王宏

摘 要：目前我國(guó)還存在著行政審批多、亂、雜等一系列的問題。以陜西省銅川市為例，通過陜西省銅川市的行政審批清理工作，來全面分析我國(guó)地方現(xiàn)有行政許可中所存在的問題，并從完善行政審批的聯(lián)合審批機(jī)制、建立協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制、提高審批人員行政能力和法治素養(yǎng)、加強(qiáng)對(duì)行政審批的監(jiān)督、加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)、提高管理水平和效率等方面入手，來完善地方行政審批存在的問題。

關(guān)鍵詞：行政審批；設(shè)定原則；存在問題；制度完善

中圖分類號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）26-0115-02

行政許可作為一種政府管制手段，其運(yùn)行的好壞直接關(guān)系到政府職能的行使，關(guān)系到法制政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如今我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，行政審批是行政權(quán)力最為集中的領(lǐng)域，行政審批制度改革是政治體制改革的重要一環(huán)，在歷次行政審批制度改革中，我國(guó)各級(jí)政府都對(duì)行政審批事項(xiàng)和收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行了較大幅度的清理和縮減。然而，通過對(duì)陜西省銅川市的清理行政審批的過程中，發(fā)現(xiàn)地方行政審批依然存在著很多的問題，鑒于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從完善行政程序的方面著手，建立起相應(yīng)的監(jiān)督審查機(jī)制，提高行政審批人員的工作能力和法治素養(yǎng)等，從各個(gè)方面來提高行政審批的效率。

一、行政許可的解析

行政許可，也就是通常意義所說的行政審批，是指行政主體依公民、法人或其他組織的申請(qǐng)，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照或批準(zhǔn)、登記、認(rèn)可等方式，準(zhǔn)予其從事法律、法規(guī)作一般禁止的事項(xiàng)或活動(dòng)的行政行為，同時(shí)又是國(guó)家對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行調(diào)控的一種行政法律制度。

二、我國(guó)現(xiàn)有行政許可設(shè)定狀況及弊端——以陜西省銅川市為例

雖然，在近十年來，國(guó)務(wù)院已經(jīng)進(jìn)行了6次大規(guī)模的行政審批清理，并且地方省政府也先后出臺(tái)了相應(yīng)的關(guān)于省上清理行政審批的規(guī)定，但還是存在著一些問題，如行政審批過多過濫，審批名稱與審批內(nèi)容不統(tǒng)一，對(duì)審批內(nèi)容缺乏相應(yīng)的受理?xiàng)l件和申請(qǐng)材料，缺乏對(duì)法律的關(guān)注度致使很多國(guó)務(wù)院已經(jīng)清理掉的行政許可依然存在，混淆日常管理和行政審批等等。下面，我們以銅川市為例，來具體分析我國(guó)地方行政審批所存在的問題。

一是事項(xiàng)名稱。經(jīng)過全面的清理，銅川市在已保留的事項(xiàng)中，仍有部門事項(xiàng)存在著名稱上的問題。名稱不全面不足以概括該項(xiàng)許可。也體現(xiàn)出了整個(gè)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)對(duì)應(yīng)當(dāng)審批的項(xiàng)目?jī)?nèi)容不夠明確，存在審批項(xiàng)目漏交的情況，反映出了其對(duì)項(xiàng)目審批的認(rèn)識(shí)不清。二是受理?xiàng)l件。已保留的事項(xiàng)中，受理?xiàng)l件不全面，嚴(yán)重影響了行政審批工作的有效進(jìn)行。三是權(quán)力依據(jù)。在已保留的事項(xiàng)中，存在大多事項(xiàng)的權(quán)力依據(jù)不全面不準(zhǔn)確不具體的情形。權(quán)力依據(jù)不全面不準(zhǔn)確不具體，很容易造成行政機(jī)關(guān)在行政審批過程中濫用權(quán)力，出現(xiàn)缺位、越位、錯(cuò)位的情形。四是對(duì)法律法規(guī)缺乏關(guān)注度。在現(xiàn)有的行政法規(guī)中，有很多屬于國(guó)務(wù)院六次和陜西省政府五次清理之后已經(jīng)清理掉的行政許可依然存在。五是行政許可期限不明確，效率不高。由于法律對(duì)行政主體是否準(zhǔn)予許可的期限規(guī)定的不夠清楚，使行政許可主體拖延處理許可申請(qǐng)的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。

