[摘 要]目前，新農(nóng)保試點(diǎn)和推廣已2年有余，有必要重新審視和反思我國(guó)的新農(nóng)保制度。文章對(duì)以下問(wèn)題進(jìn)行了反思，包括：2012年新農(nóng)保制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋的條件是否具備，個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)實(shí)行定額繳費(fèi)制還是比例費(fèi)率制，捆綁式繳費(fèi)應(yīng)取消還是保留，“多繳多得”的激勵(lì)政策如何兼顧公平和效率，個(gè)人賬戶(hù)中的政府補(bǔ)貼部分應(yīng)該繼承還是充公，個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額按一年期存款利率計(jì)息是否合理，地區(qū)差異的中央財(cái)政補(bǔ)助政策是否公平。通過(guò)反思，得出了一些結(jié)論并提出了相應(yīng)的政策建議。

[關(guān)鍵詞]新農(nóng)保；財(cái)政保障能力；捆綁式繳費(fèi)；多繳多得；公平

[中圖分類(lèi)號(hào)]F840.67［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ [文章編號(hào)] 1673-0461（2012）02-0032-07

2009年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2009]

32號(hào)），自此我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新農(nóng)保）制度進(jìn)入試點(diǎn)和推廣階段，迄今已2年有余。截至2010年底，新農(nóng)保已覆蓋全國(guó)24%的縣，參加新農(nóng)保的人數(shù)達(dá)到10,277萬(wàn)人①?？梢哉f(shuō)，新農(nóng)保的試點(diǎn)和推廣取得了一定成績(jī)。但不可否認(rèn)的是，新農(nóng)保制度本身及其運(yùn)行過(guò)程中還存在著一些問(wèn)題。因此，在新農(nóng)保試點(diǎn)和推廣了一段時(shí)間之后，非常有必要重新審視和反思我國(guó)的新農(nóng)保制度，以達(dá)到查漏補(bǔ)缺、健全修正的目的。

一、2012年新農(nóng)保制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋的條件具備嗎？

國(guó)發(fā)[2009]32號(hào)文件提出，“2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋”，即新農(nóng)保制度從試點(diǎn)、推廣到全覆蓋要花費(fèi)10年左右的時(shí)間?？梢哉f(shuō)這一推進(jìn)速度過(guò)慢，這是不公平的，會(huì)造成未試點(diǎn)地區(qū)的老年農(nóng)民無(wú)法享受到基礎(chǔ)養(yǎng)老金，從而產(chǎn)生攀比和心理不平衡，不利于社會(huì)穩(wěn)定。國(guó)家也充分考慮到了這一點(diǎn)，在2011年3月發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中提出，“十二五期間實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度全覆蓋”；2011年6月，溫家寶在全國(guó)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作部署暨新農(nóng)保試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議上要求，“在本屆政府任期內(nèi)（2012年）②基本實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度全覆蓋”。這里的“制度全覆蓋”有兩層含義：一是指新農(nóng)保制度在全國(guó)全面推開(kāi)；二是指新農(nóng)保制度實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋，即“人群全覆蓋”。近年來(lái)，新農(nóng)保試點(diǎn)推進(jìn)的速度不斷加快，2009年覆蓋全國(guó)10%的縣（市、區(qū)），2010年覆蓋23%，2011年覆蓋60%；按照這個(gè)速度，2012年新農(nóng)保制度在全國(guó)全面推開(kāi)完全可以做到。那么，2012年實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度“人群全覆蓋”的條件具備嗎？這個(gè)條件應(yīng)包括財(cái)政條件、經(jīng)辦管理服務(wù)條件等。下面僅對(duì)2012年實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保全覆蓋的財(cái)政條件作出分析。

由于無(wú)法獲取2012年人口、財(cái)政等方面的數(shù)據(jù)，我們假定新農(nóng)保制度在2009年就實(shí)現(xiàn)“人群全覆蓋”，然后基于2,009人口、財(cái)政等方面的數(shù)據(jù)，分別測(cè)算出覆蓋率為100%時(shí)中央和地方財(cái)政對(duì)新農(nóng)保的年補(bǔ)助數(shù)額及其占中央、地方財(cái)政收入的比重，進(jìn)而對(duì)新農(nóng)保的財(cái)政保障能力作出評(píng)估。

