何衛(wèi)平　胡建

摘 要：社會轉(zhuǎn)型期，我國農(nóng)村基層政府的信任危機導致各種越級上訪和群體性事件的頻發(fā)，不僅給農(nóng)村的社會和諧穩(wěn)定造成了沖擊，而且會損耗中央政府的合法性資源。變異的政策運行、錯位的政府角色、失衡的利益格局以及非理性的問題歸因是造成農(nóng)村基層政府信任危機的主要原因。扭轉(zhuǎn)這種局面需要加強政策的執(zhí)行力，合理定位政府角色，建構互信通道以及構建利益均衡機制。

關鍵詞：社會轉(zhuǎn)型；農(nóng)村基層政府；信任危機；化解；政策運行；政府角色

中圖分類號：D035.5 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）06-0026-04

一、社會轉(zhuǎn)型與農(nóng)村基層政府信任危機

社會轉(zhuǎn)型是建立在傳統(tǒng)社會和現(xiàn)代社會劃分的基礎之上，通常是指社會從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變的過渡過程。目前中國社會正處在由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代的工業(yè)社會轉(zhuǎn)變，由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變過程中。金耀基教授認為轉(zhuǎn)型社會具有三個特征：一是異質(zhì)性。即傳統(tǒng)因素和現(xiàn)代因素混合并存；二是形式主義。即“什么應是什么”與“什么是什么”之間的脫節(jié)。三是重疊性。即社會結構分化與不分化，功能轉(zhuǎn)化和功能不完全“自主”并存。[1]在中國從傳統(tǒng)農(nóng)耕文明沉積的同質(zhì)性社會向現(xiàn)代異質(zhì)性社會轉(zhuǎn)變的過渡時期，整個社會的結構正悄然發(fā)生變化，各個階層、群體、組織不斷地分化，階層間和階層內(nèi)的利益意識不斷被喚醒和強化，利益關系出現(xiàn)了多元化的趨勢，整個社會的利益格局面臨著一次重新洗牌。同時，在傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)變過程中，原有的價值規(guī)范不斷地受到?jīng)_擊，而新的價值規(guī)范還未健全，各種價值觀念、思維方式不斷地涌現(xiàn)出來，在整個社會的文化價值系統(tǒng)紊亂的情況下，人們往往會出現(xiàn)無所適從的狀態(tài)，進而引發(fā)各種“失范”行為的發(fā)生。自1978年改革開放以來，中國農(nóng)村社會發(fā)生了翻天覆地的變化，市場化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進，農(nóng)民的生活水平得到了顯著的提高，農(nóng)村各類組織數(shù)量不斷增多，功能日趨增強，廣大農(nóng)民的主體意識也開始凸現(xiàn)，國家成功地通過組織架構將權力的觸角延伸到基層，實現(xiàn)了基層社會的整合。

