摘 要：新《環(huán)境保護法》，被譽為史上最嚴格的環(huán)保法，“按日計罰”制度使得污染環(huán)境的成本暴漲，為生活環(huán)境保駕護航。隨之公布配套的五項細則使得“按日計罰”可行性大為提高，但對“按日計罰”的法律性質(zhì)、罰款的計算方面、以及和其他單行法的協(xié)調(diào)的規(guī)定都較為模糊、不夠完善。本文在論述上述問題的同時提出一些個人思考和立法建議。

關(guān)鍵詞：按日計罰；計算；法律性質(zhì)；立法建議

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2015）26-0015-02

作者簡介：杜金麗（1991-），女，漢族，陜西延安人，西北政法大學，環(huán)境與資源保護法學2014級碩士研究生。

環(huán)境保護是我國的一項基本國策，面對世界性的環(huán)境、資源、生態(tài)問題，以及長期以來我國環(huán)境保護方面存在的守法成本高、違法成本低的現(xiàn)狀，新《環(huán)境保護法》的誕生適應(yīng)了我國當前嚴峻的環(huán)境形勢，環(huán)境法的新的責任方式“按日計罰”制度的推出，是環(huán)保立法的一大創(chuàng)新和進步?；谖覈斚碌目陀^環(huán)境狀況，作為一項新型制度其規(guī)定還不夠成熟和完善，需要從細節(jié)方面去加以規(guī)范，以彌補存在的不足。

一、“按日計罰”制度的歷史沿革

按日計罰就是對違反環(huán)境法，破壞或污染環(huán)境的企業(yè)或個人，責令其限期治理并予以行政處罰，若在規(guī)定的期間后，仍未達到要求的，依據(jù)違法的時間長短按日連續(xù)處罰。①我國新環(huán)境保法實施經(jīng)歷了漫長的歷程。我國環(huán)保法最開始并沒有“按日計罰”的規(guī)定，只在一些單行法里，如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等作了涉及，但罰款都有上限，使得違法成本遠遠低于守法成本，如《環(huán)境影響評價法》中規(guī)定違反“三同時”制度，擅自開工建設(shè)的行為最高處罰額為20萬，由于處罰力度不夠無法對污染企業(yè)起到震懾作用，面對日益嚴峻的環(huán)境和建設(shè)生態(tài)文明的需要，新環(huán)保法應(yīng)運而生。

二、“按日計罰”的理論支撐及國內(nèi)外可借鑒的立法和實踐經(jīng)驗

（一）理論支撐

1.政治理論層面：我國五位一體的構(gòu)建，生態(tài)文明的建設(shè)，特別是自十八大以來各界對環(huán)境保護的關(guān)注度的大幅度上升，使得環(huán)境保護有了可供支撐的政治基礎(chǔ)；

2.法學理論層面：在2006年的時候別濤教授就開始呼吁“按日計罰”應(yīng)當納入到環(huán)境法中，并且理論界涌現(xiàn)了大批的優(yōu)秀學者同時也形成了一系列豐碩的學術(shù)成果，②例如：汪再祥的我國現(xiàn)行連續(xù)處罰制度之檢討：基于行政法體系與規(guī)范本質(zhì)的思考，以及一些其他有些的學者對按日計罰的法律性質(zhì)、可實施性、如何計算、實施監(jiān)督等做了自己的表述。

（二）國內(nèi)外可借鑒的立法和實踐經(jīng)

1.國內(nèi)執(zhí)法實踐層面：新環(huán)保法未出臺前北京環(huán)保局對一家持續(xù)超標排放的發(fā)電廠，按月處罰多次，基于不同日期的超標排放行為多次處罰，突破了對持續(xù)環(huán)境違法行為只能處罰一次的束縛。③

2.國內(nèi)立法探索層面：具有代表性的是我國的重慶和深圳等地。深圳自2009年《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》實施以來，企業(yè)的主動整改率提高了，環(huán)境違法案件的數(shù)量大幅的減少了，為環(huán)境法“按日計罰”制度的出臺奠定了法律實踐基礎(chǔ)。

3.國內(nèi)外立法借鑒層面：環(huán)境問題具有復雜性、多樣性和全球性，各國不論是在立法層面有很多值得我國借鑒的經(jīng)驗。美國、英國、加拿大、等法律法規(guī)中都規(guī)定了“按日計罰”制度。如：《加拿大水法》第30條第二款針對“持續(xù)性違法行為”規(guī)定：某個違法行為如果被實施或者被持續(xù)達一天以上者，則每一天的行為，均被視為一個單獨的違法行為。

