嚴(yán)琳霞

摘要：本文簡(jiǎn)要概括了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀，分析了制約我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的因素，提出了促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 現(xiàn)狀 制約因素 建議對(duì)策

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指保險(xiǎn)公司承保的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目因自然災(zāi)害和意外事故造成損失的保險(xiǎn)。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是個(gè)巨大而富有潛力的市場(chǎng)。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，有效解決三農(nóng)問題等方面有著極為重要作用。

1 我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀

在我國(guó)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展過程。自1982年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)恢復(fù)后，保費(fèi)收入在前10年增長(zhǎng)迅速，至1992年農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入達(dá)到8.62億。后來由于政府減弱對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度，過高的保險(xiǎn)賠付率造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)逐步萎縮，保險(xiǎn)公司逐步提出農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)。至2002年農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入僅有3億元。2004年，中央政府連續(xù)四年在一號(hào)文件中相繼提出“加快建立”、“穩(wěn)步推步”、“擴(kuò)大”政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，專業(yè)農(nóng)險(xiǎn)公司出現(xiàn)。2006國(guó)務(wù)院在《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中明確提出農(nóng)業(yè)險(xiǎn)“三補(bǔ)貼”政策。尤其是自2007年，中央開始大力支持鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)增長(zhǎng)迅速。到2012年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)240.13億元，業(yè)務(wù)發(fā)展步入了新的階段。但是，相對(duì)于我國(guó)是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)來說，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展水平還很低下，承保范圍還較小，險(xiǎn)種同市場(chǎng)需求也不相適應(yīng)，市場(chǎng)份額也不大。2012年全國(guó)農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入僅占全國(guó)財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保費(fèi)收入的4.51%。

2 制約我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的因素

2.1 缺乏相應(yīng)的財(cái)政、稅收的優(yōu)惠支持及相應(yīng)的法律支持

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)本身發(fā)展就很滯后，再加上再保險(xiǎn)機(jī)制不夠完善，在現(xiàn)有的賠付條件下，使得風(fēng)險(xiǎn)過于集中在經(jīng)營(yíng)主體自身，虧損較大，而政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度也不夠。國(guó)外政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由各種政策和法規(guī)支持，既有免稅優(yōu)待又有各種費(fèi)用補(bǔ)貼，而我國(guó)只是免征5%的營(yíng)業(yè)稅，沒有其它方面的優(yōu)惠政策。盡管政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度不斷加強(qiáng)。然而，長(zhǎng)期以來我國(guó)實(shí)行的是以直接的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼為主的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，發(fā)生農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害時(shí)由中央財(cái)政直接撥款救濟(jì)災(zāi)民，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投入很少。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在我國(guó)盡管已有幾十年的歷史，但我國(guó)長(zhǎng)期以來沒有對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行專門立法。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的內(nèi)容只是體現(xiàn)在《保險(xiǎn)法》、《農(nóng)業(yè)法》中，《保險(xiǎn)法》第一百五十五條規(guī)定：“國(guó)家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”，《農(nóng)業(yè)法》第四十六條規(guī)定：“鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)服務(wù)的互助合作保險(xiǎn)組織，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿原則。任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)制農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)?！边@些規(guī)定內(nèi)容過于簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，沒有針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專門條款，也沒有明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)性質(zhì)，也沒有制訂其他有關(guān)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的條例法規(guī)或者出臺(tái)其他配套扶持政策，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)一直無法可依。

2.2 地方政策補(bǔ)貼資金不足

在我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府補(bǔ)貼資金中，分為中央政府和地方政府補(bǔ)貼，中央承擔(dān)的比例為保費(fèi)的35%-40%，省級(jí)政府為25%，市縣為15%-20%，農(nóng)民為20%。按照保費(fèi)補(bǔ)貼規(guī)定，在地方政府對(duì)保費(fèi)補(bǔ)貼的配套資金到位的情況下，中央財(cái)政才能給予資金支持。實(shí)行保費(fèi)補(bǔ)貼先由地方政府配套，雖然能夠調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保的積極性，然而對(duì)于糧食主產(chǎn)區(qū)、商品糧棉基地、貧困農(nóng)業(yè)縣、革命老區(qū)來講，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模的擴(kuò)大使縣級(jí)配套資金增加，縣區(qū)財(cái)政不堪重負(fù)，補(bǔ)貼資金捉襟見肘，有的市、縣為了減輕財(cái)政壓力，壓縮本地農(nóng)作物和畜產(chǎn)品的參保比例，影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開展。另外，相關(guān)部門推動(dòng)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制尚需完善。開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的過程中需要一些部門協(xié)助，有的保險(xiǎn)公司提取保費(fèi)收入一定比例用于相關(guān)部門人員的工作補(bǔ)助，有的由省政府統(tǒng)一規(guī)定總保費(fèi)收入一定比例用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的管理費(fèi)用。這些費(fèi)用來源于保費(fèi)，實(shí)際上降低了保費(fèi)補(bǔ)貼的效果。尤其是這些做法缺乏可持續(xù)性，或因操作不規(guī)范容易造成一些風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2.3 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率高，農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)低