現(xiàn)有行政審批不僅僅在上述幾個(gè)方面存在問題，在其他方面也有很多的不完善之處，存在部分行政許可屬于非審批類，如農(nóng)業(yè)局的號(hào)牌工本費(fèi)和駕證考試費(fèi)，屬于行政性收費(fèi)，種子經(jīng)營(yíng)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)屬于備案，教育局的初級(jí)中小學(xué)校布點(diǎn)調(diào)整方案、學(xué)生資助等，其屬于日常管理的范疇等等，這些都體現(xiàn)出了地方上對(duì)審批、審核、許可、確認(rèn)、登記、備案、日常管理等概念認(rèn)知不夠明確。

三、對(duì)地方行政許可的完善

（一）制度完善的意義

嚴(yán)格規(guī)范行政許可設(shè)定，可以防止行政機(jī)關(guān)行政許可權(quán)的隨意膨脹和行政許可范圍的隨意擴(kuò)大，把本來不應(yīng)設(shè)定行政許可的事項(xiàng)納入行政許可的范圍，又可以有效地保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益。行政許可作為一種政府管制手段，其運(yùn)行的好壞直接關(guān)系到政府職能的行使，關(guān)系到法制政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）實(shí)施程序完善

1.完善行政審批的聯(lián)合審批機(jī)制

在基本不改變行政審批內(nèi)容和條件的前提下，適應(yīng)發(fā)展需要，體現(xiàn)出精簡(jiǎn)效能的原則，歸并行政審批實(shí)施主體，劃轉(zhuǎn)行政審批項(xiàng)目，減少合并行政審批環(huán)節(jié)。在行政許可實(shí)施權(quán)方面，行政許可法做出了一系列制度安排。《行政許可法》第26條規(guī)定：“行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的審查的，應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定；行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的，本級(jí)政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，當(dāng)?shù)卣部梢越M織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理?！毙姓徟尚姓C(jī)關(guān)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)和統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定，通過消除行政內(nèi)部程序外部化、部門權(quán)力機(jī)構(gòu)化，傾向?qū)崿F(xiàn)對(duì)公民和社會(huì)的便捷服務(wù)。盡管這種做法收到良好的社會(huì)效益和社會(huì)評(píng)價(jià)，得到了行政許可法的肯定，但并沒有從根本上改變行政許可權(quán)安排上的不合理性，而是局限于從運(yùn)行機(jī)制上促使行政許可權(quán)力合理形式，以在更大的程度上實(shí)現(xiàn)服務(wù)行政。

因此，要繼續(xù)加強(qiáng)完善行政審批權(quán)的相對(duì)集中行使，這才是實(shí)現(xiàn)行政審批權(quán)力科學(xué)安排和合理運(yùn)行的根本之路。特定領(lǐng)域行政權(quán)力相對(duì)集中行使，是行政許可法規(guī)定的一項(xiàng)重要執(zhí)法制度，《行政許可法》第25條規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，升級(jí)政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一，效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)?！?/p>

由此可見，要完善行政許可集中辦理，在實(shí)踐中加強(qiáng)集中審批的服務(wù)，完善行政審批大廳，才是深化行政管理體制、行政執(zhí)法體制改革的重要方面，是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一執(zhí)法和建立統(tǒng)一政府的根本需要。

2.建立協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制

行政審批部門應(yīng)當(dāng)向各職能部門及時(shí)通報(bào)該部門行政審批事項(xiàng)辦理的情況，以便于相應(yīng)的職能部門對(duì)自己部門的審批事項(xiàng)辦結(jié)的后續(xù)監(jiān)管。各職能部門要及時(shí)將涉及本部門行政審批的法律、法規(guī)和規(guī)定的更新情況告知行政審批局；對(duì)上級(jí)部門各職能部門要加強(qiáng)對(duì)區(qū)行政審批局業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，協(xié)調(diào)涉及上級(jí)主管部門的行政審批事項(xiàng)的辦理。

3.加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，提高管理水平和效率

《行政許可法》第33條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立和完善有關(guān)制度，推行電子政務(wù)，在行政機(jī)關(guān)的網(wǎng)站上公布行政許可事項(xiàng)方便申請(qǐng)人采取數(shù)據(jù)電文等方式提出行政許可申請(qǐng)；應(yīng)當(dāng)與其他行政機(jī)關(guān)共享有關(guān)行政許可信息，提高辦事效率。就目前狀況來看，地方政府整體上與《行政許可法》中所要求的電子政務(wù)相比較來看，還有一段的差距。從已建成的網(wǎng)站來看，很多存在資料不全、信息更新不及時(shí)、不能遞交申請(qǐng)等情況。隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的完善和法律制度的成熟，努力做到行政許可事務(wù)的網(wǎng)上辦理，實(shí)現(xiàn)集中行使行政審批權(quán)的行政機(jī)關(guān)與有關(guān)部門之間行政管理信息的互聯(lián)互通和資源共享，促進(jìn)行政執(zhí)法手段的現(xiàn)代化，降低行政和辦事成本，這是大勢(shì)所趨。

