機(jī)構(gòu)等等方面的制度安排不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)況而導(dǎo)致基金收入減少或支付增加的可能性。本文分析公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度風(fēng)險(xiǎn)的形成過程，并提出完善的財(cái)務(wù)決策機(jī)制是風(fēng)險(xiǎn)控制的主要途徑，風(fēng)險(xiǎn)損失應(yīng)該由政府承擔(dān)。

【關(guān)鍵詞】公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金 制度風(fēng)險(xiǎn) 控制對(duì)策

一、公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要內(nèi)容

根據(jù)ISSA（國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)）與美國(guó)社會(huì)保障局2011年8月公布的《全球社會(huì)保障報(bào)告》，公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要內(nèi)容包括了四個(gè)方面，覆蓋范圍、資金來源、受益條件以及機(jī)構(gòu)授權(quán)。

覆蓋范圍指針對(duì)執(zhí)行統(tǒng)一公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國(guó)家或區(qū)域，制度準(zhǔn)予參與公共養(yǎng)老保險(xiǎn)的處于勞動(dòng)年齡的公民群體，通常與公民的從業(yè)情況相關(guān)，由公民所處的部門、所從事的行業(yè)、從業(yè)方式?jīng)Q定，有時(shí)還對(duì)公民的國(guó)籍、居住時(shí)間、收入水平其他作出限定。資金來源是實(shí)現(xiàn)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的物質(zhì)保障，由制度的兩方責(zé)任主體構(gòu)成，包括參保人和制度制定者，參保人包括了雇員和雇主，制度制定者是國(guó)家法律或法規(guī)制定主體即政府。

受益條件包括受益人的受益資格，在能夠獲得數(shù)據(jù)的140國(guó)家和地區(qū)中128個(gè)國(guó)家為參保人遺屬提供保障，另外受益人的待遇水平需要達(dá)到規(guī)定年齡且保險(xiǎn)稅費(fèi)繳納也存在限定，有時(shí)還有附加條件，如形式上或?qū)嵸|(zhì)上已經(jīng)脫離了勞動(dòng)市場(chǎng)。受益條件從支付方面影響公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行，受益條件越是苛刻則基金支付總額就越小，如不為遺屬提供保障，受益的最低年齡很高（已知的最高達(dá)到67歲），或不為有收入的老人提供養(yǎng)老金等等，反之則較高。

與公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置有四個(gè)層面，一是政策制定機(jī)構(gòu)，二是保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，三是基金管理機(jī)構(gòu)，四是制度監(jiān)督機(jī)構(gòu)。以上四個(gè)層次的機(jī)構(gòu)設(shè)置并不一定同時(shí)存在，大多數(shù)情況下各國(guó)政府會(huì)將上述機(jī)構(gòu)功能互相融合形成2～3個(gè)機(jī)構(gòu)。

二、公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度風(fēng)險(xiǎn)因素

造成公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度風(fēng)險(xiǎn)的影響因素包括三個(gè)，人口因素、經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素和政策因素。在這三個(gè)因素的影響下，當(dāng)基金運(yùn)行依據(jù)制度安排將面臨降低的資金籌集、更高的資金支付或者兩者兼而有之時(shí)則產(chǎn)生制度風(fēng)險(xiǎn)。

人口因素是構(gòu)成經(jīng)濟(jì)社會(huì)的人口特征的總和，包括數(shù)量、構(gòu)成、分布以及遷移等等因素。公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排要充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)的人口因素，老齡化、地域人口分布不均以及突然的大規(guī)模人口遷移等等都會(huì)對(duì)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)行產(chǎn)生影響。

經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素涵蓋的參數(shù)很多，對(duì)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行產(chǎn)生影響的主要有：收入、就業(yè)和市場(chǎng)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素的影響通過經(jīng)濟(jì)周期作用于基金運(yùn)行，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)步入繁榮期時(shí)，收入提高，就業(yè)增加，市場(chǎng)環(huán)境寬松，這時(shí)基金籌集從絕對(duì)金額來說是提高的，在短期內(nèi)基金支付不變的情況對(duì)基金運(yùn)行是有利的，反之當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入衰退期時(shí)，經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素對(duì)基金運(yùn)行是不利的。

政策因素指與公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行密切相關(guān)的社會(huì)福利政策，主要是關(guān)于基本保障的政策趨勢(shì)。所謂“基本”在學(xué)界尚無統(tǒng)一的界定，一般來說有“基本”發(fā)展與“基本”生存兩種思路?！盎尽卑l(fā)展論認(rèn)為政府所提供的公共服務(wù)應(yīng)該以促進(jìn)人的發(fā)展為目的。 “基本”生存論認(rèn)為公共服務(wù)應(yīng)該只達(dá)到保障人的生存需求就可以了，過多的供給會(huì)導(dǎo)致“搭便車”的資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

