李麗琴

[摘 要]財政分權(quán)是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型事實，而與此相伴隨的是中國經(jīng)濟(jì)的高速增長。諸多學(xué)者試圖從財政分權(quán)的角度來透析中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但其基本上都是單純從GDP的增長率來進(jìn)行分析，得出了不盡相同的結(jié)論。文章跳出單純GDP考察指標(biāo)的視角，以包容性增長的視角對中國的財政分權(quán)作用進(jìn)行再衡量。采用SPSS的相關(guān)分析進(jìn)行考量，發(fā)現(xiàn)中國的財政分權(quán)無益于促進(jìn)全民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，并進(jìn)行了包容性增長視角下的考核指標(biāo)構(gòu)建。

[關(guān)鍵詞]財政分權(quán)；包容性增長；相關(guān)分析；公共服務(wù)均等化

[中圖分類號] F810.2 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ [文章編號] 1673-0461（2012）02-0067-04

財政分權(quán)是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個典型事實。中央政府財政開支占總支出的比重在1978年時高達(dá)47.4%，到2010年，全國財政支出89,874.16億元，中央本級支出15,989.73億元，占全國財政支出的17.8%，地方財政支出73,884.43億元，占全國財政支出的82.2%。30年間，中央本級的財政支出比例減少了29.6%。與此同時，中國的經(jīng)濟(jì)增長非常迅速，30年來GDP的平均增速高達(dá)9.5%。于是，很多學(xué)者把兩者聯(lián)系起來，試圖從財政分權(quán)的視角透析中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長：一個文獻(xiàn)綜述

關(guān)于財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的理論解釋始于

20世紀(jì)50年代，但財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的理論研究并沒有得到一致的結(jié)論。傳統(tǒng)的分權(quán)理論認(rèn)為，地方政府的信息優(yōu)勢使得財政分權(quán)可能會提高財政支出的效率（Hayek，1945），公民可以通過“以足投票”選擇不同的政府（Tibout，1956），從而地方政府在分權(quán)體制下更有動力調(diào)節(jié)自身的行為，以促進(jìn)市場的發(fā)展（Qian & Weingast，1997）。但質(zhì)疑財政分權(quán)的學(xué)者認(rèn)為，同級政府間存在稅收競爭和公共品競爭（Gordon，1983），如果地方政府被少數(shù)利益集團(tuán)控制，地方政府可能漠視居民需求（Conyers，1990）、高估地方公共品供給成本、滋生腐敗等問題（Bardhan & Mookherjee），外部性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和體制安排限制了財政分權(quán)的積極作用。財政分權(quán)的理論沒有定論，有關(guān)的實證分析得出的結(jié)論也各不相同。同樣的財政分權(quán)由于國家體制的不同，作用也不盡相同。

中國財政分權(quán)在中國經(jīng)濟(jì)高速增長中所起的作用引起學(xué)者的關(guān)注，但對于財政分權(quán)與中國經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系在實證上并沒有得到一致的結(jié)論。張濤，鄒恒甫（1996）利用中國內(nèi)地28個省級數(shù)據(jù)，檢驗了1978年~1992年中國中央和地方政府財政資源的分配與省級經(jīng)濟(jì)增長直接的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)不利于經(jīng)濟(jì)增長，較高的財政分權(quán)總是伴隨著較低的省級經(jīng)濟(jì)增長比率。林毅夫和劉志強(qiáng)(2000)的研究表明，20世紀(jì)80年代中期以來的財政分權(quán)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長，他們推斷制度變革和資源配置不能引致更多的投資是中國經(jīng)濟(jì)增長的重要原因。喬寶云（2002）研究發(fā)現(xiàn)中國的財政分權(quán)提高了經(jīng)濟(jì)增長，并且認(rèn)為存在最優(yōu)分權(quán)度。張晏、龔六堂（2004）采用中國內(nèi)地28個省份的數(shù)據(jù)，利用中國1986年~2002年的面板數(shù)據(jù)對財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系進(jìn)行了檢驗，發(fā)現(xiàn)分稅制改革前財政分權(quán)對地方經(jīng)濟(jì)增長的影響是負(fù)的，而分稅制后財政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有正的效果。殷德生（2004）采用內(nèi)地29個省市面板數(shù)據(jù)，對中國1994年財政體制改革以來的財政分權(quán)水平對經(jīng)濟(jì)增長和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡進(jìn)行了實證研究，發(fā)現(xiàn)中國的財政分權(quán)未能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，又加劇了地方經(jīng)濟(jì)的不平衡發(fā)展。駱永民（2008）第一次從空間溢出的角度考察財政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的空間溢出效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)明顯促進(jìn)了省際經(jīng)濟(jì)增長，并且存在明顯的空間空間溢出效應(yīng)。

