秦浩 劉紅波

【摘要】我國網(wǎng)上行政審批建設(shè)應(yīng)重點圍繞系統(tǒng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)和人才隊伍建設(shè)三方面展開。系統(tǒng)建設(shè)為網(wǎng)上行政審批業(yè)務(wù)提供載體，環(huán)境建設(shè)為網(wǎng)上行政審批管理提供保障，人才隊伍建設(shè)則為網(wǎng)上行政審批服務(wù)提供智力支持，網(wǎng)上行政審批建設(shè)是三者的有機結(jié)合體。

【關(guān)鍵詞】網(wǎng)上行政審批 內(nèi)容體系 行政審批制度改革

我國網(wǎng)上行政審批建設(shè)是以服務(wù)型政府建設(shè)、電子政務(wù)發(fā)展和行政審批制度改革為背景的。首先，服務(wù)型政府建設(shè)為網(wǎng)上行政審批建設(shè)提供了理念和目標，解決了“要不要建”的問題。進入21世紀后，我國政府掀起了公共服務(wù)改革的浪潮，改革追求的目標在于公共服務(wù)的“消費者”無須了解服務(wù)機構(gòu)的組織設(shè)置和工作流程，通過一次接觸便可獲得優(yōu)質(zhì)服務(wù)。其次，電子政務(wù)發(fā)展為網(wǎng)上行政審批建設(shè)提供了條件和可能，解決了“能不能建”的問題。從1999年“政府上網(wǎng)工程”啟動至今，電子政務(wù)經(jīng)歷了十余年突飛猛進的發(fā)展，實現(xiàn)了從重建設(shè)到重應(yīng)用、從資源分散到資源整合、從獨立運行到互聯(lián)互通、從偏重自我服務(wù)到注重公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變。最后，行政審批制度改革為網(wǎng)上行政審批建設(shè)提供了市場和空間，解決了“準不準建”的問題。行政審批制度改革的推進以及《行政許可法》的頒布等為信息技術(shù)步入政府改革的舞臺提供了可能。網(wǎng)上行政審批建設(shè)并非簡單地將行政審批業(yè)務(wù)計算機化，也不是單純地構(gòu)建一個網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)，而是一項涵蓋系統(tǒng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)和人才隊伍建設(shè)等內(nèi)容要素的系統(tǒng)性工程。

系統(tǒng)建設(shè)

網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)是實現(xiàn)網(wǎng)上行政審批管理和服務(wù)的載體和依托。它是按照網(wǎng)上行政審批的業(yè)務(wù)流程，依靠網(wǎng)上行政審批外網(wǎng)（政府公眾信息網(wǎng)）、網(wǎng)上行政審批內(nèi)網(wǎng)（政府機關(guān)內(nèi)部辦公業(yè)務(wù)網(wǎng)）和網(wǎng)上行政審批專網(wǎng)（政府系統(tǒng)辦公信息資源網(wǎng)）共同搭建起來的在線服務(wù)平臺。

系統(tǒng)硬件建設(shè)。系統(tǒng)硬件包括計算機、計算機網(wǎng)絡(luò)和其他基礎(chǔ)設(shè)施等。計算機是網(wǎng)上行政審批的核心設(shè)備，審批人員的業(yè)務(wù)操作、公眾和企業(yè)的申請查詢、各級領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督指導(dǎo)等都要依靠計算機完成；計算機網(wǎng)絡(luò)的主要功能是整合信息資源和實現(xiàn)資源共享。依托網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)平臺，構(gòu)建各審批職能部門互聯(lián)互通、協(xié)同辦公的虛擬審批網(wǎng)絡(luò)是網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)建設(shè)的物理基礎(chǔ)。計算機網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有橫向和縱向之分，橫向網(wǎng)絡(luò)建設(shè)要求在同一層級的不同政府部門之間搭建起統(tǒng)一的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，為復(fù)雜事項的并聯(lián)協(xié)同審批提供條件?？v向網(wǎng)絡(luò)建設(shè)重在構(gòu)建“三級聯(lián)網(wǎng)”，即省、市、縣之間的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，為需要越級審批的業(yè)務(wù)在線辦事提供平臺。常用的網(wǎng)絡(luò)硬件設(shè)備包括服務(wù)器、工作站、網(wǎng)絡(luò)適配器、網(wǎng)絡(luò)傳輸介質(zhì)和網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)設(shè)備等；其他基礎(chǔ)設(shè)施主要包括機房建筑、UPS電源等設(shè)施。目前，我國用于網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)硬件建設(shè)的資金投入力度不斷加大，但是，地域之間存在的“數(shù)字鴻溝”也在逐步拉大，因網(wǎng)絡(luò)不互聯(lián)和系統(tǒng)不兼容等造成的“信息孤島”依然存在，另外，建設(shè)中還存在著舍棄現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施而花巨資購置全新設(shè)備等浪費現(xiàn)象。對此，各級地方政府在增加系統(tǒng)硬件投入、加快硬件更新?lián)Q代的同時，還應(yīng)充分利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施資源，避免浪費現(xiàn)象的發(fā)生。