三、關(guān)于“按日計罰”的幾點思考

（一）“按日計罰”的法律性質(zhì)的思考

1.世界上各個國家的關(guān)于環(huán)境立法中的處罰制度“按日計罰”制度分為兩類型，第一種是秩序性質(zhì)的“按日計罰”其主張企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，被責令改正，拒不改正的處罰是從其發(fā)生之日起直至主動改正之日起按日連續(xù)處罰。第二種是執(zhí)行罰性質(zhì)的“按日計罰”主張企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，先將其認定為一個違法行為，在按行政處罰規(guī)定的期限內(nèi)仍舊沒有改正的，連續(xù)處罰直至其主動改正為止。兩者的區(qū)別在對違法行為的連續(xù)性是否認為是“一次”而予以計罰。前一種認為違法行為持續(xù)的每一天是一個單獨的違法行為。對每一個違法行為的處罰數(shù)額相加予以處罰。后一種認為將違法行為視為“一次”違法行為，同時對這一違法行為持續(xù)的期間實施計罰。

2.我國現(xiàn)階段適合執(zhí)行罰性制度“按日處罰”是實施秩序性“按日計罰”的一個過渡性的階段，首先我國現(xiàn)階段環(huán)境保護的技術(shù)相對于比較落后。秩序罰性質(zhì)的“按日計罰”需要計算每天違法企業(yè)排放污染的種類、濃度、以及污染程度等高技術(shù)的要求，而執(zhí)行罰性質(zhì)的“按日計罰”適合當前我國環(huán)境執(zhí)法的狀況。其次是我國現(xiàn)行的環(huán)境基本法和單行法的關(guān)于罰款都較為單一、處罰的力度不大、一次性的處罰難以糾正持續(xù)性的違法行為，而秩序性“按日計罰”才能從根本上防治和治理環(huán)境問題。罰款最根本的目的不是處罰違法企業(yè)，是要達到遏制環(huán)境污染發(fā)生，達到保護環(huán)境的目的。目前執(zhí)行罰性質(zhì)的“按日計罰”較適合我國當下的國情和客觀現(xiàn)實，而秩序罰性質(zhì)的“按日計罰”適合我國未來的發(fā)展，較之前者更接近環(huán)境保護的最根本的目的

（二）“按日計罰”的計算問題：

1.新環(huán)保法第五十九條規(guī)定了“按日計罰”但并沒有規(guī)定具體的細則，在同步實施的《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》中對一些問題做了補充，但不夠明確具體，可操作性不強，如：環(huán)保部門針對違法行為做出處罰決定并限期改正，在30日內(nèi)的任意一天進行復查，如果仍舊沒有改正，則處以每日按原罰款數(shù)額的罰款，如果1日做出的處罰，10日的時候環(huán)保部門復查其并未改正，予以按日計罰，但是13日該企業(yè)改正了環(huán)保部門再次復查的卻在20日，檢查合格后，就存在20—13日之間企業(yè)并沒有排污而受到罰款的現(xiàn)象，要想解決這一問題可規(guī)定企業(yè)在達標后通知檢查部檢查。

2.關(guān)于執(zhí)行罰性質(zhì)對于秩序罰性質(zhì)的“按日計罰”認為每天都是一個單獨的計罰單位，從這個角度來講違法企業(yè)每日的排放污染物的種類、濃度等每天都不一樣，就不能將統(tǒng)一的處罰數(shù)額適用每一個計罰日，這雖然要求對相應(yīng)的執(zhí)法技術(shù)要求比較高，增加執(zhí)法的成本，但會使得計罰更加的合理和公平。

3.立足當前我國的環(huán)保實際情況借鑒國外的規(guī)定，如美國將環(huán)境違法的處罰數(shù)額分為三個部分，根據(jù)違法收益、違法行為持續(xù)的數(shù)日、違法情節(jié)嚴重性處罰。并以違法行為的潛在危害后果和違法程度的處以不同的罰款數(shù)額，創(chuàng)造了一個持續(xù)違法處罰矩陣。④但是由于每個矩陣都有幅度，就會對自由裁量權(quán)提出高的要求，為保證這種裁量權(quán)的合法實施，可規(guī)定按日計罰的每日最低限額及改正最長期限。

