李店標

摘 要：作為議會審議法案的一項關鍵機制，立法辯論所具有的多元價值已為人們所認可。自由與秩序的統(tǒng)一、公平與效率的平衡、民主與集中的結合、多數(shù)與少數(shù)的協(xié)調(diào)是立法辯論的形式價值。提高立法質(zhì)量、實現(xiàn)利益整合、制約行政權力和保障法律實施是立法辯論所追求的目的價值。而設置議事障礙、理性不足、為政黨所左右和議員缺席等現(xiàn)象導致了立法辯論價值呈現(xiàn)衰退的跡象。

關鍵詞：立法；立法辯論；議會；形式價值；目的價值

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）07-0105-03

一般而言，立法辯論是指在議會審議法案的過程中，依據(jù)辯論規(guī)則的規(guī)定，觀點對立的議員之間針對法案內(nèi)容所進行的言辭爭辯、論證和反駁。起源于英國議會的立法辯論制度之所以成為世界各國議會所借鑒和模仿的對象，主要因為立法辯論所具有的多元價值已為人們所認可。綜觀國外立法辯論的理論、規(guī)范和實踐，我們發(fā)現(xiàn)，立法辯論的價值體現(xiàn)在形式和目的兩個層面，而且立法辯論的價值目前也呈現(xiàn)出衰退的跡象。盡管作為制度形態(tài)的立法辯論在我國還沒有建立起來，但理論界已經(jīng)意識到建立中國特色的立法辯論制度是大勢所趨。因此，考察立法辯論的價值維度對我國立法辯論制度的建構具有重要的借鑒和啟迪意義。

一、立法辯論的形式價值

立法辯論的形式價值，是指立法辯論的制度設計和實踐操作在表象上所體現(xiàn)出來的一系列優(yōu)良品質(zhì)，這些品質(zhì)既具有獨立意義又具有工具意義。具體而言，立法辯論的形式價值主要包括以下幾方面：

1.自由與秩序的統(tǒng)一。辯論自由是議員所享有的一項特權，也是議員經(jīng)過長期斗爭而確立的一項議會議事原則。議會“既是國民訴苦的委員會，又是他們表達意見的大會。它是這樣一個舞臺，在這舞臺上不僅國民的一般意見，而且每一部分國民的意見，以及盡可能做到國民中每個杰出個人的意見，都能充分表達出來并要求討論”。[1]議員辯論自由在各國議會的議事規(guī)則，甚至是一些國家的憲法（如美國憲法）中都有明文規(guī)定，其直接目的在于解除議員辯論發(fā)言時的思想顧慮。在立法過程中，辯論自由意味著議員針對正在審議中的法案內(nèi)容以及其他議員的觀點可以自由發(fā)表意見，以確保法案辯論的充分性和真理的及時發(fā)現(xiàn)。必須指出的是，辯論自由是以言論免責作為保障的，并應排除權力的壟斷。因為現(xiàn)代立法程序意味一種溝通、對話和妥協(xié)機制，如果允許權力的獨斷專行，立法的民主性將不復存在。然而，出于會議秩序的考慮，辯論自由又是受到限制的，如辯論發(fā)言必須經(jīng)主席許可、不可隨意插話、發(fā)言次數(shù)和時間的固定化、發(fā)言應切題和避免重復、使用文明語言等。限制辯論自由對于議會制民主而言并不是沖突而是必要，因為絕對的自由在人類社會并不存在。在立法辯論中，自由與秩序是對立統(tǒng)一的關系，如果沒有秩序作為立法辯論的價值導向，議員之間的激烈言辭對峙勢必會導致議會的混亂不堪。因此，議長（或主席）這一角色在立法辯論中不可或缺，其負有保障辯論自由和維護辯論秩序的義務，并通過執(zhí)行議事辯論規(guī)則和慣例來追求二者的有機統(tǒng)一。