（一）中央財(cái)政對(duì)新農(nóng)保年補(bǔ)助數(shù)額占中央財(cái)政收入比重的測(cè)算與分析

依據(jù)國(guó)發(fā)[2009]32號(hào)文件作出以下假定：①假定“老人”符合參保條件的子女都已參保，所有“老人”都有資格按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金；②已經(jīng)享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的農(nóng)村有戶(hù)籍的老年人數(shù)目非常少，這里不予考慮。

根據(jù)國(guó)發(fā)[2009]32號(hào)文件以及上文的假定，中央財(cái)政對(duì)東部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的年補(bǔ)助數(shù)額=∑東部各地60歲及以上的農(nóng)村人口數(shù)×55×50%×12[1]，通過(guò)計(jì)算得出為108.6602億元；中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的年補(bǔ)貼數(shù)額=∑中西部各地60歲及以上的農(nóng)村人口數(shù)×55×12[1]，通過(guò)計(jì)算得出為438.1844億元；進(jìn)而可以計(jì)算出中央財(cái)政對(duì)新農(nóng)保的年補(bǔ)貼數(shù)額為546.8446億元（具體如表1所示）。

2009年中國(guó)中央財(cái)政收入為35,915.716億元，據(jù)此可計(jì)算出中央財(cái)政對(duì)新農(nóng)保年補(bǔ)助數(shù)額占中央財(cái)政收入的比重為1.52%。由于2009年中國(guó)中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重高達(dá)52.4%，而中央財(cái)政支出占總財(cái)政支出的比重僅為20.0%?？梢哉f(shuō)是1.52%這一比例非常小，中央財(cái)政完全可以負(fù)擔(dān)得起，即中央財(cái)政有能力承擔(dān)新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)助。

（二）地方財(cái)政對(duì)新農(nóng)保年補(bǔ)助數(shù)額占地方財(cái)政收入比重的測(cè)算與分析

根據(jù)國(guó)發(fā)[2009]32號(hào)文件的規(guī)定，作出以下基本假定：①由于地方政府“對(duì)選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的適當(dāng)鼓勵(lì)”以及“提高和加發(fā)部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的補(bǔ)貼屬于選擇性規(guī)定，鼓不鼓勵(lì)、提不提高或加不加發(fā)，完全由地方政府說(shuō)了算，只要地方政府政策制定合理，這一部分補(bǔ)貼一般不會(huì)存在財(cái)政無(wú)力負(fù)擔(dān)的情況，因此這里不予考慮；②對(duì)于地方政府繳費(fèi)補(bǔ)貼，按照最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)即30元/人·年來(lái)測(cè)算；③對(duì)于繳費(fèi)困難群體，僅考慮農(nóng)村重度殘疾人，從各地新農(nóng)保的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)農(nóng)村重度殘疾人幾乎全部采取的是代繳全部最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的做法，因此這里按照100元/人·年來(lái)測(cè)算；④基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為55元/人·月（忽略提高和加發(fā)部分的基礎(chǔ)養(yǎng)老金）；⑤16周歲及以上的在校學(xué)生不在新農(nóng)保的參保范圍之列，但由于在校學(xué)生的數(shù)量很難把握，這里基于風(fēng)險(xiǎn)最大化的原則忽略在校學(xué)生做粗略計(jì)算，即假定16～59歲的農(nóng)村居民均為新農(nóng)保的參保對(duì)象。

