秦志強(qiáng)

摘要：隨著城市化進(jìn)程與人口流動(dòng)的不斷加快，尋求城市流浪乞討人員法律救助問題的解決對(duì)策成為值得探討的課題。本文從法學(xué)視角對(duì)社會(huì)救助法律制度進(jìn)行探析，首先依據(jù)制度變遷把我國(guó)城市流浪乞討人員救助制度發(fā)展分為三個(gè)階段，然后分析了城市流浪乞討人員制度的不足之處，并探討其深層次原因，最后，從立法角度探討了完善我國(guó)城市流浪乞討人員救助制度的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：流浪乞討；法律救助制度；立法建議

中圖分類號(hào)：D632.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-723X（2013）05-0000-00

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，人民生活不斷改善，社會(huì)保障制度逐步完善，但由于人口流動(dòng)、家庭困難、意外事件、個(gè)體選擇等原因，流浪乞討現(xiàn)象仍有發(fā)生，尤其是生活無著的外來流浪乞討人員居多。及時(shí)救助城市生活無著的流浪乞討人員，保障其基本生活權(quán)益，維護(hù)其人格尊嚴(yán)，是堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、完善社會(huì)保障體系的重要舉措，更是構(gòu)建和諧社會(huì)、提升國(guó)民幸福指數(shù)、圓中國(guó)夢(mèng)的必然要求。加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下我國(guó)城市流浪乞討人員救助制度管理工作，完善法律救助制度工作體系，對(duì)于切實(shí)維護(hù)流浪乞討人員合法權(quán)益和促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要的意義。

一、我國(guó)城市流浪乞討人員

救助制度發(fā)展歷程 新中國(guó)成立以來，我國(guó)城市乞討人員救助管理經(jīng)歷了收容改造、強(qiáng)制遣送、救助管理三個(gè)階段。第一是從1949年建國(guó)初到60年代的收容階段。從1949年中華人民共和國(guó)成立以來，國(guó)家十分重視對(duì)流浪乞討人員的管理工作，在全國(guó)先后設(shè)立了近千所教養(yǎng)院，收容約40萬流浪乞討人員，并對(duì)他們進(jìn)行教育改，直到60年代改造基本完成。第二是從1982年到2003年的遣送階段。隨著改革開放的深入，大量務(wù)工人員涌入城市，給城市的治理帶來了諸多問題。1982年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡(jiǎn)稱《收容遣送辦法》，該辦法對(duì)城市流浪乞討人員實(shí)行強(qiáng)制遣送。2003年發(fā)生了震驚全國(guó)的“孫志剛事件”，并在社會(huì)上掀起了對(duì)收容遣送制度的大討論，《收容遣送辦法》一時(shí)飽受詬病，遭廢除已不可避免。第三是2003年至今的救助管理階段。2003年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下稱《救助管理辦法》），并于2003年8月1日起施行，1982年5月12日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時(shí)廢止。這標(biāo)志著我國(guó)城市流浪乞討人員管理制度發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，救助目標(biāo)從維護(hù)城市穩(wěn)定向尊重和保障人的生命及公民基本權(quán)利轉(zhuǎn)變，更突出了社會(huì)救助性質(zhì)。[1]

二、我國(guó)城市流浪乞討人員制度的不足

（一）缺少完善的法律體系

城市流浪乞討人員救助是社會(huì)救助的重要組成部分，流浪乞討不僅是發(fā)展中國(guó)家存在的一種社會(huì)現(xiàn)象，也是西方發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期存在的問題。但西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)救助法律體系完善，管理經(jīng)驗(yàn)豐富，如美國(guó)、英國(guó)等國(guó)均有專門的社會(huì)救助方面的法律，社會(huì)保障體系較為完善。我國(guó)還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)保障制度還不健全，城市流浪現(xiàn)象短期內(nèi)很難消除。