2.公平與效率的平衡。立法辯論的程序設置在諸多方面都體現(xiàn)了議員之間的公平性。首先，在發(fā)言資格的取得上，盡管分為辯論前的預先登記和辯論中的隨時請求兩種方式，但無論采用何種方式只要獲得議長準許，議員都可自由發(fā)言。其次，在發(fā)言次數(shù)的限制上，各國辯論規(guī)則對議員的發(fā)言次數(shù)都有明確規(guī)定，所有議員都必須予以遵循，而不能有所例外。再次，在發(fā)言時間的限制上，所有議員必須在規(guī)定時間內(nèi)發(fā)言，超過時間范圍將被強制終止發(fā)言。最后，在辯論后的表決上，無論采用何種表決方式，議員都是一人一票并且每一票的效力都是相等的。同時，立法辯論也是追求效率的，如緊急法案辯論、優(yōu)先法案辯論等就是大多數(shù)議會為縮短或簡化辯論進程使法案加速通過的措施；再如呼聲表決、舉手表決等決策機制也是為了提高立法辯論的效率而設定的。當然，各國議會立法辯論眾多規(guī)則的設計并不僅僅是追求公平抑或效率某一種價值，而是力求實現(xiàn)兩種價值之間的平衡，如發(fā)言次數(shù)和時間的規(guī)定。據(jù)世界議會聯(lián)盟的統(tǒng)計：在發(fā)言次數(shù)上，英國、印度等國為一次，荷蘭、挪威等國為兩次，哥斯達黎加為三次甚至四次；在發(fā)言時間上，美國、德國、法國等為五分鐘，丹麥、西班牙等為十分鐘，埃及、科威特等為十五分鐘，加拿大、新西蘭等為二十分鐘，比利時、菲律賓等為三十分鐘。[2]

3.民主與集中的結合。辯論作為議會民主立法的一項關鍵機制，就是為各種意見、愿望和利益的自由表達提供活動空間，真正使議會成為聽取民聲、匯集民智和表達民意的舞臺?！白h會的作用就是表明各種需要，成為反映人民要求的機關和有關大小公共事務的所有意見進行爭論的場所。不同理由和意見的表達，出現(xiàn)爭論、辯論是正常的，這種談論，決不可等同于空談；相反，它對于各種相互沖突的利益相互制約、相互作用、相互協(xié)調(diào)，對于在利益均衡的基礎上制定政策，是必不可少的?！盵3]盡管民主是立法辯論所追求的主要形式價值，但卻容易造成立法程序進展緩慢、成本巨大、決策時機延誤，甚至做不了決策等問題。因此，實現(xiàn)民主與集中的結合對于立法辯論效果的取得意義重大。盡管立法辯論中民主與集中的結合并不能保證所有的立法決策都正確，但其至少能夠保障決策過程不會違背民意。立法辯論并不僅僅是追求單一的辯論過程，也許這一過程對議員自身所產(chǎn)生的影響較大，但做出什么樣的決策結果對于民眾似乎更具有現(xiàn)實意義。因此，諸多國家的議會都將辯論后的表決作為一項重要內(nèi)容納入辯論規(guī)則之中，以強調(diào)辯論在形式上保證民主和集中的結合?？傊?，立法辯論是過程民主性和結論集中性的結合，通過民主來完成立法決策信息的輸入，通過集中來完成立法決策信息的輸出，使立法既接近于民眾又接近于真理。

4.多數(shù)與少數(shù)的協(xié)調(diào)?，F(xiàn)代民主議會的立法過程大都貫徹了服從多數(shù)和尊重少數(shù)的理念，力求實現(xiàn)多數(shù)與少數(shù)的協(xié)調(diào)，因為“議會程序的基礎性原則就是按照多數(shù)人的意見行事，并保障少數(shù)人的發(fā)言權”。[4]由于立法辯論是多數(shù)與少數(shù)之間的溝通過程、說服過程，也是相互妥協(xié)的過程，因此無論最終法案通過與否，決策過程和結果都能兼顧多數(shù)與少數(shù)的利益?？梢哉f，多數(shù)與少數(shù)的協(xié)調(diào)鮮明地體現(xiàn)了立法辯論的形式價值。Walter Oleszek針對美國國會的立法辯論指出：“在形式意義上，立法辯論可以讓立法者和公眾確信國會做出的決策是以民主的方式進行的，而且充分尊重了多數(shù)人和少數(shù)人的意見?！盵5]雖然立法辯論意味著必然要有一方與決策結果相靠近，但這種結果卻是建立在多數(shù)與少數(shù)之間利益博弈和均衡的基礎之上。一旦按照多數(shù)決原則進行了決策，少數(shù)都應當無條件地服從多數(shù)的裁決結果，但同時少數(shù)的發(fā)言權利依然會被尊重，少數(shù)也依然可以保留自己的意見。當然，在立法辯論中最能體現(xiàn)多數(shù)與少數(shù)相協(xié)調(diào)價值的要數(shù)簡單多數(shù)規(guī)則的使用，“在有可能選擇的規(guī)則中，只有簡單多數(shù)規(guī)則有這種特殊的好處：它本身既能防止少數(shù)代表整體采取行動，也能防止少數(shù)阻礙整體采取行動?！盵6]