根據(jù)《2006年第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，可以獲取2006年4月1日零時(shí)的殘疾人口數(shù)據(jù)。其中，從殘疾人口的年齡構(gòu)成來(lái)看，全國(guó)殘疾人口中15歲～59歲的人口占42.10%，利用線性插值法可以計(jì)算出16歲～59歲的殘疾人口占全國(guó)殘疾人口的比重為41.16%；從殘疾人口的城鄉(xiāng)分布來(lái)看，全國(guó)殘疾人口中農(nóng)村殘疾人口占75.04%；從殘疾人口的殘疾等級(jí)構(gòu)成來(lái)看，全國(guó)殘疾人口中殘疾等級(jí)為一、二級(jí)的重度殘疾人占29.62%；各地區(qū)殘疾人口占本地區(qū)總?cè)丝诘谋戎厝绫?。據(jù)此，可以推算出2006年4月1日零時(shí)各地區(qū)16歲～59歲農(nóng)村重度殘疾人口占本地區(qū)總?cè)丝诘谋戎?各地區(qū)殘疾人口占本地區(qū)總?cè)丝诘谋戎亍?1.16%×75.04%×29.62%。

我們假定各地區(qū)16歲～59歲農(nóng)村重度殘疾人口占本地區(qū)總?cè)丝诘谋戎乇３植蛔儯鶕?jù)2009年底各地區(qū)的總?cè)丝跀?shù)，可以大體推算出2009年底各地區(qū)16歲～59歲農(nóng)村重度殘疾人口數(shù)，結(jié)果如表2所示。

根據(jù)國(guó)發(fā)[2009]32號(hào)文件以及前文的假定，在新農(nóng)保人口覆蓋率為100%時(shí)，東部地區(qū)地方財(cái)政年補(bǔ)助數(shù)額=∑東部各地16歲～59歲農(nóng)村人口數(shù)×30+∑東部各地16歲～59歲農(nóng)村重度殘疾人口數(shù)×100+∑東部各地60歲及以上的農(nóng)村人口數(shù)×55×50%×12；中西部地區(qū)地方財(cái)政年補(bǔ)助數(shù)額=∑中西部各地16歲～59歲農(nóng)村人口數(shù)×30+∑中西部各地16歲～59歲農(nóng)村重度殘疾人口數(shù)×100。據(jù)此可以計(jì)算出全國(guó)各地區(qū)地方財(cái)政對(duì)新農(nóng)保的年補(bǔ)助數(shù)額及其占地方財(cái)政收入的比重，具體如表3所示。

從表3可以看到，全國(guó)地方財(cái)政對(duì)新農(nóng)保的年補(bǔ)助數(shù)額為254.5198億元，占全國(guó)地方財(cái)政收入的比重為0.78%，僅為中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的1/2。可見(jiàn)，從總體來(lái)看，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)并不重，地方財(cái)政完全有能力負(fù)擔(dān)新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼。

從東中西部來(lái)看，東部地區(qū)地方財(cái)政對(duì)新農(nóng)保的年補(bǔ)助數(shù)額占地方財(cái)政收入的比重（0.77%）與中西部地區(qū)（0.79%）基本持平。具體來(lái)看，在東部，地方財(cái)政對(duì)新農(nóng)保的年補(bǔ)助數(shù)額占地方財(cái)政收入的比重最低的為上海0.06%，最高的為河北2.60%，平均水平為0.77%，負(fù)擔(dān)比較重的為河北（2.60%）、海南（1.70%）、山東（1.54%）和福建（1.31%）；在中西部，地方財(cái)政對(duì)新農(nóng)保的年補(bǔ)助數(shù)額占地方財(cái)政收入的比重最低的為內(nèi)蒙古0.28%，最高的為西藏1.54%，平均水平為0.79%，負(fù)擔(dān)比較重的有西藏（1.54%），貴州（1.34%），甘肅（1.31%），河南（1.11%）?？梢?jiàn)，中西部貧困地區(qū)的省份（如西藏、貴州、甘肅、河南等）和東部農(nóng)業(yè)人口比較多的省份（如河北、山東、福建等）財(cái)政負(fù)擔(dān)比較重，會(huì)存在一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

由于新農(nóng)保試點(diǎn)在縣這一級(jí)進(jìn)行，因此縣級(jí)政府將會(huì)承擔(dān)重要的財(cái)政補(bǔ)助責(zé)任。下面以湖北省5個(gè)新農(nóng)保試點(diǎn)縣（黃陂、南漳、宜都、竹溪、來(lái)鳳）③為例，基于2010年武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心的調(diào)研數(shù)據(jù)和④《湖北統(tǒng)計(jì)年鑒（2010）》的相關(guān)數(shù)據(jù)，測(cè)算出縣級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)保的年補(bǔ)助數(shù)額，并作出分析。

