李笑月

摘 要 隨著工業(yè)化的深入發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，經(jīng)濟社會發(fā)展與自然環(huán)境之間的矛盾日益加深，在倡導科學發(fā)展、人與自然和諧相處的今天，如何在經(jīng)濟社會發(fā)展與自然保護之間尋求平衡成為當前經(jīng)濟社會發(fā)展必須著重考慮的問題。中國作為世界上人口最多，目前經(jīng)濟發(fā)展速度最快的國家，在工業(yè)化過程中，城市環(huán)境管理問題仍然很嚴峻，而環(huán)境管理作為解決環(huán)境問題的有效途徑，在我國取得了一定成就，同時也面臨著一些問題，要想保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康持續(xù)發(fā)展，就必須要正視環(huán)境管理中存在的問題，并探究對策加以解決。

關鍵詞 城市環(huán)境管理 問題分析 對策研究

一、生態(tài)文明、城市環(huán)境管理的重要性

胡錦濤同志在十八大報告中提出：“建設生態(tài)文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。是實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的必要舉措。良好的生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要條件，也是一個民族生存和發(fā)展的重要基礎。加快推進生態(tài)文明建設，深入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是推動整個社會走上生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路的重要支撐。加快推進生態(tài)文明建設，是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的必然要求和重要著力點”。建設生態(tài)文明，加強城市環(huán)境管理有助于提升城市形象，擴大城市知名度，提高城市吸引力，有助于吸引外來投資特別是高新科技產業(yè)、知識密集型產業(yè)的入駐從而可以提高城市科技水平和創(chuàng)新能力，增強城市競爭力，促進經(jīng)濟向更高水平發(fā)展。有利于優(yōu)化環(huán)境，提高城市的宜居程度，促進人與環(huán)境的和諧相處，建設和諧社會。加強環(huán)境管理對于城市發(fā)展，無論是從經(jīng)濟發(fā)展還是社會進步都大有裨益，是建設文明城市不可缺少的元素。

環(huán)境管理對城市發(fā)展如此重要，因此我們要不斷探究和發(fā)掘環(huán)境管理現(xiàn)狀中存在的問題，結合國內外先進經(jīng)驗加以改進，不斷完善我國的環(huán)境管理體制，為經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和社會進步解除后顧之憂。

二、中國環(huán)境管理現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)有政策及問題

1983年國務院召開的第二次全國環(huán)境保護會議中宣布，把環(huán)境保護作為我國的一項基本國策，并提出了“三同步、三統(tǒng)一”的方針，即：“經(jīng)濟建設、城鄉(xiāng)建設和環(huán)境建設要同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，做到經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一?！边@是在長期的環(huán)境保護工作中對經(jīng)濟、社會與環(huán)境保護三者關系探索的結果，也是第一次對經(jīng)濟、社會和環(huán)境保護提出協(xié)調發(fā)展的表述。在近二十年的環(huán)境保護工作的實踐中，我國形成了“預防為主、防治結合”、“誰污染誰治理”和“強化環(huán)境監(jiān)督管理”三項環(huán)境基本政策。這三項環(huán)境政策已成為我國制定環(huán)境法律、法規(guī)、制度和標準的基本原則。在該原則的指導下，我國形成了很多環(huán)境管理制度，主要有以下幾類：環(huán)境保護目標責任制、城市綜合整治定量考核制度、城市創(chuàng)建制度、三同時制度、排放污染物許可證制度、污染物集中控制制度、限期治理制度、環(huán)境影響評價制度、排污收費制度等環(huán)境保護目標責任制明確提出保護環(huán)境是各級政府的職責，各級政府要對其管轄范圍內的環(huán)境保護負責并采取措施達到相應的環(huán)境保護目標，此機制主要是通過各級政府簽訂責任保證書，將環(huán)保成效與政績掛鉤并對其成果進行考核來促進環(huán)境管理的有效進行。城市綜合整治定量考核制度是通過實行定量考核，對城市政府在推行城市環(huán)境綜合整治中的活動進行調整和管理的一項環(huán)境監(jiān)督管理機制，它包括一系列指標體系如環(huán)境質量，污染控制，環(huán)保基礎設施，環(huán)境管理等。城市創(chuàng)建制度則是在城市建設過程中著重于建設衛(wèi)生城市，生態(tài)城市，園林城市等治理模式來遏制環(huán)境污染的進一步擴散，從而促進環(huán)境管理的有效進行。以上三項制度是典型的“命令-控制”型管理政策，另外還有基于市場的環(huán)境管理政策如排污收費制度等，將環(huán)境保護與市場運作相聯(lián)系，從而將每個經(jīng)濟活動參與者在參與經(jīng)濟活動時對環(huán)境的消耗和破壞變成其經(jīng)濟活動的成本，與其利潤掛鉤，進而起到動員每個經(jīng)濟活動參與者在進行經(jīng)濟運作的同時顧及環(huán)境保護的作用。