二、立法辯論的目的價值

立法辯論的目的價值，是指立法辯論在制度設計和實踐操作過程中所要追求的實際效果，其具有多元性和位階性。提高立法質(zhì)量是立法辯論的首要目的價值，實現(xiàn)利益整合、制約行政權力和保障法律實施也是立法辯論所追求的重要目的價值。

1.提高立法質(zhì)量。立法質(zhì)量的高低一般需要通過法律的實施效果予以驗證，但立法程序機制對于立法質(zhì)量的影響不可被忽視。辯論作為立法審議的一項程序機制，其至少可以在以下三個層面提高立法質(zhì)量：第一，立法辯論踐行著民主立法。Gerald F. Gaus認為，辯論可以避免非理性的立法，辯論也經(jīng)常被描述為民主。[7]在立法利益多元化的現(xiàn)代社會，通過立法辯論這一民主程序可以為議員充分表達民意和展開公平博弈提供較大空間，不僅能使各種意見和建議能夠反映表達出來，而且通過不同觀點之間的辯論才能擺明利弊。第二，立法辯論踐行著科學立法?！笆紫?，不同主張的立法代表之間立法辯論的優(yōu)勢在于可以彌補單邊主體對于客觀事物認知的不足，還可以避免單邊主體在立法內(nèi)容上的極端規(guī)定；其次，立法辯論可以避免相對主義者‘在無法達成內(nèi)容上的一致時，過早地放棄了溝通的對話；再次，立法辯論還是防止立法者在立法技術唯理性上走得太遠的重要機制?！盵8]第三，立法辯論利于遏制立法腐敗。立法辯論不僅堂堂正正地承認了利益集團的存在，而且為立法利益的公開化和程序化爭奪提供了舞臺。如果立法程序化和規(guī)范化程度較低，必然會為立法腐敗滋生提供溫床，而真正開展實質(zhì)意義上立法辯論，就能破除“立法程序后臺化”運作，有效避免諸如“郭京毅式立法腐敗”現(xiàn)象的發(fā)生。

2.實現(xiàn)利益整合。由于西方國家議員的身份具有特殊性，決定了其在立法辯論過程中所代表的利益群體和參與辯論目的具有多元性。議員在立法辯論過程中既要保障自身的利益，也要維護所屬政黨和選民的利益，甚至是社會的利益，而這些利益的表達、分配和權衡都可以通過立法辯論予以實現(xiàn)。第一，立法辯論能保障議員自身的利益。如美國國會的立法辯論可以被議員用于向選民、其他機構、游說者、競選者、甚至國會其他議員發(fā)出信號，表明其是有效和負責的立法者。這對他們的連任將起到很大作用。[9]第二，立法辯論為選民監(jiān)督議員提供了途徑?！叭绻麤]有辯論（指其發(fā)言階段），選民、公眾觀察議員，大概只能靠查閱議員的投票記錄了解他們?！辛宿q論，議員就能靈活、具體闡述其對各事項、對各方面的看法。借助傳媒對議會辯論的報道，選民、公眾迅速了解議員對各個事項的詳盡想法，他們對議員的議政表現(xiàn)、議政能力從而形成恰如其分的判斷?！盵10]639第三，立法辯論可以強化民眾對政府、政黨和社會的認同?，F(xiàn)代議會立法辯論的公開性運作，使得民眾能夠認識到他們在立法過程中實現(xiàn)了平等代表和利益表達，從而強化了對政府體制和政黨制度的認同。同時，立法辯論也能強化民眾對社會的認同，“雖然法案的提出和辯論沿著政黨路線進行是合理的，但議會決策程序的設計不僅僅是用以表明哪方更強，而是以整個社會的觀點來看待當前的某些議題?！盵11]