系統(tǒng)軟件建設(shè)。系統(tǒng)軟件建設(shè)要求IT企業(yè)為政府設(shè)計開發(fā)多種應(yīng)用軟件，以建立一個多功能、綜合性的網(wǎng)上行政審批平臺，實現(xiàn)行政審批的有機協(xié)作和統(tǒng)一管理，便于領(lǐng)導(dǎo)對審批工作的實時監(jiān)控和督察，并為用戶提供優(yōu)質(zhì)、高效的業(yè)務(wù)服務(wù)。系統(tǒng)軟件主要由在線服務(wù)軟件、協(xié)同辦公軟件和系統(tǒng)管理軟件三部分組成。在線服務(wù)軟件的用戶是企業(yè)、公眾和審批工作人員，該軟件能夠通過政府網(wǎng)站為企業(yè)與公眾提供網(wǎng)上申報、網(wǎng)上查詢和網(wǎng)上咨詢等業(yè)務(wù)；協(xié)同辦公軟件的用戶是審批工作人員，該軟件能夠為他們提供處理審批業(yè)務(wù)的工作平臺，并實現(xiàn)審批業(yè)務(wù)調(diào)度、信息交換和信息共享等功能；系統(tǒng)管理軟件的用戶是負責(zé)審批系統(tǒng)管理和維護的系統(tǒng)管理人員，該軟件能夠通過對各工作人員權(quán)限的管理和對網(wǎng)上行政審批業(yè)務(wù)流程等系統(tǒng)的控制來保障在線服務(wù)軟件和協(xié)同辦公軟件正常運行。在系統(tǒng)軟件建設(shè)過程中，一些地區(qū)仍存在著重視硬件建設(shè)而輕視軟件建設(shè)、重復(fù)投資建設(shè)、硬件設(shè)備或軟件系統(tǒng)更新?lián)Q代較慢等現(xiàn)象。這些問題不僅影響到網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)的融合效果，也容易使公眾對網(wǎng)上行政審批建設(shè)的價值產(chǎn)生質(zhì)疑。因此，我國亟需對網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)軟件建設(shè)進行合理規(guī)劃。

系統(tǒng)安全建設(shè)。安全始終是網(wǎng)上行政審批建設(shè)與維護的重點，系統(tǒng)安全建設(shè)應(yīng)貫穿于整個系統(tǒng)建設(shè)的始末?！熬W(wǎng)上行政審批安全問題包括兩個層面的問題：一是能否為數(shù)據(jù)信息和應(yīng)用系統(tǒng)提供有效的安全保障；二是能否對網(wǎng)上操作過程提供良好的認證?！雹僖虼耍瑧?yīng)從保證數(shù)據(jù)傳輸安全和有效介入控制兩個目標出發(fā)，建立系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障體系。目前，我國網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)采用的安全手段主要包括：CA認證、信息加密和數(shù)字簽名等。盡管這樣，網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)仍存在很多的安全隱患，如登陸時可能發(fā)生的密碼泄露；存放在數(shù)據(jù)庫中的公文信息容易被非法修改；辦公系統(tǒng)的傳統(tǒng)發(fā)文的法律效力缺失等。因此，要不斷加強關(guān)鍵性安全技術(shù)產(chǎn)品的研究和開發(fā)，盡快建立統(tǒng)一的身份認證和授權(quán)管理系統(tǒng)。

環(huán)境建設(shè)