眾所周知，我國的政府結構是由縱向的多層級政府所構成的，依此是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府機構。在國家整合農(nóng)村基層社會的過程中，作為中央政府代理人的基層政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)日益扮演著重要的角色，國家通過設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)將權力的觸角延伸到廣大農(nóng)村，成功地實現(xiàn)了整個民族國家的建構。但不容忽視的是，在國家成功整合基層社會的過程中，社會轉(zhuǎn)型時期固有的“異質(zhì)性”及“形式主義”特征使得基層政府在扮演代理人的過程中也同樣無法有效地完成其使命。角色的錯位和“形式主義”的工作作風常常使得基層政府的行為出現(xiàn)一些失范現(xiàn)象。轉(zhuǎn)型時期的各種社會問題和基層政府行為的失范交織在一起加劇了基層政府的信任危機。“政府信任是建立在公眾對政府的合理期待以及政府回應基礎上的一種互動、合作關系。”[2]一般而言，政府信任包含著民眾對于政府的合理期待以及政府對民眾期待的回應兩個方面。一個能夠合理定位自己角色并能及時回應公眾合理訴求的政府往往能夠贏得公眾的信任，反之，則會危及到政府的信任。學者的研究也表明農(nóng)民對各級黨委和政府信任程度的評價隨著政府層級的下降而遞減（Li Lian Jiang，2004；胡榮，2007）。[3]農(nóng)村基層政府信任弱化的趨勢不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定，容易引起一些群體性事件，在農(nóng)民自身利益受損時更容易將矛頭對準基層政府，如不斷增多的越級上訪，對基層政府形象的冷嘲熱諷，甚至是激烈的暴力對抗，所有這些都直接影響了農(nóng)村社會乃至整個國家的穩(wěn)定，造成政府合法性資源整體性的流失，最終削弱農(nóng)民對整個民族國家的政治認同。此外，農(nóng)村基層政府信任危機也直接阻礙了農(nóng)村基層民主的推進。由于缺乏對基層政府的信任，許多地方的農(nóng)民對基層管理活動缺乏興趣，表現(xiàn)出行為上的冷漠：對村莊公共事務漠不關心，對民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督缺乏熱情，其結果必然導致基層民主因動力缺乏而陷入困境?！霸诂F(xiàn)代化政治中，農(nóng)村扮演著關鍵性的‘鐘擺角色……農(nóng)村的作用是個變數(shù)：它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源……在政治意識和政治參與正在拓寬的制度內(nèi)，農(nóng)民就成了決定性的集團……如果農(nóng)民默許并認同現(xiàn)存制度，他們就為制度提供了一個穩(wěn)定的基礎。如果他們積極反對這個制度，它就會成為革命的載體?！盵4]因此，討論農(nóng)村基層政府的信任問題對于當前轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村社會而言具有十分重要的現(xiàn)實意義。

二、 農(nóng)村基層政府信任危機形成的原因

農(nóng)村基層政府信任危機的出現(xiàn)歸根結底是由于基層政府未能很好地回應廣大農(nóng)民的心理預期所導致，而影響這一結果的因素并不僅局限于基層政府本身，而是作為信任主體的農(nóng)民和基層政府以及上級政府等多種因素共振的結果。結合當前農(nóng)村的現(xiàn)狀，筆者將農(nóng)村基層政府信任危機的形成原因歸納為四個方面。

1.變異的政策運行。政策運行的好壞直接決定著政策目標的實現(xiàn)程度。高度集權體制格局被打破后，中央政府和地方政府之間原則上整體利益趨于一致，但事實上，隨著地方自主權的增強，地方政府作為利益主體的地位日益凸現(xiàn)。在利益的推動下，地方政府往往根據(jù)本地的實際情況對中央的政策采取選擇性的執(zhí)行策略，從而導致“上有政策、下有政策”的情形屢屢出現(xiàn)，中央政策在實際的執(zhí)行過程中往往變形和走樣，最終損害了廣大農(nóng)民的切身利益，自然而然也就導致農(nóng)民對基層政府產(chǎn)生怨恨和不信任。丁煌認為，上級政策的執(zhí)行所需要的中介環(huán)節(jié)越多，意味著不同層次政治區(qū)域利益發(fā)生沖突的概率就越大；上級政策的執(zhí)行所經(jīng)受的利益過濾次數(shù)越多，執(zhí)行過程所積累的阻滯沖動能量就越大，這樣就會提高政策執(zhí)行失真現(xiàn)象發(fā)生的頻率和幅度。[5]