4.加強(qiáng)對(duì)行政審批的監(jiān)督

在行政審批過程中，實(shí)行審批和監(jiān)督相分離的辦法，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。行政審批事項(xiàng)是依法設(shè)置的，可行使行政審批事項(xiàng)具有一定的權(quán)威性和穩(wěn)定性。但是，如果不建立一種相對(duì)獨(dú)立的審查機(jī)制，對(duì)審批事項(xiàng)的實(shí)施情況和效果定期進(jìn)行檢測(cè)、評(píng)估和反饋，對(duì)社會(huì)需求不相符、嚴(yán)重落后于現(xiàn)實(shí)甚至阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的審批事項(xiàng)及時(shí)調(diào)整，則行政審批事項(xiàng)的設(shè)置會(huì)相對(duì)固化、滯后。不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的問題得不到根本解決。運(yùn)動(dòng)式的大規(guī)模清理活動(dòng)不可避免。因此，要對(duì)審批過程建立起嚴(yán)格的制約制度，對(duì)事權(quán)作科學(xué)合理的分解，使各審批崗位和環(huán)節(jié)之間相互監(jiān)督。由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)行政審批的實(shí)施情況進(jìn)行日常的監(jiān)測(cè)研究。另外要建立重大審批事項(xiàng)社會(huì)咨詢聽證制度、專家審查制度和集體研究審定制度。為便于公民、法人和其他組織機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，要運(yùn)用民主評(píng)議行政審批機(jī)構(gòu)及其人員的工作作風(fēng)，強(qiáng)化公眾參與和監(jiān)督，形成有效的社會(huì)監(jiān)督體系。根據(jù)審批事項(xiàng)實(shí)施統(tǒng)計(jì)情況以及公眾審批事項(xiàng)社會(huì)效果的反應(yīng)，對(duì)設(shè)置、實(shí)施審批的成本效益、社會(huì)價(jià)值等進(jìn)行分析。從而對(duì)審批事項(xiàng)繼續(xù)存在的必要性和合理性進(jìn)行評(píng)估并提出處理建議。同時(shí)，該專門機(jī)構(gòu)還應(yīng)對(duì)法律規(guī)范新設(shè)置的審批事項(xiàng)進(jìn)行審查。每項(xiàng)審批事項(xiàng)的依據(jù)、條件要求、辦理程序、辦理時(shí)限、收費(fèi)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)、審批結(jié)果等都要向社會(huì)公布后，行政機(jī)關(guān)才能夠?qū)嵤?/p>

5.提高審批人員行政能力和法治素養(yǎng)

開展相對(duì)集中行政許可權(quán)，牽涉到行政機(jī)關(guān)間職能的重新配置。筆者認(rèn)為，在機(jī)構(gòu)職能、人員轉(zhuǎn)移上，人事編制管理部門要精心組織。原單位應(yīng)當(dāng)將責(zé)任心強(qiáng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)好的人員，選調(diào)出來，進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)。要加強(qiáng)對(duì)行政許可在辦人員的能力訓(xùn)練，完善其工作方式，盡快使其從部門審批專員成為綜合審批官。

四、結(jié)語

與迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)相適應(yīng)，政府的管理和服務(wù)職能也在不斷發(fā)生變化。因此，建立與之相配套的科學(xué)合理的行政審批管理機(jī)制，也要有一個(gè)長(zhǎng)期和漸進(jìn)的過程。規(guī)范行政事項(xiàng)設(shè)置機(jī)制，建立行政審批事項(xiàng)審查論證機(jī)制，在此基礎(chǔ)上還要有立法機(jī)關(guān)對(duì)不符合法律規(guī)范及不利于提高社會(huì)管理效能的審批事項(xiàng)的設(shè)置依據(jù)進(jìn)行清理，才能夠保證行政審批工作的合法性、科學(xué)性和穩(wěn)定性。我們建立和完善行政審批管理機(jī)制，固然是為了解決當(dāng)前存在的問題，但同時(shí)也要著眼于未來。

綜上所述，通過分析陜西省銅川市現(xiàn)存在的行政審批可以看出，我國(guó)地方的行政許可還存在著一系列的問題和缺陷，由此可見，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)行政現(xiàn)存的行政許可盡快的加以清理和完善，并建立起相應(yīng)的監(jiān)督審查機(jī)制，提高行政審批人員的工作能力和法治素養(yǎng)。只有這樣才能更好地實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型”政府，更好地實(shí)現(xiàn)便民政策。

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