吳進(jìn)進(jìn)

(廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院,福建廈門 361005)

城市生活垃圾分類政策執(zhí)行
——基于“模糊—沖突”模型的研究

吳進(jìn)進(jìn)

(廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院,福建廈門 361005)

城市生活垃圾分類政策早在2000年便在我國8個城市試點(diǎn)執(zhí)行,然而政策試點(diǎn)執(zhí)行的困境反映出這一政策的復(fù)雜性。本文以廈門大學(xué)為例,運(yùn)用馬特蘭政策執(zhí)行“沖突-模糊”模型,分析了垃圾分類政策特性對政策執(zhí)行的影響,探尋了垃圾分類政策執(zhí)行困境的原因。研究發(fā)現(xiàn),垃圾分類政策的高沖突-高模糊特性是導(dǎo)致政策失敗的主要原因。

垃圾分類;“沖突-模糊”模型;政策執(zhí)行

一、引言

生活垃圾分類,有廣義與狹義之分。廣義的垃圾分類是指一個完整的垃圾分類處理體系,包括源頭分類投放、分類收集、分類清運(yùn)和分類處理等環(huán)節(jié)。狹義的垃圾分類與生活垃圾混合投放相對應(yīng),特指城市居民對生活垃圾的源頭分類投放。本文從狹義的角度探討垃圾分類,主要原因在于垃圾源頭分類是整個垃圾分類流程的起點(diǎn),其效果直接決定了后續(xù)環(huán)節(jié)的成敗。

探討我國城市生活垃圾分類的現(xiàn)實(shí)背景是我國日益嚴(yán)峻性的城市生活垃圾問題。隨著我國城市化進(jìn)程的加快以及城市居民生活水平的提高,生活垃圾產(chǎn)量急劇增加。據(jù)統(tǒng)計,2009年城市生活垃圾產(chǎn)量達(dá)15733.7萬噸①,全國200多個城市陷入垃圾圍城之中。伴隨著城市生活垃圾數(shù)量的劇增、垃圾構(gòu)成中有機(jī)物比例的增加,傳統(tǒng)垃圾處理方式面臨著難以持續(xù)的瓶頸:垃圾填埋無充足用地、垃圾焚燒廠選址難、垃圾堆肥效益差。在垃圾處理減量化、資源化、無害化的原則指導(dǎo)下,垃圾分類逐漸進(jìn)入市政部門的視野。

2000年4月建設(shè)部發(fā)出《關(guān)于公布生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市的通知》,選定北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門和桂林等8個城市實(shí)施垃圾分類試點(diǎn),自此垃圾分類正式進(jìn)入各級政府政策議程。“然而,從實(shí)際效果來看,十年來垃圾分類試點(diǎn)陷入停滯,仍堅(jiān)持垃圾分類的區(qū)域寥寥無幾,多數(shù)居民尚未建立垃圾分類的習(xí)慣,垃圾隨意投放的現(xiàn)象依然普遍”②。垃圾分類政策歷經(jīng)十年試點(diǎn)為何無功而返?多數(shù)政府部門、部分媒體和學(xué)者將責(zé)任歸結(jié)為城市居民對垃圾源頭分類政策的不配合,也有部分學(xué)者認(rèn)為政府主導(dǎo)不足是垃圾源頭分類政策失敗的根本原因。在全國推行新一輪垃圾分類試點(diǎn)的背景下,探尋這一問題無疑具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。目前,對居民垃圾分類態(tài)度與行為的深入研究不多,國外部分學(xué)者對居民垃圾分類的意向與行為的影響因素進(jìn)行了實(shí)證分析,國內(nèi)也進(jìn)行了類似的研究。然而,將垃圾分類視為一項(xiàng)公共政策,立足于政策執(zhí)行角度的解釋垃圾分類政策失敗的研究還尚屬空白。垃圾分類政策已成為我國當(dāng)前城市公共政策體系的重要組成部分,而城市居民對垃圾分類政策的成敗有著決定性影響。他們既是垃圾分類政策的目標(biāo)群體,又是垃圾分類的實(shí)際執(zhí)行者。因此,本文著重分析城市居民垃圾分類的認(rèn)知與行為對該項(xiàng)政策執(zhí)行所產(chǎn)生的影響,從而探尋垃圾分類政策失敗的原因,并提出有效的執(zhí)行途徑。