近幾年來，隨著國家對三農(nóng)問題的重視程度不斷增加，各種惠農(nóng)政策紛紛出臺。對于中央的政策文件，地方政府采取各種變通的方式，讓中央的惠農(nóng)政策無法有效地輸入到農(nóng)村，“有令不行，有禁不止，上有政策，下有對策”是各級地方政府在資源匱乏的情形下采取的一種應對之策。資源是政策執(zhí)行的前提條件，沒有資源的保證，政策執(zhí)行主體就不能順利開展執(zhí)行工作?！霸谫Y源匱乏、基礎性權力衰弱的雙重困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)弱下的權力與匱乏的資源無法支撐壓力型體制中各類龐雜繁重的高指標、多目標，只能對目標任務進行區(qū)分，采取‘選擇式政策執(zhí)行方式?！盵6]其結果是政策嚴重背離了政策制定者的初衷，在變異的政策運行之下，廣大農(nóng)民的切身利益遭受到損失，從而激起農(nóng)民對基層政府的不滿情緒，這種不滿情緒的逐步擴散就容易導致基層政府信任危機的出現(xiàn)。與之相對應的是，社會流動的加速和電視的普及開拓了農(nóng)民的視野，中央的各項惠農(nóng)政策通過電視及信息的流動輸入到鄉(xiāng)村社會，農(nóng)民對黨中央的各種政策和文件也不再陌生，改變了傳統(tǒng)社會農(nóng)民和基層政府之間信息不對稱的格局，他們有更多的渠道了解到上面的各項惠農(nóng)政策，這種對比之下就形塑了農(nóng)民雙層的政治信任結構——對中央政府的高度信任和對基層政府的不信任。

2.錯位的政府角色。隨著中國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，政府理應脫離傳統(tǒng)的全能政府角色而將精力放在民生方面，為民眾提供更多優(yōu)質(zhì)的公共服務，這是政府贏得合法性的關鍵所在?！俺摮鼍唧w的社會利益糾葛，以‘不偏不倚的立場和姿態(tài)來處理、化解各類利益矛盾和利益沖突。唯有如此，才符合政府原本的角色要求和社會期待，才能樹立威信，贏得民眾的信任。然而，現(xiàn)實是，獨立利益主體地位的凸現(xiàn)卻削弱了基層政府的公共性，改變了基層政府的運作特性。”[7]基層政府在現(xiàn)實的鄉(xiāng)村政治場域運作表現(xiàn)出種種贏利型的角色。按照公共選擇學派的觀點，政府是由眾多個人組成的組織，與市場中的個人一樣，政府中的個人也是理性經(jīng)濟人，具有自己的效用函數(shù)，追求自身效用最大化，其動機與行為影響著政府行為。事實上，各級政府本身也會存在著自身的特殊利益，這種特殊的利益表現(xiàn)在政府組織的角色利益以及作為政府代理者公職人員的個人利益。換一句話，政府具有雙重的身份，即作為公共利益代表的政府和作為理性經(jīng)濟人組成的政府。這種雙重的身份使得政府在扮演角色時常常面臨著角色沖突，導致政府行為出現(xiàn)失范。

在國家實行分稅制改革后，基層政府的財政日益拮據(jù)，在壓力型體制和GDP考核機制的雙重影響下，一些基層政府逐利的本性暴露無遺，頻頻在諸如土地開發(fā)及國家惠農(nóng)項目上出現(xiàn)與民爭利的現(xiàn)象，通過對農(nóng)民“掠奪”解決自身發(fā)展中的資金瓶頸。在壓力型體制下，地方政府面對上級層層下達的數(shù)量任務不得不疲于奔命，否則自身就面臨一票否決的命運，完成的好可以得到及時的提拔，完成不好非但不能提拔還可能會惡化自身的處境，這種任務“馬太翁效應”在一些基層政府領導人身上體現(xiàn)尤為明顯。與此同時，利益意識不斷覺醒的農(nóng)民對基層政府的高期望值和現(xiàn)實的落差使得他們對基層政府缺乏信心，形成農(nóng)村基層政府的信任危機格局。