四、關(guān)于“按日計罰”制度的立法建議

（一）如何協(xié)調(diào)環(huán)基本《境保護法》和各個環(huán)保單行法中“按日計罰”的關(guān)系

環(huán)境保護的基本法對“按日計罰”只做了宏觀性的規(guī)定，到那時具體的實施還要求制定相關(guān) 的單行法來加以明確，因此就必須將“按日計罰”納入到各個單行法的規(guī)定中來，做細節(jié)性的規(guī)定，保障制度的實施，比如我國現(xiàn)階段正在修改的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等一系列法律法規(guī)，如在《水污染防治法》中明確擅自拆除排污設(shè)施、無證排污、在飲用水水源、農(nóng)田、蔬菜基地等排放污染物適用“按日計罰”。作為基本法的環(huán)保法在適用中應(yīng)該起到統(tǒng)領(lǐng)的作用，在不違背基本規(guī)定的條件下有單行法的規(guī)定適用單行法，若無則適用基本法環(huán)保法的規(guī)定。

（二）在兩種情形下應(yīng)對污染環(huán)境的企業(yè)單位從重處罰

新環(huán)保法實施連續(xù)處罰的對象主要是對那些在主觀惡意較大的企業(yè)。目的是運用嚴格的處罰手段促使其及時的改正環(huán)境違法行為，但判斷“主觀惡意大”我認為在兩種情況下應(yīng)該認定為主觀惡意大：第一種是依法對排污者送達責令其改正違法行為決定書后的30天內(nèi)，環(huán)保部門對違法企業(yè)進行復查，但沒有規(guī)定復查的期限、日期及次數(shù)，如果個別企業(yè)在罰款之后復查之前，在固定的罰款預(yù)算內(nèi)，刻意的增加排放污染物的行為，即使在環(huán)保部門復查之前改正了，但這種主觀惡意的行為給環(huán)境造成的影響更為惡劣，此種條件下即使按時改正也要加重處罰；第二種連續(xù)違法行為處罰之后一段時間改正，但過一定的時段又接著排放污染物，這種惡性循環(huán)，不但會增加司法和執(zhí)法的成本，還會降低法律的權(quán)威，因此對于這種屢次不改的違法企業(yè)應(yīng)當加重處罰，在施以財產(chǎn)罰同時吊銷執(zhí)照，建立企業(yè)信譽檔案制度，予以通報等。

（三）建立相應(yīng)的環(huán)境罰款專項基金的制度

嚴格規(guī)定罰款的用途、范圍、?？顚Ｓ?。建立相應(yīng)的財務(wù)制度，接受審計單位的審計。首先對于環(huán)保法實施之后我國好多地方出現(xiàn)的“天價”罰款案件，難以執(zhí)行，如果違法企業(yè)在未失去相應(yīng)資格的情況下主動改正，行政部門可運用專項基金建立獎勵制度，督促其履行目的的同時也能調(diào)動其治理積極性。其次可以將罰款的金額用到執(zhí)法經(jīng)費，提高執(zhí)法效能和技術(shù)上，嚴格規(guī)定其用途和限度。還可用于獎勵舉報環(huán)境違法行為的個人，鼓勵公眾參與和監(jiān)督。

法諺有云“任何人不得從其違法行為中獲利”，新環(huán)保法“按日計罰”制度的設(shè)計就是這一原則的體現(xiàn)，本文對其理論支撐、借鑒做了論述，法律性質(zhì)、計算做了個人思考，為“按日計罰”的實施，建設(shè)生態(tài)文明增磚添瓦。

[ 注 釋 ]

①吳宇.輪按日計罰的法律性質(zhì)及在我國環(huán)境法上的適用[J].法政探索，2012（4）.

②吳凱.我國環(huán)境行政處罰體系的重心遷移與價值調(diào)試—以環(huán)境保護法修訂案第五十九條“按日計罰”制度為中心[J].南京工業(yè)大學學報，2014，12（4）.

③別濤，王彬.環(huán)境出發(fā)應(yīng)引入“按日計罰”—談健全懲治持續(xù)性環(huán)境違法行為處罰機制（下）[N].中國環(huán)境報，2006-12-29.

④嚴厚福.環(huán)境保護法“按日計罰條款評析”[N].中國環(huán)境報，2014-4-2（6）.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]桂田田.環(huán)保法“按日計罰”僅針對屢錯不改企業(yè)[N].北京青年報，2014-4-30.

[2]李靜云.按日計罰怎么罰？[N].中國環(huán)境公報，2014-4-2（6）.

[3]吳宇.論按日計罰的法律性質(zhì)及在我國環(huán)境法上的適用[J].法政探索-理論月刊，2012（4）.

[4]童克難.新環(huán)保法：按日計罰怎么罰？[N].中國環(huán)境公報，2014-12-22.

[5]別濤，王彬.環(huán)境處罰應(yīng)引入“按日計罰”——談健全懲治持續(xù)性環(huán)境違法行為處罰機制（下）[N].中國環(huán)境報，2006-12-29.

[6]環(huán)境資源法學[M].北京：中國政法大學出版社，2012：135-152.