根據(jù)《湖北省人民政府關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》（鄂政發(fā)[2009]64號(hào)）的規(guī)定，“地方政府對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元，其中省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)20元、試點(diǎn)縣（市、區(qū)）負(fù)擔(dān)不低于

10元”。根據(jù)這5個(gè)新農(nóng)保試點(diǎn)縣所發(fā)布的具體實(shí)施辦法，發(fā)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村重度殘疾人均采取了代繳全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的做法。這里將測(cè)算一下，在新農(nóng)保制度“實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民全覆蓋”的情況下，縣級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)保的年補(bǔ)助數(shù)額（不考慮地方政府對(duì)選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的“適當(dāng)鼓勵(lì)”，以及提高和加發(fā)部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼）。

2009年末，湖北省5個(gè)新農(nóng)保試點(diǎn)縣人口和財(cái)政方面的數(shù)據(jù)如表4所示。從表4可以看到，在湖北省5個(gè)新農(nóng)保試點(diǎn)縣中，縣級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)保的年補(bǔ)助數(shù)額占當(dāng)?shù)氐胤截?cái)政收入的比重最高的為南漳縣（2.65%），這一比例為湖北省平均水平（0.81%）的3.27倍，為全國(guó)平均水平（0.78%）的3.40倍，來(lái)鳳縣和竹溪縣次之，黃陂區(qū)和宜都市財(cái)政負(fù)擔(dān)很輕，其中宜都市僅為0.16%（見(jiàn)表4）。

結(jié)合試點(diǎn)縣人均地方財(cái)政收入和農(nóng)村人口占比（如表5）進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，宜都市和黃陂區(qū)的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，人均地方財(cái)政收入分別達(dá)到1,758.90元和1,103.36元，而農(nóng)村人口比重卻較低，分別為70.32%、69.96%；南漳縣、竹溪縣、來(lái)鳳縣經(jīng)濟(jì)較落后，人均地方財(cái)政收入僅為243.51元、388.14元、291.06元，可農(nóng)村人口比重卻高達(dá)78.65%、85.33%、83.79%。由此可見(jiàn)，越是經(jīng)濟(jì)落后、人均地方財(cái)政收入少的地區(qū)，農(nóng)村人口越多，縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)助的負(fù)擔(dān)就越重。因此，可以得出結(jié)論：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的試點(diǎn)縣，完全可以負(fù)擔(dān)得起新農(nóng)保的財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)貧困地區(qū)的試點(diǎn)縣而言，財(cái)政壓力會(huì)比較大（見(jiàn)表5）。

（三）小結(jié)

總體來(lái)看，2012年新農(nóng)保制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋的中央和地方財(cái)政能力已基本具備；但具體來(lái)看，對(duì)中西部貧困地區(qū)的省份、東部農(nóng)業(yè)人口比較多的省份以及一些貧困縣來(lái)說(shuō)，財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)比較重。因此，建議重新界定中央政府與地方政府之間的新農(nóng)保財(cái)政責(zé)任，加大中央財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)新農(nóng)保的財(cái)政支持力度。