二、本文的理論框架

政策執(zhí)行作為連接政策方案與政策效果的橋梁,其重要性不言而喻。傳統(tǒng)的政策執(zhí)行研究形成了自上而下與自下而上 (top-down and bottom-up)兩種執(zhí)行途徑。1985年至今的政策執(zhí)行研究則力圖整合傳統(tǒng)研究途徑,形成了政策執(zhí)行綜合途徑。美國學(xué)者馬特蘭提出了影響政策執(zhí)行的兩個關(guān)鍵因素:政策的模糊性與沖突性,解釋了政策不同程度的模糊和沖突性對執(zhí)行的影響。他創(chuàng)造了一個基于政策模糊與沖突層次的2×2的矩陣,構(gòu)建了四種政策類型,并以此決定政策執(zhí)行適當(dāng)途徑的選擇③。

這四種政策類型是:第一,低模糊-低沖突。政策目標(biāo)和方式都得到了清晰地認(rèn)知與認(rèn)可。這一類型政策應(yīng)選擇行政性的執(zhí)行方式。第二,低模糊-高沖突。行為者有著清晰的目標(biāo),但是行為者的目標(biāo)與政策目標(biāo)存在沖突。這一類型政策應(yīng)選擇政治性的執(zhí)行方式。即施加權(quán)力影響執(zhí)行過程。對于以上兩種政策類型,自上而下的執(zhí)行途徑更為適用。第三,高模糊-低沖突。這一類型政策表現(xiàn)出高度的模糊性和低沖突性,應(yīng)選擇試驗(yàn)性的執(zhí)行方式。第四,高模糊-高沖突。這一類型的政策既高度模糊又高度沖突,應(yīng)選擇象征性的執(zhí)行方式。對于后兩種政策類型,自下而上的執(zhí)行研究途徑更為適用。

馬特蘭的執(zhí)行模型中,政策行為者顯然是影響政策執(zhí)行的關(guān)鍵因素。然而,目標(biāo)群體對政策執(zhí)行同樣有模糊與沖突性的態(tài)度與認(rèn)知。本文將政策執(zhí)行的模糊-沖突模型應(yīng)用于目標(biāo)群體的態(tài)度與行為研究,以期從目標(biāo)群體的角度分析垃圾分類政策執(zhí)行困境的原因。

圖2-1 政策執(zhí)行的模糊-沖突模型

三、數(shù)據(jù)與方法

廈門市是2000年建設(shè)部首批垃圾分類試點(diǎn)城市,該市先后在兩個小區(qū)進(jìn)行試點(diǎn),并在2001、2002和2006年逐步擴(kuò)大試點(diǎn)區(qū)域。在廈門市垃圾分類試點(diǎn)的背景下,廈門大學(xué)受市容環(huán)衛(wèi)管理處倡導(dǎo),開始初步推行垃圾分類收集。實(shí)施以來,廈門大學(xué)在校園內(nèi)廣泛配備垃圾分類設(shè)施,部分環(huán)保類學(xué)生社團(tuán)也積極參與垃圾減量化活動。

本文之所以以廈門大學(xué)為例對垃圾源頭分類政策執(zhí)行進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)研究,一是因?yàn)閺B門大學(xué)作為高學(xué)歷群體聚集的區(qū)域,就理論而言,這一群體對垃圾源頭分類政策的認(rèn)知度、認(rèn)同感和執(zhí)行效率都相對較高,通過對這一特殊群體執(zhí)行行為的分析,我們能更深入理解試點(diǎn)城市垃圾源頭分類政策在執(zhí)行中所體現(xiàn)的特性。二是廈門大學(xué)是一個相對封閉的政策試驗(yàn)區(qū),政策環(huán)境穩(wěn)定、政策標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、政策效果也容易測量,也更能提煉出最為關(guān)鍵的政策特性。