雖然我國環(huán)境管理制度已取得以上一些成就，但仍存在很多問題，如相應政策制度尚不完善，在實踐過程中仍有很多方面存在漏洞。政府對環(huán)境管理問題重視不足，社會環(huán)境仍以發(fā)展為主要任務，沒有真正將環(huán)保理念貫徹到實際操作中。公共環(huán)保意識淡薄，法治與人治沒有更好的結合起來，公眾參與度低，政府環(huán)境管理成本不斷增加。信息溝通不夠，政府對企業(yè)生產中的環(huán)境問題干預不足，企業(yè)在承擔減排責任的同時又是政府的納稅大戶，因此政府有時會為了保證稅收而對企業(yè)的環(huán)境問題睜一眼閉一只眼。

（二）法律體系及其現(xiàn)存問題

建國以來尤其是改革開放以來，我國的環(huán)境立法不斷發(fā)展完善，現(xiàn)在已經(jīng)初具規(guī)模，形成了較為完善的環(huán)境法律體系。包括憲法中關于環(huán)境保護的明確規(guī)定，全國人大及其常委通過的法律如《中華人民共和國環(huán)境保護法》，國務院制定的行政法規(guī)和各個部門制定的規(guī)章制度，以及地方人大制定的地方性法規(guī)和地方政府制定的行政規(guī)章，還有一些單行條例和自治條例對環(huán)境保護的規(guī)定等。中國目前的環(huán)境保護法體系的構成主要包括憲法（《環(huán)境保護法律規(guī)范》），綜合性環(huán)境保護基本法，環(huán)境保護單行法，環(huán)境保護行政法規(guī)和部門規(guī)章，環(huán)境保護的地方性法規(guī)和部門規(guī)章，環(huán)境保護標準以及我國參加的國際性的法律及條約中的環(huán)境保護規(guī)范。環(huán)境法體系的完善體現(xiàn)了我國從貫徹“依法治國”理念來加強環(huán)境管理的思路，也是我國在完善環(huán)境管理的過程中必不可少的一步。但是環(huán)境法律體系的建設也存在立法體系尚不夠完善，執(zhí)法和懲罰強度不夠致使很多企業(yè)不遵守環(huán)境保護法，任意亂排放等問題。

（三）現(xiàn)有的環(huán)境管理方法

法律手段，即依法管理，用法律制度來規(guī)范經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系，控制污染，保護資源。行政手段，即通過國家行政機關頒布行政法令，方針政策和標準等進行環(huán)境管理。經(jīng)濟手段，就是運用經(jīng)濟杠桿，市場運作將對環(huán)境的消耗轉化成企業(yè)成本的一部分，與其利潤掛鉤，并加大對破壞環(huán)境行為的經(jīng)濟處罰。技術手段，加強技術創(chuàng)新，改進生產技術，減少消耗和排放，提高生產率；另外，加快新能源技術開發(fā)，積極尋找替代能源。宣傳教育手段，加強對公眾的教育與宣傳，增強公眾環(huán)保意識，積極動員大眾參與到環(huán)境管理的過程中來。

三、國外城市環(huán)境管理途徑方法、特點及其對中國城市環(huán)境管理的借鑒意義

（一）國外城市環(huán)境管理的模式和方法

政府直接控制，政府利用行政、法律、經(jīng)濟、技術等手段對企業(yè)或個人利用資源環(huán)境的活動進行限制和管理。對于城市環(huán)境基礎設施實行市場化，政府與企業(yè)在設施的投資修建，運營維護管理等方面合作，以彌補政府對于基礎設施建設資金短缺和管理不便的不足。

公眾與政府合作管理城市環(huán)境，以類似于公司合營的方式來動員公眾參與到環(huán)境管理的投資，運行過程中來，既擴大了管理資金的來源，又增強了公眾對于環(huán)境管理的關注度。

企業(yè)排放水平的透明化，首先對企業(yè)排放設限，進而要求企業(yè)將其排放水平定期報告給公眾，從而加強公眾監(jiān)督，將公眾切身利益與環(huán)境管理聯(lián)系在一起，發(fā)揮大眾監(jiān)督的力量。