隨著近年來我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，貧富差距有加大趨勢(shì)，城市的流浪乞討等人員也呈增加趨勢(shì)，城市流浪乞討問題也日益突出。盡管2003年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，但它畢竟是行政法規(guī)，行政法規(guī)的效力本來就低于法律；而民政部頒布實(shí)施的《城市生活無著的流浪乞討人員管理辦法實(shí)施細(xì)則》（以下稱《管理辦法細(xì)則》）則是部門規(guī)章，其雖然在全國(guó)范圍內(nèi)有效，但效力又低于行政法規(guī)。且兩者內(nèi)容前者十八條后者二十四條，加起來才四十二條，內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。盡管許多地方也制定了有關(guān)地方法規(guī)和規(guī)章，但因?yàn)樯衔环ù嬖诹⒎┒?，因此，?shí)施起來也不盡人意。

（二）《救助管理辦法》存在諸多缺陷

《救助管理辦法》在立法目的的選擇、執(zhí)法主體的確定、受助對(duì)象的界定、救助主體雙方的權(quán)利義務(wù)規(guī)定等方面都發(fā)生了重要變化，相比于《收容遣送辦法》，其進(jìn)步性是無庸置疑的，實(shí)現(xiàn)了救助工作向規(guī)范化、人性化、便利化的方向發(fā)展，是我國(guó)行政管理和法制建設(shè)的一大進(jìn)步。但從最近國(guó)內(nèi)各大城市反饋情況來看[2～4]，新辦法在救助原則、救助對(duì)象等方面存在著一些規(guī)定缺陷和不足，并暴露出一些新情況和新問題。如“貴州畢節(jié)”和“河南鄭州”等悲劇案例[5，6]。

1臨時(shí)性和自愿性原則有不合理之處

《救助管理辦法》第二條規(guī)定，“救助站對(duì)流浪乞討人員的救助是一項(xiàng)臨時(shí)性社會(huì)救助措施”?！豆芾磙k法細(xì)則》第十二條條規(guī)定，“救助站應(yīng)該根據(jù)受助人員的情況確定救助期限，一般不超過10天；因特殊情況需要延長(zhǎng)的，報(bào)上級(jí)民政主管機(jī)關(guān)備案”。這種臨時(shí)性救助原則的確立，雖然充分考慮了流浪乞討人員自身特點(diǎn)及農(nóng)村人口沖擊城市的弊端，[7]但實(shí)踐中卻不利于救助站發(fā)揮“救助”的積極主動(dòng)性。流浪漢本來是在家鄉(xiāng)生活感到不滿意才來城市想改善生活，因此，不論是給予他們一些錢或是返鄉(xiāng)車票根本都不能解決他們的實(shí)際生活問題。雖說“授之以魚不如授之以漁”，但由于有明文規(guī)定，救助期限不得超過10天，超過10天就要走人，即便有特殊情況獲批準(zhǔn)延長(zhǎng)救助時(shí)間，救助站管理人員也因沒有更多的權(quán)利而只能被動(dòng)地接受延長(zhǎng)救助。

《救助管理辦法》第十四條明文規(guī)定，救助站工作人員應(yīng)當(dāng)自覺遵守國(guó)家的法律法規(guī)、政策和有關(guān)規(guī)章制度，不準(zhǔn)拘禁或者變相拘禁受助人員；否則要承擔(dān)刑事責(zé)任或給予紀(jì)律處分。這項(xiàng)自愿性救助原則使救助工作人員在面臨不愿被戴上流浪乞討帽子的流浪者拒絕救助或一些年老疾病、殘疾人不愿接受救助等情況時(shí)一籌莫展。面對(duì)這種兩難境地，發(fā)生河南漯河救助站站長(zhǎng)給寒夜里流浪老人單膝下跪，以感動(dòng)老人、請(qǐng)求接收救助的現(xiàn)象也就不足為怪。[8]