廈門大學(xué)垃圾分類的目標(biāo)群體絕大部分是在校大學(xué)生。我們向在校大學(xué)生發(fā)放調(diào)查問卷,問卷回收后,我們利用SPSS16.0統(tǒng)計軟件對問卷進(jìn)行分析,測量他們對校園垃圾分類執(zhí)行的態(tài)度和行為。根據(jù)模糊-沖突模型,調(diào)查問卷的設(shè)計主要包括模糊性和沖突性兩方面。通過測量在校學(xué)生對垃圾分類目標(biāo)及手段認(rèn)知的清晰度來獲得模糊性水平,通過測量在校學(xué)生對垃圾分類的實(shí)際行為和態(tài)度來獲得其沖突性水平。

四、研究發(fā)現(xiàn)

(一)垃圾分類政策執(zhí)行的效果

在了解在校學(xué)生垃圾分類的認(rèn)知與行為前,我們需要先明確垃圾分類在校園執(zhí)行的實(shí)際效果。由于學(xué)生是此項(xiàng)政策的目標(biāo)群體和實(shí)際執(zhí)行者,他們對執(zhí)行效果的評價最具說服力。調(diào)查發(fā)現(xiàn),廈門大學(xué)垃圾分類執(zhí)行的效果并不理想,有54.9%的學(xué)生認(rèn)為校園執(zhí)行得不理想或不太理想,而認(rèn)為垃圾分類執(zhí)行效果理想或比較理想的比例只占10.6%。垃圾分類效果的不理想實(shí)際反映了學(xué)生對垃圾分類的拒絕與回避。當(dāng)我們直接詢問他們在校園內(nèi)的垃圾分類行為時,回答偶爾分類或從未分類的學(xué)生占總數(shù)的73. 4%,回答總是分類或經(jīng)常分類的學(xué)生不足30%,這也直接說明了在校學(xué)生很少進(jìn)行垃圾分類投放。

(二)執(zhí)行不力的原因之一:政策的沖突性

校園垃圾分類執(zhí)行效果不佳的直接原因是學(xué)生的拒絕執(zhí)行。是什么原因?qū)е铝舜髮W(xué)生不去執(zhí)行呢?從個人理念上看,是否因?yàn)閷W(xué)生群體反對垃圾分類呢?但是調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn),有高達(dá)97.4%的學(xué)生明確表示贊成垃圾分類政策。這就出現(xiàn)了一個令人費(fèi)解的現(xiàn)象,為什么學(xué)生群體對垃圾分類持高度贊成的態(tài)度卻不積極執(zhí)行呢?我們嘗試運(yùn)用理性選擇理論解釋這種行為背離理念的現(xiàn)象。假設(shè)學(xué)生們都是理性經(jīng)濟(jì)人,對垃圾分類進(jìn)行了成本與收益的自我考量。當(dāng)我們就“您認(rèn)為垃圾分類投放會給您帶來怎樣的影響”提問時,有46.9%的受訪者認(rèn)為與垃圾混合投放相比,垃圾分類比較“麻煩”?？梢?盡管絕大多數(shù)學(xué)生在理念上肯定并贊同垃圾分類對垃圾減量化、資源化的重要意義,但是他們中大多數(shù)在垃圾分類政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方式上表現(xiàn)出較高的沖突性,都承認(rèn)垃圾分類帶來的麻煩和不便。

馬特蘭認(rèn)為,當(dāng)組織認(rèn)為某一項(xiàng)政策與其利益不一致時,政策執(zhí)行過程中便產(chǎn)生了沖突。沖突不僅表現(xiàn)為目標(biāo)的不一致上,目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方式上的不一致同樣也會產(chǎn)生沖突。我們認(rèn)為校園垃圾分類政策較高的沖突性主要表現(xiàn)為對垃圾分類方式的不認(rèn)同,即對各種垃圾都進(jìn)行“可回收”與“不可回收”的分類讓他們覺得不方便或過于費(fèi)事。