綜觀學(xué)者們的研究，可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于中國財政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的影響作用和方向，不同的學(xué)者得出了不同的結(jié)論。這和他們所選取的財政分權(quán)指標(biāo)及所選擇的控制變量密切相關(guān)。筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的文獻(xiàn)單純的以經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)來衡量財政分權(quán)的作用不僅助長了地方政府追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的政績工程，而且扭曲了地方政府公共支出結(jié)構(gòu)（傅勇，張晏，2007），使得財政分權(quán)的收益被財政分權(quán)的成本所抵消。因此應(yīng)該跳出單純的以經(jīng)濟(jì)增長來衡量財政分權(quán)作用的局限，而應(yīng)該構(gòu)建一個更為科學(xué)合理的指標(biāo)體系，以規(guī)范財政分權(quán)下地方政府的行為。

二、包容性增長的內(nèi)涵及其政策指向

改革開放30年來，中國經(jīng)濟(jì)的高速增長是有目共睹的，但中國整體經(jīng)濟(jì)實力的增強(qiáng)并不能掩蓋仍然存在的諸多結(jié)構(gòu)性與體制性問題。一是巨大的資源和環(huán)境代價，人為壓低環(huán)境和資源成本導(dǎo)致資源的過度透支；二是不斷擴(kuò)大的貧富差距，1978年~2009年，我國的基尼系數(shù)從0.16增長到了0.49；三是滯后的公共服務(wù)和社會保障事業(yè)的發(fā)展。GDP增長主義導(dǎo)向下的中國富強(qiáng)之路離共同富裕的目標(biāo)越來越遠(yuǎn)，包容性較低。因此，下一階段的改革中，中國需要讓更多的群體參與到經(jīng)濟(jì)增長的良性過程中，實現(xiàn)廣泛、共享、和諧的可持續(xù)發(fā)展。而“包容性增長”理念的提出是對國內(nèi)非均衡發(fā)展的深刻反思，是對GDP增長主義的調(diào)整及規(guī)范。筆者認(rèn)為，在考察財政分權(quán)作用時，應(yīng)該以包容性增長的新視角來衡量，從而構(gòu)建更為科學(xué)的指標(biāo)體系來規(guī)范財政分權(quán)下的地方政府行為。

1. 包容性增長的內(nèi)涵

“包容性增長 ”概念的首次提出是在 2007 年 8 月亞洲開發(fā)銀行的一次研討會上。此后，這一術(shù)語兩次出現(xiàn)在國家主席胡錦濤的正式講話中。一次是 2009 年 11 月15 日，胡錦濤在亞太經(jīng)濟(jì)合作組織上發(fā)表重要講話，提出并強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌兼顧，倡導(dǎo)包容性增長”。另一次是 2010 年 9 月 16 日，第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級會議在北京舉行，胡錦濤在開幕式上，發(fā)表了題為《深化交流合作實現(xiàn)包容性增長》的致辭。對于包容性增長，不同的學(xué)者提出了不同的理解。在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中強(qiáng)調(diào)“包容性增長”，就是要努力在保持適度的經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)上實現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)、勞資合作、民生發(fā)展和生態(tài)文明，讓全體國民都能夠公平合理地分享經(jīng)濟(jì)增長成果（韓保江，2011）。構(gòu)建和諧社會需要經(jīng)濟(jì)保持高速和持續(xù)的增長，構(gòu)建和諧社會需要消除各種各樣的機(jī)會不平等，從而促進(jìn)增長的包容性（湯敏，2010）。中國人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究院院長溫鐵軍認(rèn)為，包容性增長是對弱勢群體的包容和對資源環(huán)境的包容，是可持續(xù)的增長。亞洲開發(fā)銀行副首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家莊巨忠把“包容性增長”定義為建立在機(jī)會平等基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)增長。濟(jì)南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授俞憲忠認(rèn)為，“包容性增長”就是經(jīng)濟(jì)增長、人口發(fā)展和制度公平三者之間的有機(jī)協(xié)同，具有顯著的民本主義發(fā)展旨向，更關(guān)注民權(quán)民生，更能滿足民眾權(quán)利發(fā)展的制度公平訴求。

雖然不同的學(xué)者對包容性增長提出了不同的見解，但在基本要義上并沒有本質(zhì)區(qū)別，只是表述方式各異。在綜合各學(xué)者觀點的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以兩個方面理解包容性增長的內(nèi)涵：一方面是保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長；另一方面是機(jī)會平等，促進(jìn)社會公平與增長的共享性。