“社會契約”模式管理，通過環(huán)境或資源公害問題的致害者、受害者和政府之間的契約，來實現(xiàn)共管，從而使企業(yè)的環(huán)境問題得到有效監(jiān)督。

就經(jīng)濟手段上來講，國外在征稅方式和排污權交易等方面與國內有不同。如，國外在征稅方式上，增加了產品生產和消費過程中可能造成的環(huán)境問題的稅收，以及對于有不同環(huán)境影響的產品在本產品稅之外附加相應的收稅，并對無污染的產品實行負向收稅，排放超標加倍收稅，減少排放減少稅收。在排污交易權上，實行排放權限有償轉移政策。

（二）國外城市環(huán)境管理方法的特點

國外的城市環(huán)境管理模式突出了環(huán)境問題全民共管，加強公眾監(jiān)督的特點，充分調動公眾參與環(huán)境管理的積極性，既可以形成良好的政民互補（在資金、管理等方面），又可以通過公眾監(jiān)督對企業(yè)施加壓力，使環(huán)境管理收到更好的效果。

國外的城市環(huán)境管理經(jīng)濟手段中凸顯稅重，懲罰重，獎罰結合的特點。將企業(yè)可能造成的環(huán)境影響成本內部化，并使這種成本不斷放大，從而給企業(yè)造成壓力促使其不斷改進生產，減少環(huán)境破壞和污染。

（三）國外城市環(huán)境管理模式和方法對中國城市環(huán)境管理的借鑒意義

要凸顯公眾在環(huán)境管理中的角色和作用。通過政民合作，公私合營等方式將城市環(huán)境管理工程股份化并動員公眾參股，從而參與管理，也可以彌補政府財政空缺的不足。

提高公眾對企業(yè)可能造成的環(huán)境問題的認識，并與其切身利益相聯(lián)系，從而加強公眾對企業(yè)的監(jiān)督，或者嘗試采取將企業(yè)排放水平公開化，加強與公眾的信息溝通，加強公眾監(jiān)督。既可以節(jié)省政府開支，又可以收到更好的效果。在經(jīng)濟手段方面，政府要加強環(huán)境稅收，加重對環(huán)境污染行為的懲罰，加大對節(jié)能減排的獎勵，實行重罰、重獎，將企業(yè)自身的積極性中分調動起來，促進其改進生產，創(chuàng)新科技，使得城市環(huán)境管理收到良好成效。

四、我國城市管理未來發(fā)展趨勢

（一）中國環(huán)境管理優(yōu)勢

我國的環(huán)境管理有以下優(yōu)勢：注重政府在環(huán)境管理中的重要性。由于環(huán)境管理是一個涉及到很多方面和領域的復雜而龐大的工程，具有很強的全局性和綜合性，只有政府才有能力和權威來進行如此宏大的協(xié)調和調度。而且政府可以通過其行政手段采取強制措施，更加高效直接的進行管理，并能迅速高效的處理突發(fā)問題，因此，我國在發(fā)揮政府作用方面仍比國外高一籌，也使得城市環(huán)境管理工作收到一些良好的成效。

（二）未來發(fā)展趨勢

繼續(xù)發(fā)揮政府在城市環(huán)境管理過程中的重要作用，利用行政、法律、經(jīng)濟、技術等手段促進管理過程的順利進行。適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，對單一的行政管理體制進行變革。實行多元化管理體制，擴大管理主體，多樣化管理方式，將一些管理流程適當市場化，以經(jīng)濟規(guī)律來約束企業(yè)造成的環(huán)境問題，加大經(jīng)濟獎懲。重視公眾和社會團體在城市環(huán)境管理中的作用，強化公眾監(jiān)督，大力發(fā)展非政府化環(huán)境管理組織。加強立法工作，完善立法體系，促進城市環(huán)境管理法制化。以形成政府、企業(yè)、社會公眾“三位一體”的城市管理模式為目標，調動整個社會參與到城市環(huán)境管理過程中來，實現(xiàn)全社會共同監(jiān)督，共同管理，為實現(xiàn)生態(tài)文明，建設人與自然和諧相處，經(jīng)濟社會與自然環(huán)境共同發(fā)展而共同努力。我國還要積極參與國際合作，與全人類一起共同應對全球性環(huán)境問題，互幫互助，共同發(fā)展。

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（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院）