二、個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：定額繳費(fèi)制還是比例費(fèi)率制？

現(xiàn)行制度規(guī)定的確定若干檔次作為繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的辦法實(shí)際上仍是過(guò)去“老農(nóng)?！钡淖龇?。這種辦法其實(shí)是定額繳費(fèi)制，其優(yōu)點(diǎn)是繳費(fèi)數(shù)額是整數(shù)，便于農(nóng)民的理解和養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征收。其缺點(diǎn)是確定若干檔次作為繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏調(diào)整繳費(fèi)水平的自動(dòng)機(jī)制?，F(xiàn)行制度雖然規(guī)定“國(guó)家依據(jù)農(nóng)村居民人均純收入增長(zhǎng)等情況適時(shí)調(diào)整繳費(fèi)檔次”，但是農(nóng)民人均純收入是每年都會(huì)增長(zhǎng)的，若繳費(fèi)檔次每年調(diào)整一次會(huì)非常麻煩，若幾年調(diào)整一次，會(huì)出現(xiàn)個(gè)人賬戶(hù)基金的積累速度滯后于農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)速度的現(xiàn)象⑤，個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金的替代率水平將會(huì)逐漸下降。而以農(nóng)民人均純收入作為繳費(fèi)基數(shù)，采用比例費(fèi)率制的辦法，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)隨著農(nóng)民人均純收入的增加自動(dòng)增長(zhǎng)，可以確保個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金供給替代率保持穩(wěn)定。因此，比較而言，選擇農(nóng)民人均純收入作為繳費(fèi)基數(shù)，實(shí)行比例費(fèi)率制是更優(yōu)的選擇。具體來(lái)說(shuō)，考慮到各地經(jīng)濟(jì)水平和消費(fèi)水平的差異，適宜選擇當(dāng)?shù)厣弦荒甓绒r(nóng)民人均純收入作為繳費(fèi)基數(shù)；由于在新農(nóng)保開(kāi)始實(shí)施的年份（2008年），100元～500元的繳費(fèi)檔次占2009年全國(guó)農(nóng)民人均純收入的比重為2.1%～10.5%，因此，新農(nóng)保個(gè)人繳費(fèi)率應(yīng)設(shè)為2%、4%、6%、8%、10%共5個(gè)檔次，同時(shí)地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次[2]。

三、捆綁式繳費(fèi)：取消還是保留？

國(guó)發(fā)[2009]32號(hào)文件規(guī)定：“新農(nóng)保制度實(shí)施時(shí)，已年滿(mǎn)60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)?！边@一規(guī)定學(xué)術(shù)界稱(chēng)之為“捆綁式”繳費(fèi)，它使新農(nóng)保具有了隱性的強(qiáng)制性。政府制定這一政策的初衷在于提高新農(nóng)保的參保率，即“新農(nóng)保是一項(xiàng)重大的惠農(nóng)政策，應(yīng)該廣泛地推行下去”。不過(guò)，“捆綁式”繳費(fèi)政策受到大多數(shù)學(xué)者的批評(píng)和反對(duì)，其反對(duì)的主要理由在于：①“捆綁式”繳費(fèi)的隱性強(qiáng)制性與新農(nóng)保制度“自愿參?！钡囊?guī)定相矛盾；②“捆綁式”繳費(fèi)會(huì)使農(nóng)村老人誤認(rèn)為其領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是其子女的繳費(fèi)，沒(méi)有任何意義；③有些老人的子女不孝順不愿意參保，還有些老人與子女的關(guān)系不和，這部分老人無(wú)法享受到基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這是不公平的，同時(shí)也與政府“廣覆蓋”的政策目標(biāo)相違背。

筆者于2010年7月和2011年7月對(duì)湖北省和河南省部分新農(nóng)保試點(diǎn)縣做了專(zhuān)題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在實(shí)踐中，各試點(diǎn)縣的做法不一，有的要求老人所有的子女都參保才可以享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，有的規(guī)定只要老人的一個(gè)子女參保即可享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，還有的地區(qū)壓根就沒(méi)有實(shí)行“捆綁式”繳費(fèi)，將60歲以上的老人全部納入新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的享受范圍。

結(jié)合理論界的探討和試點(diǎn)縣的實(shí)踐，筆者認(rèn)為在試點(diǎn)階段，捆綁式繳費(fèi)還應(yīng)該繼續(xù)保留；當(dāng)新農(nóng)保制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋之后，可以將捆綁式繳費(fèi)政策取消。因?yàn)樵谛罗r(nóng)保試點(diǎn)和推廣階段，農(nóng)民對(duì)這項(xiàng)政策可能還帶有一定的不信任，采用捆綁式繳費(fèi)一方面可以宣揚(yáng)子女贍養(yǎng)老人的孝道文化，另一方面還可以提高新農(nóng)保的參保率；而當(dāng)新農(nóng)保制度在全國(guó)全面推開(kāi)并基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋之后，新農(nóng)保制度已深入人心，此時(shí)取消捆綁式繳費(fèi)的條件即已成熟。