3.失衡的利益格局?！霸谡邎?zhí)行的過程中，各有關方面太多忽視政策執(zhí)行過程中各相關方的利益關系，也不注意建立對政策控制主體的利益激勵和約束機制，‘干與不干一個樣、‘干好干壞一個樣，致使政策執(zhí)行控制主體既缺乏利益的激勵，也缺乏利益的約束。同時受信息不對稱等因素的影響，各控制主體對自己在政策中的利益關系往往缺乏充分了解，也削弱了他們的利益動力?！盵8] 基層政府由于行政級別較低，遠離權力中心，分配資源的權力相對較弱，控制資源較少，在這種情況之下，在壓力型的體制下就極容易導致它們的謀利沖動。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2011》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從1978年以來，我國中央財政收入比重從1978年的15.5%上升到2010年的51.1%，地方財政收入比重從1978年的84.5%下降到2010年的48.9%，重新回到1999年的比重，也是從1999年后最高的比重。而我國中央財政支出比重從1978年的47.4%下降到2010年的17.8%，地方財政支出比重從1978年的52.6%上升到2010年的82.2%，達到了歷史的最高點。[9]由此可見，中央財政汲取能力大大增強，控制著大部分的財力，一些主要的稅種由中央政府控制，而支出相對大大減少，因此中央在平衡各地財力過程中轉(zhuǎn)移支付給地方的資金的比重也就大大增加，地方的財政支出其中有一重要部分是依靠中央的補助資金，尤其是一些發(fā)展相對滯后的省區(qū)市。而我們知道，地方政府承擔諸如醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房保障和就業(yè)等事關民生的重要事務，事權和財權的不均衡格局就可能導致基層政府一種謀利型的沖動，在基層謀利的驅(qū)動下，極容易導致各種行政失范及侵犯農(nóng)民利益的行為發(fā)生。

除了中央和地方之間利益分配的失衡外，基層政府和農(nóng)民之間的利益分配也處于失衡的狀態(tài)。以發(fā)展經(jīng)濟為工作重心的基層政府在諸如土地征用、物資下?lián)苤谐３３霈F(xiàn)與民爭利的情形。然而，分散的農(nóng)民在利益受損時由于資本的缺乏及制度化利益表達渠道的缺失等原因往往將矛頭直接對準基層政府，引發(fā)各種規(guī)模不等的群體性事件。無論是政府層級之間還是政府和農(nóng)民之間利益分配不合理的格局最終都會導致基層政府信任資源的流失，加劇基層政府信任危機的格局。

4.非理性的問題歸因?；鶎诱湃挝C的形成也同農(nóng)民非理性的問題歸因有關，對基層政府認知中的“暈輪效應”是這種非理性問題歸因的具體體現(xiàn)。我們知道，在心理學中有一種現(xiàn)象叫“光環(huán)效應”，它指的是在人際相互作用過程中形成的一種夸大的社會現(xiàn)象，在人際交往中常常表現(xiàn)出以偏概全或以點概面的傾向，以最初的印象決定對一個人的總體評價。這種光環(huán)效應在農(nóng)民對各級政府的認知上也有所體現(xiàn)。由于在電視上呈現(xiàn)的常常是上級領導人親民的形象及各種中央的惠農(nóng)政策，廣大農(nóng)民無形中會形成對中央一種好的看法。在他們的心目中，中央的就是好的。相反，由于基層政府和農(nóng)民的互動頻繁，各項中央的政策直接是通過基層政府貫徹落實的，在這過程中，少數(shù)基層官員的腐敗和不作為行為給農(nóng)民留下了極差的印象，尤其是稅費改革之前的地方政府“不良形象”，這種壞印象一旦形成，就很容易導致廣大農(nóng)民對基層政府“作惡”的刻板效應。因此，在官民沖突的過程中，廣大農(nóng)民在問題歸因方面傾向于將原因不分青紅皂白的歸咎于地方政府，讓地方政府陷入“公公背媳婦，兩頭不討好”的尷尬境地。事實上，“執(zhí)行主體是影響執(zhí)行力的重要因素，執(zhí)行主體的認知能力、理解能力、責任心、個人素質(zhì)、工作能力等會對執(zhí)行活動產(chǎn)生直接作用。然而執(zhí)行主體并不是決定執(zhí)行力的唯一因素，執(zhí)行力不佳不能完全‘歸罪于執(zhí)行主體。除了執(zhí)行主體外，執(zhí)行資源、執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行方式、執(zhí)行對象等都會影響執(zhí)行力的優(yōu)劣?！盵10]當前農(nóng)民政治認知在某種程度上出現(xiàn)了一定的偏差，這種認知偏差直接帶來農(nóng)民認同實踐的非理性化。表現(xiàn)在對基層政府低度的信任甚至完全不信任：對基層干部的個人品質(zhì)、上臺動機和工作能力等方面處處充滿了懷疑、不滿和批評，不能容忍基層干部的任何過錯，對基層政治表現(xiàn)出冷漠心態(tài)，遇到問題更趨向于選擇越級上訪，對基層干部冷嘲熱諷，等等。這種非理性的問題歸因讓基層政府承載了過多的重負，從而在一定程度上導致其信任危機。