三、兩種制度變革以及對(duì)基金運(yùn)行的影響

針對(duì)以上因素的影響，世界各國(guó)關(guān)于公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變革方向呈現(xiàn)了兩種趨勢(shì)，一種是已經(jīng)建立了廣泛和高福利保障制度的發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)逐漸降低保障水平和嚴(yán)格化受益條件，另一種是逐漸擴(kuò)大保障范圍提高保障水平的發(fā)展中國(guó)家。這些變革對(duì)于公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的影響是相反的，前者對(duì)制度風(fēng)險(xiǎn)的緩釋產(chǎn)生有利影響而后者則有可能加重制度風(fēng)險(xiǎn)。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)福利思想出現(xiàn)很早，早在文藝復(fù)興時(shí)期，以構(gòu)建“理想國(guó)”為中心的空想社會(huì)主義思想萌芽就產(chǎn)生了。1883～1889年德國(guó)頒布了《疾病社會(huì)保險(xiǎn)法》、《工傷事故保險(xiǎn)法》和《老年和殘障社會(huì)保險(xiǎn)法》，西歐和北歐各資本主義國(guó)家也開始建立帶有強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)體系，之后，歐洲強(qiáng)國(guó)紛紛效仿。二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后以英國(guó)的貝弗里奇報(bào)告為代表，以高福利、廣覆蓋、總體性和強(qiáng)制性為特征的社會(huì)保險(xiǎn)制度不斷推行。“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠咴跒楣裉峁┝吮匾谋Ｕ暇徍土松鐣?huì)矛盾的同時(shí)也為國(guó)家財(cái)政帶來了巨大的負(fù)擔(dān)，一方面保險(xiǎn)支出在GDP中所占的比重逐年攀升，另一方面龐大的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)也造成了巨大的資源浪費(fèi)。

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相反，發(fā)展中國(guó)家公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起步晚覆蓋面窄，為了提高社會(huì)整體福利在老齡化程度逐步升級(jí)的同時(shí)他們則嘗試著為老年公民提供更廣泛、水平更高的保障制度。應(yīng)該看到，在發(fā)展中國(guó)家中普遍進(jìn)行的制度變革會(huì)加重基金運(yùn)行制度風(fēng)險(xiǎn)，但從整體上社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是降低的，因此對(duì)制度風(fēng)險(xiǎn)政府應(yīng)該積極面對(duì)，通過合理的風(fēng)險(xiǎn)防范措施將其不利影響降到最低。

四、公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)決策機(jī)制

公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致基金的財(cái)務(wù)失衡狀態(tài)，這種狀態(tài)一方面會(huì)降低累積資金的支付能力，另一方面對(duì)基金支付缺口的補(bǔ)償過程會(huì)加重公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度責(zé)任主體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且在一定條件下所產(chǎn)生的消極影響還會(huì)被激化，因此公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)建立以風(fēng)險(xiǎn)為核心的財(cái)務(wù)決策機(jī)制，這個(gè)機(jī)制在保持基金財(cái)務(wù)平衡的同時(shí)要能合理吸收資金缺口。

公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行的制度風(fēng)險(xiǎn)完全由制度安排所引起，因此公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金只能通過保留的方式來解決，如前所述實(shí)際上很多國(guó)家和地區(qū)的基金運(yùn)行機(jī)構(gòu)都通過其在政府部門中的影響力通過調(diào)整制度安排的方式盡量緩釋制度風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)然這種緩釋也需要建立以保險(xiǎn)精算為基礎(chǔ)的預(yù)算制度，收支預(yù)算的基礎(chǔ)上確定調(diào)整方案。預(yù)算機(jī)制是基金資金流風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別機(jī)制，通過對(duì)近期和遠(yuǎn)期資金收入、累積和支出金額的估計(jì)確定基金預(yù)期收益率和基金財(cái)務(wù)失衡缺口，在基金投資風(fēng)險(xiǎn)和制度風(fēng)險(xiǎn)防范過程中起到重要作用。最后要明確的是對(duì)于制度風(fēng)險(xiǎn)帶來的資金缺口則必須由政府財(cái)政來負(fù)擔(dān)。

參考文獻(xiàn)

[1]the Social Security Administration（SSA）and the International Social Security Association（ISSA）：Social Security Programs Throughout the World，http：//www.socialsecurity.gov/policy.

[2]Miller，Stephen.Manage Pension Plan Risk With Five Expert Tips.HR Magazine；Mar2012，Vol.57 Issue 3，p12-12.

[3]楊芳：公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)初建，時(shí)代金融，2013年5期.

作者簡(jiǎn)介：楊芳（1979-），女，漢族，湖北武漢人，就職于江漢大學(xué)文理學(xué)院，講師，畢業(yè)于中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：公共部門財(cái)務(wù)管理。