(三)執(zhí)行不力的原因之二:政策的模糊性

然而,目標(biāo)群體的不執(zhí)行完全是因?yàn)槔诸愃鶐淼牟槐銌?我們的調(diào)查進(jìn)一步發(fā)現(xiàn),很多受訪者并不清楚如何分類。一般來說,越關(guān)注垃圾分類政策,就越了解如何分類,對垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)就越熟悉。調(diào)查發(fā)現(xiàn),廈門大學(xué)學(xué)生對垃圾分類關(guān)注度普遍較低,有近70%的學(xué)生對垃圾分類不太關(guān)注。垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知方面,有64.6%的受訪者表示對如何分類不了解或不是很了解,回答非常了解的只有4.4%,這也就表明了大學(xué)生對垃圾分類知識了解不足。在不夠了解如何分類的情況下,也就難自覺進(jìn)行分類了。

對垃圾分類知識的了解是一個學(xué)習(xí)的過程,知識的匱乏很大程度上是由于接觸獲取的信息量不足。當(dāng)我們以“您在學(xué)校里是否接受過垃圾分類知識的宣傳”提問時,有高達(dá)57.5%的受訪者明確表示在校園內(nèi)外沒有接觸過任何形式的垃圾分類的宣傳,表示接觸過的受訪者只占3.5%。這就表明校園內(nèi)外幾乎沒有進(jìn)行過任何形式的垃圾分類宣傳教育,盡管有一些環(huán)保類學(xué)生社團(tuán)開展過垃圾分類宣傳活動,但其規(guī)模和影響力都十分有限,大部分學(xué)生并沒有參與,甚至根本就沒有關(guān)注過。

以上的研究發(fā)現(xiàn)表明,垃圾分類政策在校園執(zhí)行中具有明顯的“高沖突-高模糊”的特征。高沖突性表現(xiàn)為目標(biāo)群體對垃圾分類方式的不認(rèn)同。高模糊性表現(xiàn)為垃圾分類知識和信息的匱乏,目標(biāo)群體由于不清楚如何分類而放棄分類。因此,我們認(rèn)為廈門大學(xué)垃圾分類政策的“高沖突-高模糊”特性是校園垃圾分類政策執(zhí)行失敗的主要原因。

我們同樣發(fā)現(xiàn),盡管垃圾分類政策“高沖突-高模糊”特性的比例最高,但同時也部分地表現(xiàn)出“高沖突—低模糊”、“低沖突—低模糊”、“低沖突—高模糊”的特征。馬特蘭所劃分的四種政策類型都得到體現(xiàn)。如圖4-1所示,表現(xiàn)為高沖突-高模糊特征 (從未分類/很少分類-不了解/不是很了解)的受訪者占47.8%;表現(xiàn)為高沖突-低模糊特征 (從未分類/很少分類-了解一些/非常了解)的受訪者占25.7%;表現(xiàn)為低沖突-高模糊 (經(jīng)常分類/總是分類-不了解/不是很了解)的受訪者占12.4%;表現(xiàn)為低沖突-低模糊 (經(jīng)常分類/總是分類-了解一些/非常了解)的受訪者占總數(shù)的14.2%。

圖4-1:廈門大學(xué)垃圾分類政策“沖突—模糊”模型

五、總結(jié)與結(jié)論

本文立足于垃圾分類困境,從公共政策執(zhí)行的角度開展研究。我們將政策的目標(biāo)群體作為研究對象,分析他們的認(rèn)知及行為對政策執(zhí)行的影響?；趯ρ芯靠尚行耘c針對性的考慮,我們以廈門大學(xué)為例,運(yùn)用馬特蘭政策執(zhí)行的模糊-沖突模型對該校學(xué)生垃圾分類行為進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)研究。我們發(fā)現(xiàn)馬特蘭模糊-沖突模型中四種政策類型在廈門大學(xué)同時存在,高沖突-高模糊性政策是主要類型。政策的沖突性主要源于垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)與方式與人們傳統(tǒng)的垃圾投放習(xí)慣的不一致。政策的模糊性主要源于人們對垃圾分類知識的匱乏,特別是由此導(dǎo)致的對垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的模糊與混亂。政策的高沖突-高模糊特性解釋了廈門大學(xué)垃圾分類執(zhí)行失敗的原因。盡管我們的研究發(fā)現(xiàn)是基于廈門大學(xué)在校大學(xué)生這一群體的,但從全國范圍的現(xiàn)狀來看,垃圾分類執(zhí)行的沖突性和模糊性同樣是大部分城市居民共同的態(tài)度和感知。因此,我們認(rèn)為基于廈門大學(xué)的研究成果是可以推廣的。