環(huán)境建設(shè)旨在為網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)作用的發(fā)揮創(chuàng)造良好的行政環(huán)境。如果說系統(tǒng)建設(shè)是網(wǎng)上行政審批建設(shè)的工具基礎(chǔ)或市場基礎(chǔ)，其使用的產(chǎn)品大多來自于市場，那么環(huán)境建設(shè)則是網(wǎng)上行政審批建設(shè)的價值基礎(chǔ)或政府基礎(chǔ)，其需求的服務(wù)大多來自于政府。

法律制度安排。制度安排既是網(wǎng)上行政審批建設(shè)順利實施的保證，也是網(wǎng)上行政審批管理的行為準則。鑒于網(wǎng)上行政審批建設(shè)多與正式的行為準則密切相關(guān)，因此其制度安排中的“制度”主要指由國家或國家機關(guān)所建立的調(diào)整交往活動主體之間以及社會關(guān)系的具有正式形式和強制性的規(guī)范體系，我們稱之為法律制度。法律制度安排要求政府適時提出比較成熟的立法建議，推動相關(guān)配套法律法規(guī)的制定完善，加快研究和制定網(wǎng)上行政審批相關(guān)的行政法規(guī)和規(guī)章。國內(nèi)目前有關(guān)網(wǎng)上行政審批建設(shè)的法律制度大部分都是由部委和省市的行政審批機關(guān)制定的規(guī)章、文件，幾乎沒有全國人大制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)。雖然《行政許可法》（2004年）、《電子簽名法》（2005年）和《政府信息化公開條例》（2008年）的頒布在一定程度上為網(wǎng)上行政審批建設(shè)提供了法律保障，但還遠不能滿足網(wǎng)上行政審批建設(shè)的現(xiàn)實要求，因此應(yīng)盡快研究和制定電子簽章、個人數(shù)據(jù)保護、政府電子文書、網(wǎng)絡(luò)與信息安全、電子政務(wù)項目管理等方面的法律法規(guī)，為網(wǎng)上行政審批行為提供必要的法律保障。

運行機制創(chuàng)新?！皺C制”一詞最初是由19世紀的生物學(xué)家在分析生物現(xiàn)象時所使用，后來此概念被引入到政府管理中，并通過制度性安排，形成相對穩(wěn)定的管理模式—政府機制。如果說法律制度強調(diào)的是宏觀的系統(tǒng)外部因素的約束，那么機制則著眼于系統(tǒng)內(nèi)部組成要素間的協(xié)調(diào)。與傳統(tǒng)的“面對面”式服務(wù)不同，網(wǎng)上行政審批的運行機制是借助信息技術(shù)將相關(guān)業(yè)務(wù)進行邏輯集中與服務(wù)集成，將服務(wù)方式由計劃性、分散性和窗口服務(wù)向動態(tài)化、集成化和網(wǎng)絡(luò)化電子服務(wù)轉(zhuǎn)變。通過跨部門的協(xié)作服務(wù)、網(wǎng)上網(wǎng)下協(xié)同并軌運行、多種渠道受理反饋和縱橫相連資源共享，實現(xiàn)網(wǎng)上申報、數(shù)據(jù)交換、網(wǎng)上預(yù)審、網(wǎng)上審批和在線查詢等業(yè)務(wù)的一體化運行與統(tǒng)一式管理。因此，網(wǎng)上行政審批運行機制的創(chuàng)新，應(yīng)依照網(wǎng)上行政審批的各個環(huán)節(jié)，制定科學(xué)規(guī)范、體系完善的管理措施，重點加強信息公開機制、信息反饋機制、安全保障機制、行政監(jiān)督機制和績效評估機制等方面的建設(shè)。

審批職能轉(zhuǎn)變。審批職能是政府職能的重要組成部分，決定著審批部門的規(guī)模、組織結(jié)構(gòu)和管理方式。如果審批職能轉(zhuǎn)變不到位，審批機構(gòu)設(shè)置就不會合理，進而影響權(quán)力配置和運行方式的科學(xué)性。將一個職能錯位、機構(gòu)龐亂、權(quán)力失調(diào)、行為失范的審批部門搬到網(wǎng)上，不但無法體現(xiàn)網(wǎng)上行政審批的優(yōu)勢，反而會固化原有業(yè)務(wù)運作方式的弊端。因此，考慮到“行政審批制度改革與政府職能轉(zhuǎn)變是同一個問題”②，審批職能轉(zhuǎn)變應(yīng)遵循政府職能轉(zhuǎn)變的要求，按照政企分開、政事分開和政社分開的原則，推動政府角色由“全能型”向“調(diào)控型”、由“審批型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)換，政府職能由事無巨細的統(tǒng)包統(tǒng)攬向經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，進一步厘清政府與市場的界限，削減和調(diào)整審批事項、減少審批環(huán)節(jié)、縮短審批時限、提高審批效率，剔除審批職能的錯位、缺位和越位，進而回歸政府的“監(jiān)管者”本位，構(gòu)建適應(yīng)市場機制的政府職能框架。