3.制約行政權力。從立法辯論演變的歷史來看，最早產(chǎn)生于英國議會的立法辯論就是以對王權的制約為首要目的的，而在當今權力分立的國家，立法辯論的重要目的之一就是對行政權力進行制約?！稗q論在政治社會被廣泛認可，享有議會豁免權的議員有權利也有義務表達出他們的不受政府歡迎的想法?！盵12]43行政權的膨脹和擴張已經(jīng)成為不可否認的現(xiàn)象，其所帶來的副作用也是顯而易見的。如在美國，行政機關所享有的立法否決權就使得國會立法辯論的價值大大降低。但必須承認，議會立法辯論對行政權的制約還是能夠起到一定作用的?！氨M管英國政治界對辯論改變政府政策的功能評價不高，但通過立法辯論迫使政府修正其法案的事例每年都在大量出現(xiàn)。從枝節(jié)性修正、政策性修正，直到整個一項法案被否決，都是經(jīng)過辯論而實現(xiàn)的。”[10]638當然，立法辯論也有利于政府了解民眾需求，從而為正當行使行政權提供有益幫助?！白h會辯論原則上應定位于政府與公民之間的觀點溝通，但實際上并非總是如此，盡管政府部長和反對派都極力向人們告知其觀點的正當性。然而允許辯論中政府與反對派不同觀點的存在與表達，甚至是政府內(nèi)部不同觀點的辯論是同樣重要的，因為他們揭示了民眾對政府執(zhí)政的不同價值觀?！盵12]32

4.保障法律實施。一方面，立法辯論能夠對公民守法產(chǎn)生積極影響，即立法辯論可發(fā)揮公民法制教育的功能?，F(xiàn)代議會的立法辯論大都可以通過電視、網(wǎng)絡、報刊雜志等途徑為公民提供大量的立法信息，這不僅可以使公民及時了解法律的內(nèi)容，而且更容易使公民對法律形成共識和增加認同，如此自然有利于其主動遵守法律。另一方面，立法辯論可以為司法和執(zhí)法中的法律解釋提供途徑。在遇到疑難法律問題時，目的解釋是司法和執(zhí)法者在實施法律過程中主要運用的一種方法，而立法辯論記錄可以為他們了解立法目的和公正處理案件提供參考，并能在一定程度上限制法律解釋的隨意性。以美國最高法院為例，其審理案件所參考的立法歷史資料主要有委員會報告、國會立法辯論記錄、委員會聽證記錄和原始法案文本等，而在1980年至1998年間其所參照的立法辯論記錄就占了立法歷史文件總量的22%。[13]

三、立法辯論的價值衰退

在當代社會，議會制民主面臨著巨大考驗，不僅因為議會自身在組織結構、議員的知識結構和心理優(yōu)勢等方面漸趨衰落，而且公眾對議會也產(chǎn)生了信任危機。與此相關聯(lián)，議會的立法辯論價值也呈現(xiàn)出衰退的跡象，設置議事障礙、理性不足、為政黨所左右和議員缺席都是典型表現(xiàn)。

1.設置議事障礙。設置議事障礙是立法辯論過程中議員最常用的策略，主要是以發(fā)表冗長演說的形式來阻撓法案的通過。如在1933年，美國民主黨參議員為了反對“將私刑拷打黑人的案件歸邦聯(lián)法院審判”法案的通過，接連發(fā)言5天，從而創(chuàng)造了一項議會辯論發(fā)言最長的世界記錄。議員的冗長發(fā)言主要是出于黨派偏見或狹隘的目的，目前已演變成一種辯論戰(zhàn)術，只要出現(xiàn)有爭議的議案，參議員都會進行冗長發(fā)言，以迫使多數(shù)黨做出讓步或調(diào)整立場。以美國為例，近幾年在參議院辯論中冗長發(fā)言每年多達幾十次，僅1999年至2000年一年期間，因冗長發(fā)言中斷辯論并提交表決就有近50次，而且進行冗長發(fā)言或威脅進行冗長發(fā)言的議員數(shù)量呈上升趨勢。[14]319各國議會一般通過避開或中止辯論并交付表決、提出集中條款辯論并交付表決、提出限制辯論時間動議等形式應對冗長演說，但實際效果并不理想。原因在于，冗長發(fā)言雖為個別議員所為，但其代表了議會中一定派別的觀點，往往也代表了某些選民的觀點?！霸诖蠖鄶?shù)西方立法機構中，設置議事障礙的機會較之過去受到了更多的限制，但機會還是有的，只有在政黨統(tǒng)治控制一切（而且通常不存在什么表決投票）的議院里，議事障礙才是一種根本不存在的概念。”[15]