馬特蘭指出,對于高沖突-高模糊性政策,沖突與不一致可以通過強(qiáng)制與協(xié)議來解決。然而高度的模糊性阻礙了它向政治性執(zhí)行轉(zhuǎn)變。只有在降低模糊性程度的基礎(chǔ)上中央層級的權(quán)威才能向地方層級行為者施加影響和控制。馬特蘭的論述為高沖突-高模糊性政策的有效執(zhí)行提供了途徑。首先,要降低政策模糊性程度,將高沖突-高模糊性轉(zhuǎn)變?yōu)楦邲_突-低模糊,使象征性執(zhí)行轉(zhuǎn)變?yōu)檎涡袌?zhí)行。這就要求垃圾政策的執(zhí)行部門主動加強(qiáng)垃圾分類的宣傳力度,改善宣傳方式,增加垃圾分類知識的供給。其次,要降低政策沖突程度。政治性執(zhí)行的效果由調(diào)節(jié)執(zhí)行者行為的權(quán)力決定。強(qiáng)制性權(quán)力降低了政治性執(zhí)行中的沖突,使執(zhí)行者服從政策目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段,使政策特性轉(zhuǎn)變?yōu)榈蜎_突-低模糊。這就要求政策主管部門充分運(yùn)用立法、執(zhí)法和監(jiān)督權(quán)保證垃圾分類的實(shí)施,另外,運(yùn)用物質(zhì)獎勵這一再分配權(quán)力也是激勵目標(biāo)群體垃圾分類的可行手段。最后,對于“低沖突-低模糊”性政策,只要加強(qiáng)執(zhí)行資源的供給,如加大資金投入,配備充足的分類設(shè)施,就能夠保證垃圾分類的有效實(shí)施。

注 釋

①國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計司.中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒 (2010) [M].北京:中國統(tǒng)計出版社,2011:84 -85.

②鄧嘯明,張肖陽,馬本,黃心潔,黎燕霜.北京市城市生活垃圾分類回收現(xiàn)狀調(diào)查報告 [EB/OL]. (2007-03)[2011-12-03]http://sp.ruc.edu.cn/inde.php? op tion=com-content&task=view&id=84&Itemid=66.

③Matland,Richard.Synthesizing the Implementation Literature:the Ambiguity-Conflict Modelof Policy Implementation[J].Journal of Public Administration and Research, 1995,5(2):145-174.

[1]Matland,Richard.Synthesizing the Implementation Literature:the Ambiguity-Conflict Modelof Policy Implementation[J].Journal of Public Administration and Research, 1995,5(2).

[2]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.城市生活垃圾處理現(xiàn)狀與對策建議 [J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2008,(25).

[3]胡秀仁.城市生活垃圾的分類收集 [J].環(huán)境保護(hù)2000,(8).

[4]曲英,朱慶華.城市居民生活垃圾源頭分類行為意向研究 [J].管理評論,2009,(9).

[5]張亞尊,張磊,張帆.我國城市生活垃圾的處理和發(fā)展趨勢 [J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報,2007, (9).

X21

B

1008-7508(2012)05-0030-03

本文為教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的公共政策執(zhí)行力研究”(項(xiàng)目編號:10YJAZH035)的階段性成果。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人:江秀平。參與人:吳進(jìn)進(jìn)、郭益男、姜鱈桐、董雪。

2012-03-08

吳進(jìn)進(jìn) (1987～),廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生,研究方向:公共政策與公共管理。