三、農(nóng)村基層政府信任危機的化解策略

按照社會學家盧曼的說法，信任是一種系統(tǒng)簡化機制，它可以降低系統(tǒng)和環(huán)境的復雜性。農(nóng)村基層政府信任危機一個直接的后果就是增加了鄉(xiāng)村社會的治理成本，尤其是政策的執(zhí)行成本，損耗政府的合法性資源，最終危及到中國的政治穩(wěn)定和農(nóng)村社會的全面發(fā)展。因此，我們需要采取措施扭轉(zhuǎn)基層政府信任危機的局面。導致農(nóng)村基層政府信任危機的因素既有基層政府自身的因素，也有不屬于自己控制的外部因素。要扭轉(zhuǎn)當前基層政府信任危機的格局，筆者認為應該注重以下幾個方面：

1.加強政策執(zhí)行力。政策執(zhí)行是政策過程的中介環(huán)節(jié)，是政策執(zhí)行主體圍繞政策目標調(diào)度、控制和使用政策資源，從而有效執(zhí)行政策的能力。政治執(zhí)行是將政策目標轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實的根本途徑，而衡量政策執(zhí)行好壞的重要標準就是政策執(zhí)行力。政策執(zhí)行力不強是造成農(nóng)村基層政府信任危機的重要原因。眾所周知，中央的各項政策最終是要通過基層政府的運作來實現(xiàn)，由于政府層級結構過多，不同層級政府出于各自的利益考慮對政策進行壓縮、變通，最終使很多政策往往背離了政策制定者的初衷，偏離了政策的目標。因此，要扭轉(zhuǎn)農(nóng)村基層政府信任危機的格局，就必須加強政策執(zhí)行力：暢通各層級政府間政策溝通渠道，優(yōu)化政策的信息傳播和反饋機制，全面準確地對政策運行的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和糾正政策運行過程中的偏差行為，使政策能夠順利地達成預期目標。為保證政策的有效執(zhí)行，中央在出臺政策之前需要反復地論證政策本身的合法性、合理性及有效性，充分發(fā)揮民眾在公共政策制定和執(zhí)行中的作用。要看到，中國是一個幅員遼闊、人口眾多的大國，區(qū)域之間的差異明顯，作為上級政府的各項政策在制定的過程中需要把握好政策的統(tǒng)一性和政策靈活性的關系，否則，必然會削弱公共政策的權威性，導致政策運行的變異，也最終會影響廣大農(nóng)民對作為政策直接執(zhí)行者的基層政府的態(tài)度，降低對基層政府的認同度。同時，為提高政策執(zhí)行力，上級政府在出臺相關政策前還需合理地考慮政策實施的資源，為下級政府執(zhí)行相關政策提供充足的資源保障，否則，沒有資源的地方政府也是“巧婦難為無米之炊”。當然，作為地方政府也需要發(fā)揮自身的能動性，充分調(diào)動社會上的各種資源，為政策的順利實施創(chuàng)造良好的物質(zhì)條件。此外，要繼續(xù)深化官員考核制度，賦予農(nóng)民各種政治權利，尤其是監(jiān)督罷免權，改變基層官員在目前壓力型體制下的“唯上不唯下”的工作作風，真正實現(xiàn)官員為老百姓辦事，對老百姓負責，受老百姓監(jiān)督的工作機制，完善合理的財稅體制，增強國家的整合能力?！皣艺嘟ㄔO必須建構一個強有力的國家基礎設施，使其能有效地執(zhí)行國家政策、完成國家各項具體任務，以及為鄉(xiāng)村社會提供服務和秩序，從而消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)策略主義的運作邏輯?！盵11]