2. 包容性增長的衡量指標(biāo)釋義

為避免GDP增長主義，本文引入包容性增長來考量財政分權(quán)的作用。從上文對包容性增長內(nèi)涵的解釋可以看出，其核心要義在于如何使得經(jīng)濟(jì)增長實現(xiàn)全民共享。具體到本文探討的財政分權(quán)問題，即我國的財政分權(quán)是否使得全體公民在分享經(jīng)濟(jì)增長成果上更加公平和公正。但全民公正分享經(jīng)濟(jì)增長成果的內(nèi)容過于寬泛，我們需要將其具體化。傳統(tǒng)的財政分權(quán)理論認(rèn)為，依據(jù)公共選擇理論的用手投票機(jī)制和蒂布特的以足投票機(jī)制，財政分權(quán)會促使地方政府提供公共服務(wù)的供給效率，從而提高社會福利水平，使得民眾享受到經(jīng)濟(jì)增長的成果。因此，本文擬以公共服務(wù)的均等化程度來近似反應(yīng)財政分權(quán)下公民分享經(jīng)濟(jì)成果的公正性。

三、公共服務(wù)均等化：財政分權(quán)作用的再衡量（1995-2009）

1994年開始實行的分稅制是我國財政體制改革進(jìn)程中影響深遠(yuǎn)的一次制度創(chuàng)新。分稅制是以劃分稅種和稅權(quán)為主要方式來確定各級政府的財力范圍和管理權(quán)限，處理中央與地方以及各級地方政府之間財政分配關(guān)系，也是我國財政分權(quán)中中央和地方政府關(guān)系的規(guī)范要求。因此，本文以1994年實行分稅制改革后的數(shù)據(jù)來衡量財政分權(quán)的作用。需要說明的是，與其他學(xué)者采用省級面板數(shù)據(jù)不同，本文擬從宏觀層面來測度財政分權(quán)與公共服務(wù)均等化的關(guān)系。在數(shù)據(jù)樣本的采集上，也以歷年中央與地方的總體數(shù)據(jù)為樣本。

（一）分稅制以來公共服務(wù)的均等化測度（1995-2009）

1. 變量選取及檢驗方法

（1）變量選取

①公共服務(wù)均等化指標(biāo)：歷年各省人均支出的偏度系數(shù)（Skewness）。如前所述，本文以公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)程度來衡量公民分享經(jīng)濟(jì)成果的公正性，而公共服務(wù)的支出水平近似反應(yīng)了公共服務(wù)的實現(xiàn)程度。但由于統(tǒng)計口徑的不一致，直到2007年后才有專門“一般公共服務(wù)支出”的數(shù)據(jù)。一般的，人均支出水平較高，人均公共服務(wù)的支出水平也較高。因此，為了實現(xiàn)數(shù)據(jù)的連續(xù)性，本文以人均支出水平來測度各地區(qū)政府在公共服務(wù)上的努力程度。在均等化的測度上，較多的學(xué)者采用樣本的標(biāo)準(zhǔn)差（Standard Deviation:Std Dev）來度量樣本的離散程度，以此來說明各樣本數(shù)據(jù)間的均等化程度。

樣本標(biāo)準(zhǔn)差是表示變量取值距均值的平均離散程度的統(tǒng)計量，其數(shù)學(xué)定義為：

但1994年以來我國經(jīng)濟(jì)高速增長，現(xiàn)在的財政支出水平與分稅制改革初的數(shù)據(jù)相比有較大的差距，若以歷年來各省市的樣本標(biāo)準(zhǔn)差來測度均等化程度會有偏差。本文以歷年各省市人均支出的偏度系數(shù)來測度財政均等化。偏度系數(shù)（Skewness）是描述變量取值分布形態(tài)對稱性的統(tǒng)計量，即偏度系數(shù)的絕對值越大，說明數(shù)據(jù)分布形態(tài)的偏斜程度越大，其數(shù)學(xué)定義為：

②財政分權(quán)度：財政自給率。從前關(guān)于財政分權(quán)度衡量指標(biāo)的選取可以看出，中國財政分權(quán)度的衡量是實證研究的難點所在。以往的文獻(xiàn)中，考察省級及省級以下的政府行為，比較經(jīng)常采用的是人均省級政府支出與中央政府總支出的比值和邊際分成率作為衡量財政分權(quán)的指標(biāo)。與以往研究不同，本文擬從宏觀層面來考察財政分權(quán)行為，采用財政自給率來衡量財政分權(quán)度。財政自給率=地方財政收入/地方財政支出，地方政府收入滿足地方財政支出的需要程度近似反應(yīng)了地方政府的自主權(quán)。