2.理性不足。伯恩斯認為，要使立法得到國會的充分辯論，議員應具有聰明才智和各種知識，能夠理性地辯論且能夠接受別人的建議。[14]318-319為保障理性辯論，各國議事辯論規(guī)則都有關于發(fā)言內(nèi)容的規(guī)定，如應避免使用侮辱性、攻擊性和冒犯性語言，不得隨意打斷他人發(fā)言，應避免脫離主題和重復爭辯等。但實際情況是，議員在辯論過程中不理性的言論屢見不鮮，議員大打出手的現(xiàn)象也時有發(fā)生（如美國、韓國、烏克蘭等），這不僅顯現(xiàn)了立法辯論的理性不足，同時也嚴重損害了議會的權威。具體而言，立法辯論的理性不足主要表現(xiàn)在：第一，濫用發(fā)言權?！半m然只有議員可參加議會辯論，但議員的辯論并非完全是理性的。因為每個人都可以將任何主張問題化，每個人在辯論中都可以提出任何主張，每個人都可以表達他的態(tài)度、愿望和要求；在辯論內(nèi)外，任何形式的脅迫都不能阻止發(fā)言者行使自己的權利?！盵16]第二，勝負取代了溝通。立法辯論的目標本應在于通過溝通來完善法案，真正實現(xiàn)法案的民主審議，但議員在辯論中傾聽和接受觀念正在發(fā)生改變?！耙驗樗麄兊哪繕瞬皇潜舜酥g達成一致，而是為了贏得辯論，也就是說服觀眾他的立場是最正確的?！盵17]第三，形式化傾向明顯。正如沃爾德倫所言，立法機關是一個多元性的機構，議員來自于異質(zhì)性的、文化多元的社會中各個團體。在立法辯論中除了彼此用以交流的相對僵化且形式化的語言之外，在議員之中，根本不存在對文化和社會理解的共享。[18]

3.為政黨所左右。國外的政黨體制也會對立法辯論產(chǎn)生重要影響，因為議員大多都有其所屬黨派，立法辯論為政黨所左右也是在所難免和難以克服的事情。立法辯論為政黨所左右的表現(xiàn)和原因主要包括：第一，議員一般要通過遵循其所屬黨派的路線來維護自身的利益，因而在立法辯論中往往不愿或難以表達自己的真實想法。這使得立法辯論所平衡的只能是政黨之間的利益，而忽視了民眾和社會的利益需求。在政黨利益的左右下，“辯論只會導致本集團的立場變得越來越極端，就像個人根據(jù)其偏好選擇與志同道合的人在談話一樣?！盵19]第二，各國議事辯論規(guī)則的不健全也為政黨左右立法辯論提供了可乘之機。政黨領袖不僅可以優(yōu)先發(fā)言和總結發(fā)言，而且能夠確定議員的發(fā)言名單和劃分黨內(nèi)議員的發(fā)言時間，這在一定程度上使得立法辯論成為了黨派之間爭奪利益的手段，而忽視了立法辯論原本應追求的價值。第三，執(zhí)政黨對立法辯論的影響最為嚴重，甚至會產(chǎn)生徹底的破壞性。帕倫蒂指出，在美國2006年的第100屆國會期間，由于立法和行政都為共和黨所掌控，使得眾議院的許多法案都是在秘密情況下提出的，沒有聽證會，辯論也流于形式，民主黨人在整個立法過程中幾乎被屏蔽，共和黨人則收縮自如地執(zhí)行著自己的意志。[20]

4.議員缺席。出席議會是議員應負有的一項義務，這是其對議會、選民和自身負責的主要表現(xiàn)。但當今許多國家的議會在立法時會有眾多議員缺席會議，導致辯論無法充分展開，甚至使辯論流于形式。不可否認，議員有眾多事務需要處理，但其對于立法這項本職工作的如此處理方式卻令人擔憂。當然，這與立法辯論在制度設計上本身存在瑕疵有直接關聯(lián)。如在加拿大眾議院，議長從不鼓勵議員暗示其他議員的缺席；在美國參眾兩院，缺席的議員可以和另一個與自己意見相左的缺席者事先約好都不參加投票。羅斯金認為，“議員缺席立法會議或許表示議員正忙于其他重要的事務，也可以認為僅僅是因為懶惰?？偟膩碚f，這表明議員不再將立法視為主要職責。他們通過缺席來承認自己并不重要，至少不像最初設想的那樣。有什么辦法來解決這個問題嗎？唯一的辦法就是削弱政黨紀律，改變按政黨意志投票的方式，這樣誰都無法預測投票的結果，激動人心的演說和緊張的氣氛就會回到議會辯論中，議員們就會有興趣和動力出席討論。這樣一來，法案的通過過程就會更加混亂，難以預測。[21]

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[責任編輯：張亞茹]