2.合理定位政府角色。角色原本是戲劇中的一個名詞，指的是演員扮演戲劇中的某個人物。在戲劇中，演員對角色的扮演是按照劇本的設計來運行的。在社會學中，角色是指人們對所處特定位置上的人的行為期待，它是由一套有關權利和義務的規(guī)范所構成的。政府角色一般是指政府在經(jīng)濟社會生活中為人們所期待的一套行為模式。政府角色同樣是由一套權利和義務的規(guī)范所構成。作為公共利益的代理者，政府應該了解民眾對自己的角色期望，然后按照應有的規(guī)范在經(jīng)濟社會生活中表現(xiàn)符合人們普遍期待的角色行為。然而，事實上，當前基層政府承擔著多種角色，而這些角色對承擔者的期待有時是難以兼顧的，從而造成事實上的角色沖突。當前，各級政府應然角色和實然角色的沖突是非常明顯的，從政府的本質(zhì)屬性而言，政府應該主要扮演好公共利益代理者的角色，而事實上，在市場經(jīng)濟體制確立的當下，一些地方政府在資源匱乏以及壓力型的考核體制下，卻偏離了這樣的一種角色，更多的是扮演著一種主導經(jīng)濟增長型的行為角色，甚至在一些領域如土地征用過程中出現(xiàn)了與民爭利的現(xiàn)象，造成利益關系的失衡，激化了官民之間的沖突，從而在一定程度上損害了政府的公共形象。因此，作為國家公共利益代理者的政府應該合理定位自己的角色，拋棄過去那種政府主導經(jīng)濟、唯經(jīng)濟至上的發(fā)展模式，及時轉(zhuǎn)變職能，糾正政府職能中的錯位、越位、缺位的偏差，構建“小政府、大社會”的發(fā)展格局，更多的把精力放在創(chuàng)造良好的社會發(fā)展環(huán)境，為民眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務，維護社會的公平和正義，真正做到“權為民所用，利為民所謀，情為民所系”，使各級政府的公職人員真正扮演好人民公仆的角色，從而樹立起服務型政府和福利型政府的形象。與此同時，在基層政府和上級政府間還需要厘清各自的職能和權限，“明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級政府的事權，同時完善分稅制，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權，保證‘權責相對稱。按照農(nóng)村社會管理和公共服務的要求，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作職責定位在‘維護穩(wěn)定、服務農(nóng)民、促進發(fā)展上，相對弱化直接參與經(jīng)濟和微觀經(jīng)濟管理的職能，實現(xiàn)從經(jīng)濟建設型政府向公共服務型政府的轉(zhuǎn)化?！盵12]