（2）檢驗方法

本文運用SPSS統(tǒng)計方法中的相關(guān)分析來測度分稅制以來的財政分權(quán)與公共服務(wù)均等化的統(tǒng)計關(guān)系。統(tǒng)計關(guān)系是兩事物間存在一定的關(guān)系，但這些關(guān)系卻不能像函數(shù)那樣可以用一個確定的數(shù)學(xué)關(guān)系描述。公共服務(wù)均衡的實現(xiàn)取決于多種因素的綜合，按照常理判斷，財政分權(quán)度會對公共服務(wù)均等化產(chǎn)生影響，但由于外在因素的不確定性，只能采用相關(guān)分析來對二者之間相關(guān)性的強(qiáng)弱進(jìn)行判斷。對不同類型的變量采取不同的相關(guān)系數(shù)來度量，本文采用Pearson相關(guān)系數(shù)來分析。其數(shù)學(xué)定義為：

式中，n為樣本數(shù)，Xi，Yi分別為兩變量的變量值，化簡公式可得：

r=■■（■）（■）

相關(guān)系數(shù)r的取值在-1和+1之間，r＜0，表示兩變量間存在負(fù)的相關(guān)性，r＞0，表示兩變量間存在正的相關(guān)性，｜r｜＞0.8表示兩變量間具有較強(qiáng)的線性關(guān)系，｜r｜＜0.3表示兩變量間的線性關(guān)系較弱。同時，SPSS將對線性相關(guān)的顯著性水平進(jìn)行檢驗。

2. 實證分析

本文將1994年以來的代表公共服務(wù)均等化的偏度系數(shù)與代表財政分權(quán)度的財政自給率進(jìn)行相關(guān)分析，其結(jié)果如表1所示。此外，SPSS還可以繪制二者之間的散點圖來直觀呈現(xiàn)相關(guān)變量之間的線性關(guān)系，如表1、圖1所示。

表1 偏度系數(shù)與財政自給率的相關(guān)分析結(jié)果

注：*，**，***分別表示在0.1、0.05、0.001水平上具有統(tǒng)計顯著性。

四、包容性增長導(dǎo)向下的分權(quán)治理考核指標(biāo)構(gòu)建

1. 結(jié)論及可能的原因分析

從上文的分析結(jié)果來看，衡量公共服務(wù)均等化的偏度系數(shù)和財政自給率之間并沒有呈現(xiàn)顯著的相關(guān)性，相關(guān)系數(shù)0.481，P=0.069，表明1994年實行分稅制以來，我國的財政分權(quán)制度在促進(jìn)公共服務(wù)均等化上并沒有做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。中國的財政分權(quán)并沒有促進(jìn)地方政府致力于提高公民的福利水平。筆者認(rèn)為，這與中國獨特的地方治理模式關(guān)系密切。一是中國政府官員的晉升錦標(biāo)賽模式激勵地方政府“為增長而競爭”。晉升錦標(biāo)賽下政府官員的晉升激勵取決于經(jīng)濟(jì)增長，在這一政績考核指標(biāo)引導(dǎo)下，對地方政府最重要的影響渠道是政府之間的標(biāo)尺競爭，而標(biāo)尺競爭的最佳策略就是“資源密集型”工程（即投入大、規(guī)模大和難度大的工程）（馬俊，劉亞平，2005）。因此，地方政府會將有限的資源投入到基礎(chǔ)建設(shè)而不是用于提高民眾生活福利水平的公共服務(wù)上。二是中國缺乏“以足投票”的流動機(jī)制?！耙宰阃镀薄钡娜丝诳鐓^(qū)域遷移，在中國是不存在的，中國也沒有出現(xiàn)通過居民與地方政府的雙向選擇而在地理空間上進(jìn)行類聚的由多個俱樂部式的地方社區(qū)組成的社會。一般來說，居民對公共產(chǎn)品的偏好和需求并不在地方政府的優(yōu)先考慮范圍內(nèi)（喬寶云等，2005）。

2. 以包容性增長為導(dǎo)向構(gòu)建分權(quán)治理的考核指標(biāo)