2救助對(duì)象范圍小且難以甄別

《救助管理辦法》明文規(guī)定，救助對(duì)象是城市流浪乞討人員，因此，不是流浪乞討人員的則不在救助范圍之內(nèi)，對(duì)于其他想獲取救助的生活無著的“流動(dòng)人口”，救助站此時(shí)只能出于道義上的幫助，雖然《救助管理辦法實(shí)施細(xì)則管理細(xì)則》第二條、第三條、第十條對(duì)救助對(duì)象做了規(guī)定，但這些規(guī)定在實(shí)際操作中比較困難。例如，第二條中規(guī)定的“自身無力解決食宿”如何判斷？“正在城市流浪乞討度日”是否可算作自己有能力謀生？再如第三條規(guī)定，它是基于兩個(gè)前提：一是求助者能夠清楚提供自己的情況，二是求助者愿意清楚提供自己的情況。而事實(shí)上，這兩個(gè)要求往往很難做到。因?yàn)?，一些迫切需要救助的人也許因?yàn)槟挲g、疾病、精神乃至長(zhǎng)期流浪的經(jīng)歷，不能準(zhǔn)確地提供自己的情況；另一些人則出于種種考慮，在無強(qiáng)制要求下，也許并不愿意提供自己的真實(shí)情況。第十條可以說是為了防止求助者說謊而作出的規(guī)定，但是，這種聯(lián)系、核查往往是遠(yuǎn)距離的、非直接的、非即時(shí)的，因此，不僅核查成本高，而且由于種種原因而難以核查到真實(shí)情況。即使確認(rèn)求助者說謊而終止救助，但往往他（她）已經(jīng)享受一段時(shí)間救助的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。[9]

3救助站服務(wù)救助工作需全面提升

救助站是《救助管理辦法》規(guī)定的唯一一個(gè)救助單位，目前定性為事業(yè)單位，但由于救助制度內(nèi)容不完善、專項(xiàng)救助相對(duì)缺失等原因，救助站存在著權(quán)力小、工作難，工作人員素質(zhì)需提高，服務(wù)救助方式需改進(jìn)等問題。作為社會(huì)救助工作最基礎(chǔ)和最關(guān)鍵的一環(huán)，救助站工作落實(shí)如果不到位，即使救助制度完善，那么救助工作也是事倍功半。

三、完善我國(guó)城市流浪乞討人員

救助制度的立法建議 （一）制定《社會(huì)救助服務(wù)管理法》，完善社會(huì)救助法律體系

《救助管理辦法》的制定頒布相對(duì)倉(cāng)促，難免有疏漏之處，自其頒布實(shí)施已近十年，我國(guó)在這方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)，隨著社會(huì)的迅速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，制定出臺(tái)《社會(huì)救助服務(wù)管理法》的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)成熟。社會(huì)救助工作的首要理念是服務(wù)，然后才是管理，因此在制定社會(huì)服務(wù)管理法時(shí)，應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)理念，平等思想，優(yōu)先提供救助服務(wù)后再進(jìn)入管理階段。在內(nèi)容上，有關(guān)法律要做出相對(duì)宏觀的規(guī)定，既包括城市也包括農(nóng)村，對(duì)未成年人的救助服務(wù)管理工作要做出專項(xiàng)規(guī)定，以更好地保障未成年人的合法權(quán)益，使他們健康成長(zhǎng)。至于一些更細(xì)的規(guī)定則可由國(guó)務(wù)院制定專門行政法規(guī)或規(guī)章，地方制定相關(guān)地方性法規(guī)或規(guī)章，以建立完善的法律體系，使社會(huì)服務(wù)管理工作真正做到有法可依。