四、“多繳多得”的激勵(lì)政策：要公平還是要效率？

國(guó)發(fā)[2009]32號(hào)文件規(guī)定：“對(duì)選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，可給予適當(dāng)鼓勵(lì)，具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法由省(區(qū)、市)人民政府確定?！边@一政策被稱(chēng)為“多繳多得”的激勵(lì)政策。這里的“適當(dāng)鼓勵(lì)”，主要是增加繳費(fèi)補(bǔ)貼。以湖北省首批新農(nóng)保試點(diǎn)縣為例，其“多繳多得”的激勵(lì)政策如表6所示。

政府制定“多繳多得”激勵(lì)政策的初衷是好的，即鼓勵(lì)農(nóng)民盡量選擇較高的檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，以使農(nóng)民在年滿(mǎn)60歲后可以領(lǐng)取到更多的養(yǎng)老金，從而達(dá)到提高養(yǎng)老金替代率的目的。但這一規(guī)定從一開(kāi)始就受到學(xué)術(shù)界的批評(píng)，其理由在于：窮人一般負(fù)擔(dān)不起較高的繳費(fèi)檔次，選擇較高繳費(fèi)檔次的大都是富人，“多繳多得”的財(cái)政補(bǔ)助政策會(huì)加劇貧富差距，因此具有一定的不公平性。

要不要“多繳多得”的財(cái)政補(bǔ)助政策，實(shí)際上是一個(gè)要公平還是要效率的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，雖然“多繳多得”的財(cái)政補(bǔ)助政策具有一定的不公平性，但不應(yīng)該取消，而應(yīng)該通過(guò)合理設(shè)置“多繳多得”的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)來(lái)兼顧公平和效率，如規(guī)定較低的鼓勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置最高補(bǔ)貼限額等。

同時(shí)，由于“長(zhǎng)繳多得”的財(cái)政補(bǔ)助政策（對(duì)于長(zhǎng)期繳費(fèi)的農(nóng)民加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金）既可以鼓勵(lì)農(nóng)民長(zhǎng)期參保，起到提高新農(nóng)保替代率的作用，又不會(huì)產(chǎn)生新的不公平，因此建議政府重點(diǎn)落實(shí)“長(zhǎng)繳多得”的財(cái)政補(bǔ)助政策，并可采取累進(jìn)制的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

五、個(gè)人賬戶(hù)中的政府補(bǔ)貼部分：繼承還是充公？

國(guó)發(fā)[2009]32號(hào)文件規(guī)定，“參保人死亡，個(gè)人賬戶(hù)中的資金余額，除政府補(bǔ)貼外，可以依法繼承?！奔磪⒈＾r(nóng)民個(gè)人賬戶(hù)中的地方財(cái)政補(bǔ)貼在某種程度上仍然屬于政府所有。有學(xué)者認(rèn)為，這種規(guī)定和做法違背了個(gè)人賬戶(hù)財(cái)產(chǎn)的私有性特征，負(fù)面影響較大，具體體現(xiàn)在：第一，參保人員死亡，其家屬不能繼承個(gè)人賬戶(hù)中政府繳費(fèi)補(bǔ)貼的做法，不夠人性化，會(huì)降低農(nóng)民參保的積極性；第二，各地在新農(nóng)保制度試點(diǎn)和推廣期間，會(huì)重視參保率指標(biāo)，以鼓勵(lì)盡可能多符合條件的農(nóng)民參加，這樣很有可能會(huì)忽略在發(fā)生意外時(shí)個(gè)人賬戶(hù)資金的產(chǎn)權(quán)糾紛問(wèn)題，進(jìn)而影響農(nóng)民對(duì)政府的信任程度[3]；第三，《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》第六條規(guī)定：“參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人死亡后，其個(gè)人賬戶(hù)中的余額可以全部依法繼承?！边@會(huì)造成農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)職工的攀比和心理不平衡，也不利于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接。