中國的財政分權(quán)在促進(jìn)公共服務(wù)均等化上并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，這與中國的流動機(jī)制及政績考核指標(biāo)密切相關(guān)。筆者認(rèn)為，流動機(jī)制是促進(jìn)財政分權(quán)發(fā)揮作用的互補(bǔ)機(jī)制，即民眾可以以流動的形式來促使地方政府提高公共服務(wù)。但在中國，這樣的流動機(jī)制并不現(xiàn)實，抑或其并不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。倘若中國的流動機(jī)制可以實現(xiàn)人口的自由流動，那可能形成的局面不是地方政府積極提高公共服務(wù)水平，而是人口大量涌入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，筆者認(rèn)為，關(guān)鍵的問題在于改變政績考核機(jī)制，以包容性增長為導(dǎo)向，構(gòu)建更為科學(xué)的分權(quán)治理的考核指標(biāo)。

第一，以綜合性指標(biāo)代替單一的經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)。包容性增長并不是不要增長，而是如何實現(xiàn)可持續(xù)增長。在單純的以GDP增長率為考核指標(biāo)的考核機(jī)制下，地方政府往往以犧牲環(huán)境資源為代價，片面追求高增長率。在包容性增長導(dǎo)向下，我們在構(gòu)建政績考核指標(biāo)時，應(yīng)納入環(huán)境質(zhì)量及相關(guān)要素，如綠色GDP指標(biāo)，以盡量減少地方官員的努力配置扭曲。

第二，將居民的滿意程度納入考核體系。包容性增長的最終目的是讓所有民眾共享經(jīng)濟(jì)增長的成果，而民眾的滿意程度是則是這一目標(biāo)的直觀體驗。因此我們在構(gòu)建政績考核指標(biāo)時，應(yīng)該將居民對政府施政的滿意度納入官員的考核進(jìn)程，以便保證地方政府對轄區(qū)內(nèi)的居民需求有正確而靈敏的反應(yīng)。

[1] 中國財政部.財政部公布2010年全國公共財政支出基本情況[EB/OL]. 中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2011-8-3.

[2] Qian，Yingyi and Weingast， Barry R. RegionalDe-centralization and Fiscal Incentives[J]. Journal of Economic Perspectives，2005，11: 83-92.

[3] 劉小勇. 經(jīng)濟(jì)增長視野下的中國財政分權(quán)實證研究[M]. 北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009.

[4] 林毅夫，劉志強(qiáng). 中國的財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長[J]. 北京大學(xué)學(xué)報（哲社版），2000（4）：5-17.

[5] 喬寶云. 增長與均等的取舍[M]. 北京：人民出版社，2002.

[6] 張晏，龔六堂. 分稅制改革、財政分權(quán)與中國經(jīng)濟(jì)增長[J]. 經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊，2005（5）：75-107 .

[7] 殷德生. 最優(yōu)財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長[J]. 世界經(jīng)濟(jì)，2004（11）：62-71.

[8] 駱永民.我國財政分權(quán)對地方政府效率影響的空間面板數(shù)據(jù)分析[J]. 商業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理，2008（10）：75-80.

[9] 傅 勇，張 晏. 中國式分權(quán)與財政支出結(jié)構(gòu)偏向：為增長而競爭的代價[J]. 管理世界，2007（3）：4-22.

[10] 韓保江. 包容性增長提出哪些新要求?[N]. 人民日報（海外版），2011-01-04.

[11] 王紅茹. 胡錦濤主席公開倡導(dǎo)或?qū)懭胧逡?guī)劃的這個概念，如此重要，卻又如此陌生——什么是包容性增長?[J]. 中國經(jīng)濟(jì)周刊，2011:38.

[12] 馬俊，劉亞平. 中國地方政府財政風(fēng)險研究：“逆向軟預(yù)算約束”理論的視角[J]. 2005（11）：77-84.

[13] 喬寶云，范劍勇，馮興元. 中國的財政分權(quán)與小學(xué)義務(wù)教育[J]. 中國社會科學(xué)，2005（4）：37-46.

Equalization of Public Services: to Reevaluate the Effect

of China's Fiscal Decentralization

——Based on the Perspective of Inclusive Growth

Li Liqin

（School of Economics Fujian Normal University，F(xiàn)uzhou350108，China）

Abstract：Fiscal decentralization is a typical fact in the process of China's economic development, accompanying China's rapid economic growth. Many scholars try to analyze China's economic development from the angle of fiscal decentralization，but their researches are just limited to the analysis of GDP growth and their conclusions are different. This paper，beyond the view of GDP index，reevaluates the effect of China's fiscal decentralization with the perspective of inclusive growth. By adopting relevant analysis of SPSS，it finds that China's fiscal decentralization has done nothing to promoting national sharing of economic development fruits. Finally，it constructs the evaluation index from the perspective of inclusive growth.

Key words：fiscal decentralization；inclusive growth；relevant analysis；equalization of public services

（責(zé)任編輯：張積慧）