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高費(fèi)率，但就我國(guó)農(nóng)民的收入來說，現(xiàn)行的費(fèi)率也難以承受。如一些地方農(nóng)作物險(xiǎn)種費(fèi)率高達(dá)8%-10%，比其他財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的費(fèi)率要高出十幾倍，如此高的保險(xiǎn)費(fèi)率，農(nóng)民是難以承受的。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率高是導(dǎo)致投保率低的主要原因。此外，我國(guó)農(nóng)村普遍采用家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)形式經(jīng)營(yíng)土地，這種超小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式一方面客觀上弱化了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障功能，另一方面使農(nóng)民產(chǎn)生較低的預(yù)期收入，因而也不愿付出現(xiàn)實(shí)的保險(xiǎn)成本。

2.4 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率高

1982-2004年，全國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入共計(jì)80.98億元，賠款支出共計(jì)70.65億元，平均賠付率達(dá)87.24%，大大高于一般財(cái)產(chǎn)賠付率53.15%的平均水平，也超出了保險(xiǎn)界公認(rèn)的70%的盈虧平衡點(diǎn)。2007-2012年，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)五年累計(jì)保費(fèi)收入超過600億元，年均增速達(dá)到85%。5年來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共計(jì)向7000多萬農(nóng)戶支付保險(xiǎn)賠款超過400億元，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)5年的整體賠付率達(dá)66.7%。其中，2012年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)240.13億元，共向2818萬戶次農(nóng)戶支付賠款148億元，賠付率約為61%。雖然低于5年中平均水平，但仍然高于2011年我國(guó)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的賠付率47.36%的水平。商業(yè)性保險(xiǎn)公司無法獲得直接經(jīng)濟(jì)效益，打擊了商業(yè)性的保險(xiǎn)公司開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的積極性。

2.5 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種創(chuàng)新不足

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍由商業(yè)性保險(xiǎn)公司承辦，但是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性虧損與商業(yè)保險(xiǎn)公司的逐利性相悖。各保險(xiǎn)公司出于效益與競(jìng)爭(zhēng)的考慮，壓縮承保范圍、數(shù)量和險(xiǎn)種，尤其是專為農(nóng)業(yè)設(shè)計(jì)的險(xiǎn)種更少，針對(duì)性不強(qiáng)，無法在較大范圍、較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)達(dá)到分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的需要，導(dǎo)致保險(xiǎn)范圍狹窄，規(guī)模小，風(fēng)險(xiǎn)集中，賠付率高等情況，無法有效刺激農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)際供給，無法有效滿足農(nóng)民的需要。而農(nóng)村的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求是多方面的，如種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具、農(nóng)業(yè)設(shè)施等。加之農(nóng)業(yè)本身覆蓋面積的廣泛性和自然災(zāi)害發(fā)生的無周期性、不可預(yù)知性，都造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求上的多樣性。

2.6 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專業(yè)化人才的缺乏

隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的迅速發(fā)展，對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的專業(yè)技術(shù)性人才的缺乏問題也日益突出。農(nóng)業(yè)有著自己特殊性，不光要理論知識(shí)，更加需要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。保險(xiǎn)業(yè)也是要理論知識(shí)，也要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的。農(nóng)村工作本來就有復(fù)雜性，分散性等特點(diǎn)。對(duì)于既懂農(nóng)業(yè)，又懂保險(xiǎn)的人才本來就很難，如果要在兩方面都有一定實(shí)踐專業(yè)化人才，能指導(dǎo)農(nóng)民朋友們防災(zāi)減損、從事理賠等一系列問題專業(yè)人才就更少了。而我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)主要分布在基層，分布在農(nóng)村，農(nóng)村的條件相比城市來說，又要艱苦一些。雖然我國(guó)的畢業(yè)生就業(yè)較難，但是愿意到基層去從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的畢業(yè)生不多，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專業(yè)化人才的缺失。