筆者認(rèn)為，新農(nóng)保個(gè)人賬戶(hù)中的政府補(bǔ)貼部分不應(yīng)當(dāng)繼承。其原因如下：第一，新農(nóng)保個(gè)人賬戶(hù)不同于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)。前者有政府補(bǔ)貼，后者沒(méi)有；根據(jù)現(xiàn)行政策，個(gè)人死亡后，個(gè)人賬戶(hù)允許繼承的部分，前者有個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、利息收入等，后者有個(gè)人繳費(fèi)、企業(yè)繳費(fèi)換入的部分（2006年之后不再劃入）、利息收入等，也就是說(shuō)從個(gè)人賬戶(hù)的構(gòu)成上來(lái)看，二者允許繼承的內(nèi)容是一致的。第二，筆者認(rèn)為，從性質(zhì)上來(lái)看，地方政府繳費(fèi)補(bǔ)貼是由地方政府承擔(dān)的專(zhuān)門(mén)用于參保人養(yǎng)老的專(zhuān)項(xiàng)資金，其目的是養(yǎng)老，而不是挪作他用，因此，當(dāng)參保人死亡時(shí)，地方政府繳費(fèi)補(bǔ)貼理應(yīng)用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金。當(dāng)然，在個(gè)人死亡后，國(guó)家可以采取發(fā)放喪葬補(bǔ)助費(fèi)的方式來(lái)安撫和慰問(wèn)其家屬。第三，政府補(bǔ)貼部分的非私有性不會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接造成影響。在城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接時(shí)，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)應(yīng)當(dāng)合并，當(dāng)參保人死亡時(shí)，可以通過(guò)區(qū)分個(gè)人賬戶(hù)不同性質(zhì)資金的方式加以繼承（除新農(nóng)保政府補(bǔ)貼外，其他可以依法繼承）。

六、個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額按一年期存款利率計(jì)息合理嗎？

按照國(guó)發(fā)[2009]32號(hào)文件規(guī)定，“個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額目前每年參考中國(guó)人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計(jì)息”，“新農(nóng)?；鸺{入社會(huì)保障基金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行收支兩條線管理，單獨(dú)記賬、核算，按有關(guān)規(guī)定實(shí)現(xiàn)保值增值”。至于“有關(guān)規(guī)定”，截至2011年底仍然沒(méi)有出臺(tái)，各地普遍的做法是存銀行、買(mǎi)國(guó)債。可見(jiàn)，中國(guó)新農(nóng)保基金以一年期銀行存款利率作為個(gè)人賬戶(hù)基金的記賬利率，而不是以新農(nóng)?；鸬钠骄找媛剩壳盀橥顿Y于銀行和國(guó)債的平均收益率）作為參考標(biāo)準(zhǔn)。采用銀行存款利率作為記賬利率的做法：第一，可能無(wú)法抵御通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)；第二，不能反映中國(guó)新農(nóng)保基金的真實(shí)收益率[4]（新農(nóng)?；鸬耐顿Y收益率肯定會(huì)高于銀行存款利率，因?yàn)閲?guó)債利率一般會(huì)高于同期銀行存款利率），不能使農(nóng)民分享到基金投資增值的成果，從而損害了參保農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。

考慮到新農(nóng)保剛開(kāi)始試點(diǎn)不久，目前新農(nóng)?；鸬耐顿Y方式還主要是存銀行，買(mǎi)國(guó)債的情況還不普遍，因此以一年期銀行存款利率作為記賬利率還具有一定的合理性。當(dāng)新農(nóng)保基金進(jìn)入資本市場(chǎng)，實(shí)行市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)之后，若再以一年期銀行存款利率作為記賬利率，就存在嚴(yán)重的不合理性，而應(yīng)當(dāng)考慮采用基金的平均收益率作為記賬利率。

七、地區(qū)差異的中央財(cái)政補(bǔ)助政策公平嗎？

國(guó)發(fā)[2009]32號(hào)文件規(guī)定:“中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助?！边@一政策規(guī)定公平嗎？中央財(cái)政對(duì)我國(guó)東部和中西部地區(qū)采取不同的財(cái)政補(bǔ)助政策，其重要依據(jù)便是東部與中西部地區(qū)的地方財(cái)政實(shí)力不同。下面選用人均地方財(cái)政收入這一指標(biāo)，通過(guò)聚類(lèi)分析來(lái)對(duì)新農(nóng)保地區(qū)差異的補(bǔ)助政策的公平性作出分析。