3.建構互信通道?；鶎诱男湃挝C也同農(nóng)民非理性的政治認知有著緊密的關系?！罢握J知是政治主體對于政治生活中各種人物、事件、活動及其規(guī)律等方面的認識、判斷和評價，即對各種政治現(xiàn)象的認識和理解。”[13]政治認知通常包括政治知覺、政治印象和政治認知判斷三個階段，政治認知對政治心理的發(fā)展和政治態(tài)度的形成具有重要意義。雖然農(nóng)村基層政府同農(nóng)民的空間距離并不遙遠，但在現(xiàn)實的政治運行當中，民眾對于基層政府的運行過程了解并不充分。相反，由于空間距離的接近，基層政府負責具體的政策執(zhí)行，和民眾之間的互動較多，各種直接利益沖突也隨之增多。在基層政府信息透明度不夠，暗箱操作現(xiàn)象比較盛行的情況下，民眾了解基層政府的運作更多的是借助小道消息甚至謠言等非正式渠道，而非正式的官方渠道，其中往往有意或無意夸大了事實，扭曲了基層政府的形象，從而加劇了基層政府信任流失的態(tài)勢。因此，要扭轉(zhuǎn)農(nóng)村基層政府信任危機的格局就必須構建民眾和基層政府間的互信通道。首先，作為基層政府的代理者應該規(guī)范自身的行為，成功扮演好代理者的角色，贏得民眾好感。其次，基層政府應該定期地公開信息，提高行政效率，增強操作過程的透明性，讓廣大農(nóng)民能夠通過正式渠道而非借助流言等非正式渠道來了解基層政府的運作。與此同時，構建基層政府和民眾的互信通道還需要暢通農(nóng)民利益表達渠道，讓廣大農(nóng)民的意見能夠制度化地輸入政府系統(tǒng)，讓政府更好地吸納民意并給予及時回應。最后，構建互信通道還需要改變過去行政主導的治理模式而代之以民眾廣泛參與的民主治理模式，通過民眾廣泛地參與來增進他們對基層政府的了解，理性地去認知和評價基層政府，消除他們對基層政府的刻板印象，從而增強對基層政府的信任。

4.構建利益均衡機制。利益是影響政策執(zhí)行力的一個主要因素，不同的利益格局導致不同的行動取向。無論對于中央政府還是農(nóng)村基層政府而言，執(zhí)行工作任務是需要以一定的財力作為基礎的。農(nóng)村基層政府對上級政府財政轉(zhuǎn)移支付的依賴性決定了他們在壓力型體制下往往不得不選擇各種策略主義，最終損害了廣大農(nóng)民的利益，引起農(nóng)民對他們的反感。所以，要改變基層政府信任危機的現(xiàn)狀就必須打破中央和地方不合理的利益分配格局，構建合理的財稅分配機制，形成有利于結構優(yōu)化、社會公平的稅收制度。當前，中央和地方的利益關系存在失衡，1994年的分稅制改革形成了一種不合理的財政體制，“權、責、利”的分離和不對稱讓地方政府常常陷入“巧婦難為無米之炊”的尷尬境地，“財權上收，事權下移”的趨勢讓他們背上沉重的包袱，在吃緊的財政下他們被迫承擔著許多超出自身能力的職能。在生存困境及壓力型體制之下，基層政府無奈選擇一種“策略主義”來應對中央的政策，對政策進行切割、縮小和變通，符合自身利益的政策就完整執(zhí)行，不符合其利益的政策就切割、縮小或變通執(zhí)行，扭曲了政策的原形，導致中央政策的失真。在壓力型體制下，為完成上級布置的任務，撈取個人政績，一些基層政府代理人往往將工作的重心放在創(chuàng)收上而不是提供公共服務上。在創(chuàng)收的過程中甚至頻頻出現(xiàn)與民爭利的行為，嚴重破壞了政府為民服務的形象，從而在某種程度上加劇了基層政府信任危機的態(tài)勢。此外，要改善基層政府的信任危機現(xiàn)狀，還需要建構有效的農(nóng)民利益表達機制。利益是影響到農(nóng)村基層政府信任的一個核心變量。當前在許多地方農(nóng)民的利益表達總體上處于一種碎片化和尷尬的境地，利益表達機制的缺失直接影響到社會公平和正義的實現(xiàn)，而社會公平和正義的充分實現(xiàn)又影響到農(nóng)民對各級政府的信任。因此，在當前農(nóng)村群體性事件頻發(fā)的時期，需要多渠道開辟農(nóng)民利益表達的空間，讓農(nóng)民的利益訴求能夠得到合理、合法的表達，從而將矛盾真正化解在基層，從源頭上解決農(nóng)民的利益問題。只有徹底理順利益關系，才能化解基層政府信任弱化的趨勢，增強農(nóng)民對基層政府的認同度。

參考文獻：

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