3 發(fā)展我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的對(duì)策建議

3.1 建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律和法規(guī)

發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐表明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)的建立是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的基本保證。1995年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》并沒有對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)做出進(jìn)一步的法律規(guī)范。直到現(xiàn)在我國(guó)還沒有出臺(tái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律法規(guī)。國(guó)家應(yīng)盡快建立規(guī)范政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行為確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者合法經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法。鑒于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性確定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，并在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法中將上述問題進(jìn)行明確的界定。

3.2 政府應(yīng)加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度

政府應(yīng)籌集大量的資金，給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必要的財(cái)政支持，從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有較強(qiáng)的外部性。從國(guó)際、國(guó)內(nèi)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐證明，如果完全實(shí)行商業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，必然導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。因此，政府應(yīng)該承擔(dān)一定的責(zé)任，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予大力支持。

首先，政府對(duì)投保人即農(nóng)民提供保費(fèi)補(bǔ)貼以刺激農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求。作為準(zhǔn)公共物品，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的購(gòu)買和消費(fèi)具有正外部性特征，由農(nóng)民獨(dú)自承擔(dān)購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的全部成本和社會(huì)責(zé)任既有失公平也讓農(nóng)民難以承受。尤其是中國(guó)農(nóng)民收入較低，保費(fèi)對(duì)于廣大低收入的農(nóng)民而言確實(shí)是不小的負(fù)擔(dān)。因此政府應(yīng)對(duì)農(nóng)險(xiǎn)投保人進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，以減輕農(nóng)民的承受負(fù)擔(dān)，刺激和增強(qiáng)其對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求。

其次，政府對(duì)保險(xiǎn)人提供經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)支持，實(shí)行減免稅政策，以激勵(lì)其經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給。經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨的風(fēng)險(xiǎn)較大，賠付率較高，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給具有明顯的外部性特征。因此，政府應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)支持，實(shí)行減免稅收政策，以解決農(nóng)險(xiǎn)供給的外部性，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給。

3.3 調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

近年來農(nóng)村發(fā)展較快的一些行業(yè)，如大棚蔬菜，網(wǎng)箱養(yǎng)殖、水果種植、畜禽飼養(yǎng)等商業(yè)性較高的行業(yè)，其經(jīng)營(yíng)者由于參與市場(chǎng)的程度較深，因此，相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)戶，他們的保險(xiǎn)意識(shí)更為深厚，參加保險(xiǎn)的愿望也更加強(qiáng)烈。有鑒于此，我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式也應(yīng)由傳統(tǒng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制向規(guī)?；?jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)如今，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重點(diǎn)集中于規(guī)?；?jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)。調(diào)整我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展都有促進(jìn)作用。

3.4 大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社

實(shí)踐證明農(nóng)民專業(yè)合作社是拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效載體。合作社在農(nóng)民之間具有強(qiáng)大的組織能力，一方面它可以通過宣傳教育提高農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)，另一方面它可以把分散的農(nóng)戶集中起來，積極組織農(nóng)民參加保險(xiǎn)，同時(shí)也可以代表農(nóng)民，跟保險(xiǎn)公司進(jìn)行多方面的協(xié)商，以維護(hù)農(nóng)民的合法利益。合作社方便了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)集中承保、集中理賠的開展，節(jié)約了保險(xiǎn)公司的綜合經(jīng)營(yíng)成本。此外，在農(nóng)民合作社的基礎(chǔ)上建立農(nóng)村互助合作保險(xiǎn)組織，或通過合作社將保險(xiǎn)與信貸捆綁，構(gòu)建一個(gè)農(nóng)村金融的互補(bǔ)平臺(tái)。

3.5 加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人才的培養(yǎng)力度

政府應(yīng)引導(dǎo)大學(xué)生到基層就業(yè)，吸引大學(xué)生回鄉(xiāng)或下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)等，并提供相應(yīng)的政策扶持。政府或保險(xiǎn)公司和社會(huì)的其他機(jī)構(gòu)從農(nóng)村里選擇一些知識(shí)水平相對(duì)高一些的，有一定農(nóng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人進(jìn)行必要社會(huì)培訓(xùn)。對(duì)人才的培養(yǎng)可以采用理論加實(shí)踐的模式，既讓他們學(xué)習(xí)理論知識(shí)，也讓他們深入農(nóng)村進(jìn)行鍛煉。此外，也可以采用送專業(yè)知識(shí)下鄉(xiāng)等一系列的方法，來提高人才的專業(yè)化水準(zhǔn)。

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[7]陳小躍.我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2013.2.