組織結(jié)構(gòu)變革。網(wǎng)上行政審批的業(yè)務(wù)由原來的手工作業(yè)轉(zhuǎn)移到了網(wǎng)上運行，這種行政環(huán)境的激變，致使傳統(tǒng)行政組織模式疲態(tài)畢露?！罢S多龐大復(fù)雜的組織之間存在大量不必要的重復(fù)、重疊和冗余等現(xiàn)象，消除這些現(xiàn)象的強力是巨大的?！雹垡驗閭鹘y(tǒng)行政組織多數(shù)是按照職能而非流程劃分的，所以各部門往往只關(guān)注自身的職責(zé)，無人對業(yè)務(wù)流程負責(zé)。一旦部門與整個組織發(fā)生利益沖突，部門利益便很可能凌駕于組織利益之上，產(chǎn)生嚴重的本位主義，致使整個機構(gòu)的效能漸趨弱化。網(wǎng)上行政審批是在政務(wù)協(xié)同的環(huán)境下實現(xiàn)的，需要政府各部門之間進行交互式辦公，這必然要求打破部門間的壁壘，將條塊分割、單獨行動的垂直組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變成為無縫連接、協(xié)同行動的扁平組織結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，要進行組織結(jié)構(gòu)的變革并沒有想象中那么簡單。這很大程度上并不是取決于技術(shù)，而是取決于有效的統(tǒng)籌管理，特別是部門之間審批業(yè)務(wù)的配合、利益的平衡以及人際關(guān)系的協(xié)調(diào)。因此，應(yīng)當(dāng)以政府中較高地位的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任網(wǎng)上行政審批建設(shè)的主管領(lǐng)導(dǎo)，并以其為核心設(shè)置網(wǎng)上行政審批建設(shè)的協(xié)調(diào)督察機構(gòu)。該機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門的利益矛盾，制定建設(shè)工作的各項基本制度，研究決定有關(guān)重大事項，領(lǐng)導(dǎo)和督察各部門履行職責(zé)等。

業(yè)務(wù)流程再造。流程再造理論最初是由美國學(xué)者漢默和錢培提出的，之后的“政府再造”運動借鑒了這一理論并提出了政府流程再造的概念，意指“對傳統(tǒng)政府部門的業(yè)務(wù)流程進行根本性的、徹底的重新思考和重新設(shè)計?！雹芫W(wǎng)上行政審批不是簡單地將實體政府的行政審批職能機械地搬到網(wǎng)上，而是通過對原有審批業(yè)務(wù)流程進行梳理、簡化和整合，將政府組織進行虛擬集成。一方面，它彌合了政府部門、政府層級之間的空間距離與業(yè)務(wù)分隔，實現(xiàn)了政府服務(wù)活動的無縫隙連接。另一方面，也彌合了政府與服務(wù)對象之間的空間分隔，實現(xiàn)了政府與服務(wù)對象之間的直接接觸。在此過程中，政府要對所有上網(wǎng)業(yè)務(wù)進行流程分析，找出每一個審批事項的起點和終點，理清其前置和后置的關(guān)系，從而把分散在各部門的相關(guān)聯(lián)的事項聯(lián)系在一起，建立起政府部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。目前，我國已運行的網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)多數(shù)是由各級政府和部門分頭建設(shè)的，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)標準，各部門系統(tǒng)間無法融合，信息資源難以整合，資源共享和信息互通困難，從而導(dǎo)致網(wǎng)上行政審批業(yè)務(wù)只能串聯(lián)運行。因此，應(yīng)完善各部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享機制，促進審批系統(tǒng)各部分相互融合，進而建立起順暢高效的網(wǎng)上并聯(lián)審批流程。

人才隊伍建設(shè)