（二）修訂完善《救助管理辦法》，豐富救助內(nèi)容

首先，改《救助管理辦法》為《社會(huì)救助服務(wù)管理辦法》，這樣才能與《社會(huì)救助服務(wù)管理法》在名稱、理念等方面相一致。第二，改“臨時(shí)性救助”原則為“靈活性救助”原則，規(guī)定附條件的“善意強(qiáng)制救助制度”。修改《管理辦法細(xì)則》第十二條“救助站應(yīng)當(dāng)根據(jù)受助人員的情況確定救助期限，一般不超過10天；因特殊情況需要延長(zhǎng)的，報(bào)上級(jí)民政主管部門備案”的規(guī)定，把權(quán)力下放給管理站，讓管理站根據(jù)被救助人員的實(shí)際情況作出決定。賦予管理站一定范圍內(nèi)的“善意強(qiáng)制”權(quán)，并對(duì)這些善意強(qiáng)制特殊情況作出嚴(yán)格規(guī)定，例如，限于“需要救助的病殘老弱幼人員及可能發(fā)生生命危險(xiǎn)的情況要及時(shí)救助”，救助后需要立即向有關(guān)部門或領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，并做好相關(guān)監(jiān)督工作。第三，擴(kuò)大救助對(duì)象范圍和提高甄別能力。規(guī)定需救助的對(duì)象不僅限于流浪乞討人員，還包括其他錢包被偷、暫無工作的農(nóng)民工等其他需救助人員。救助后，工作人員再根據(jù)被救助人員的具體情況作出具體對(duì)策。對(duì)好逸惡勞者、惡意乞討等不良現(xiàn)象要先通過說服教育、技能培訓(xùn)等方式使他們獲得生存技能，對(duì)屢教不改者要采取相應(yīng)懲罰措施。另外，加強(qiáng)管理站工作人員的培訓(xùn)，提高救助甄別能力，使他們通過詢問、觀察、調(diào)查等方法能夠識(shí)別出是否需要救助。

（三）提升救助站地位，做大做強(qiáng)救助站工作

1改變救助觀念，提高工作人員素質(zhì)，增進(jìn)救助者和被救助者之間的溝通和信任。目前許多工作人員觀念上認(rèn)為被救助者是施舍對(duì)象，因此，工作過程中也帶有情緒，不愿與被救助者多溝通，也不主動(dòng)關(guān)注被救助者，使本來就需要救助的人心里上也產(chǎn)生抵觸情緒，容易產(chǎn)生糾紛，激化矛盾。這就需要工作人員首先改變救助觀念，做好救助宣傳工作，樹立服務(wù)理念，主動(dòng)幫助被救助人員度過難關(guān)，與他們建立良好的信任關(guān)系。

2適當(dāng)增加救助站的權(quán)力，明確救助站責(zé)任。救助工作本來就很復(fù)雜，往往牽扯到政府、公安、社保等多個(gè)部門。在實(shí)際救助過程中，“救助站因‘有責(zé)無權(quán)，導(dǎo)致管理工作難以開展”，[10]會(huì)經(jīng)常面臨出力不討好的困境。加之救助工作在我國(guó)地位不高，受重視程度不夠，救助站很難在各方面開展工作。所以，要賦予救助站一定的權(quán)力，例如，可適當(dāng)給予救助站工作人員以公務(wù)員編制，使他們能以平等身份與相關(guān)單位接觸開展工作；同時(shí)，規(guī)定相關(guān)部門必須予以配合，否則就應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；只有這樣，才能真正的使救助站真正擔(dān)負(fù)連接政府、社保、醫(yī)療、慈善、養(yǎng)老院等單位的責(zé)任，充分發(fā)揮其作用。

3加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。引進(jìn)專門社會(huì)救助服務(wù)管理人才；吸收大學(xué)生進(jìn)管理站，其待遇、管理等各方面參照大學(xué)生村官政策，積極充實(shí)救助站人才隊(duì)伍，提高救助站服務(wù)能力和發(fā)展后勁，真正把社會(huì)救助工作當(dāng)作戰(zhàn)略任務(wù)來抓。另外，招募社會(huì)救助服務(wù)管理志愿者，做好宣傳，減輕救助站負(fù)擔(dān)，形成“政府主導(dǎo)，社會(huì)各界積極參與”的良好救助服務(wù)管理機(jī)制。

4打造救助站網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，建立信息共享機(jī)制。流浪乞討人員救助管理信息系統(tǒng)，就是在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)基礎(chǔ)上，通過建立統(tǒng)一的法定的技術(shù)規(guī)范、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)交換格式，制定相應(yīng)的制度和管理辦法，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府之間、政府各部門之間的信息共享。[11]隨著網(wǎng)絡(luò)的逐漸普及，要盡快建立全國(guó)救助站網(wǎng)絡(luò)信息共享機(jī)制，為方便救助服務(wù)管理工作，辨別“跑站”、“惡意乞討”等不良行為提供技術(shù)手段。

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