這里我們利用《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》的數(shù)據(jù)，計(jì)算出2010年各地區(qū)人均地方財(cái)政收入，具體如表7所示。

下面利用SPSS17.0中來(lái)對(duì)2010年各地區(qū)人均地方財(cái)政收入進(jìn)行聚類(lèi)分析，采用K-Means聚類(lèi)，將聚類(lèi)數(shù)目定為4類(lèi)時(shí)，其聚類(lèi)結(jié)果如表8所示。

根據(jù)聚類(lèi)分析結(jié)果，為體現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)助政策的公平性，筆者認(rèn)為對(duì)中西部經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的內(nèi)蒙古和重慶，中央財(cái)政應(yīng)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予給予50%的補(bǔ)助；對(duì)東部農(nóng)業(yè)人口多、人均地方財(cái)政收入比較低的河北和山東兩省，中央財(cái)政應(yīng)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予給予全額補(bǔ)助；其他的省份不作調(diào)整。

① 數(shù)據(jù)來(lái)源于《2010年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

② 由于“本屆政府”的任期至2013年3月，因此“在本屆政府任期內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度全覆蓋”可以理解為“在2012年實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度的全覆蓋?！?/p>

③ 湖北省首批新農(nóng)保試點(diǎn)縣共有13個(gè)，分別是黃陂區(qū)、西塞山區(qū)、南漳縣、石首市、宜都市、竹溪縣、安陸市、鐘祥市、梁子湖區(qū)、團(tuán)風(fēng)縣、赤壁市、隨州市、來(lái)鳳縣。

④ 2010年7月，受湖北省政協(xié)之托，武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心課題組對(duì)湖北省5個(gè)新農(nóng)保試點(diǎn)縣（黃陂、南漳、宜都、竹溪、來(lái)鳳）進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，筆者有幸參加了本次調(diào)研，本文中的相關(guān)數(shù)據(jù)為調(diào)研時(shí)當(dāng)?shù)卣峁?/p>

⑤ 試點(diǎn)2年來(lái)，100 元～500元的繳費(fèi)檔次一直沒(méi)有調(diào)整。

[1] 鄧大松，薛惠元. 新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)助數(shù)額的測(cè)算與分析[J]. 江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（2）：38-42.

[2] 鄧大松，薛惠元. 新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率精算模型及其實(shí)證分析[J]. 經(jīng)濟(jì)管理，2010（5）：164-171.

[3] 楊翠迎. 新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)應(yīng)注意的問(wèn)題及政策建議[EB/OL]. http://society.people.com.cn/GB/11084783.html

[4] 周渭兵. 我國(guó)養(yǎng)老金記賬利率制度的風(fēng)險(xiǎn)精算分析和再設(shè)計(jì)[J]. 數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究，2007（12）：91-97.

Reflection on China's New Rural Social Endowment Insurance System

Xue Huiyuan

（Center for Social Security Studies of Wuhan University，Wuhan430072，China）

Abstract： By now，the pilot projects and promotion of new rural social endowment insurance has been more than two years，and it is necessary to re-examine and reflect on China's new rural social endowment insurance system. This paper reflects on the following issues including: whether the conditions of the new rural social endowment insurance system achieving full coverage in 2012 are ready? Should the standards of individual contributions be a fixed payment system or proportional payment system? Should bundled contribution be abolished or retained? How does the incentive policy of "pay more get more" balance both fairness and efficiency? Should the part of government subsidies in personal account be inherited or forfeited? Is the interest of the individual account stored amount being computed by the one-year deposit rate reasonable? Is the central financial subsidy policy with regional differences fair? Through reflection，some conclusions are got and appropriate policy recommendations are put forward.

Key words：new rural social endowment insurance；financial support capacity；bundled contribution；pay more get more；fairness

（責(zé)任編輯：張丹郁）