人才在經(jīng)濟社會發(fā)展中起著戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和決定性作用。人才隊伍是推進網(wǎng)上行政審批建設(shè)的主導(dǎo)力量，人才隊伍建設(shè)也是整個電子政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略的有機組成部分。

行政隊伍建設(shè)。行政隊伍建設(shè)就是要對審批部門的人力資源進行合理地管理和開發(fā)，做好選人、育人、用人和留人工作，建設(shè)一支思想意識先進、技能素質(zhì)過硬的審批隊伍以適應(yīng)網(wǎng)上行政審批工作的需要。這要求政府審批工作人員充分了解網(wǎng)上行政審批的工作特點，并具有熟練應(yīng)用先進信息技術(shù)、設(shè)備的技能和綜合業(yè)務(wù)處理的能力，成為既懂信息技術(shù)又懂業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才。為了提高行政隊伍的素質(zhì)，重點是做好行政管理知識和信息技術(shù)知識兩個方面的培訓(xùn)教育工作，既要發(fā)揮各級各類教育培訓(xùn)機構(gòu)的作用，切實有效地開展公務(wù)員的電子政務(wù)知識與技能培訓(xùn)，制定考核標準和制度，又要制定公務(wù)員信息技術(shù)知識和技能的培訓(xùn)標準和培訓(xùn)計劃，編制培訓(xùn)教程，落實培訓(xùn)機構(gòu)。目前，專業(yè)人才的嚴重匱乏已成為阻礙我國網(wǎng)上行政審批建設(shè)順利推進的瓶頸之一，今后仍需進一步加大網(wǎng)上行政審批隊伍的信息化知識培訓(xùn)力度，并盡快建立起首席信息官（CIO）制度，擔(dān)負起制定政府的信息政策、標準、程序以及對政府信息資源進行管理和控制的職責(zé)。

技術(shù)隊伍建設(shè)。技術(shù)隊伍不僅包括政府內(nèi)部的專業(yè)技術(shù)人員，還包括參與網(wǎng)上行政審批建設(shè)項目的IT企業(yè)內(nèi)的技術(shù)人員。前者負責(zé)網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)日常的管理和維護工作，后者則承擔(dān)著網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)的建設(shè)工作。網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)的硬件、軟件建設(shè)是一項復(fù)雜的工作，政府應(yīng)組織專門的IT企業(yè)進行開發(fā)，以保障網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)在實際使用過程中的安全性、有效性。這種政府將網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)的軟硬件及系統(tǒng)的日常運行維護等工作部分或全部委托給專業(yè)公司或中介機構(gòu)來承擔(dān)的管理運營模式也被稱為網(wǎng)上行政審批建設(shè)外包，由外包IT企業(yè)的專業(yè)技術(shù)人員負責(zé)網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)建設(shè)的具體實施，其能力素質(zhì)和技術(shù)水平的高低直接關(guān)系到網(wǎng)上行政審批建設(shè)質(zhì)量的好壞?？梢酝ㄟ^對他們進行資質(zhì)認證、任期考核等方式提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作責(zé)任感。

科研隊伍建設(shè)?？蒲嘘犖橹饕梢慌哂写T士、博士等高學(xué)歷專業(yè)人才所組成，他們來自高等院校和科研院所等非商業(yè)性學(xué)術(shù)機構(gòu)，主要在網(wǎng)上行政審批建設(shè)的理論研究、政策制定和發(fā)展戰(zhàn)略的層面上從事研究工作。加強科研隊伍建設(shè)，應(yīng)充分發(fā)揮他們在指導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新以及應(yīng)用系統(tǒng)的研究、開發(fā)和應(yīng)用中的作用，在網(wǎng)上行政審批建設(shè)實施過程中擔(dān)任咨詢顧問，并可以在政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化時作為建議者和合作參與者，為建設(shè)順利實施貢獻力量。

（作者單位分別為中共遼寧省委黨校，華南理工大學(xué)）

注釋

①吳順中：“關(guān)于黨政機關(guān)內(nèi)外網(wǎng)的思考”，《信息化建設(shè)》，2002年第10期。

②張康之：“行政審批制度改革：政府從管制走向服務(wù)”，《理論與改革》，2003年第6期。

③［美］簡·芳?。骸稑?gòu)建虛擬政府》，邵國松譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年，第6頁。

④金太軍：《電子政務(wù)與政府管理》，北京大學(xué)出版社，2005年，第70頁。