胡湛 彭希哲

〔摘要〕 隨著人口老齡化成為中國社會的常態(tài)，中國社會經濟發(fā)展的規(guī)劃與實施都將在這一前提之下進行。本文以公共政策的視角重新審視中國人口老齡化，以期為推動老齡社會的公共政策轉變構建一個初步的分析框架。政府應對人口老齡化應首先尋求行政管理體制上的突破，這是推進公共政策轉變的首要保障。在此基礎上，就個體的微觀層次而言，老齡化政策應將個體生命周期的不同階段和人口結構的各個層次聯(lián)系起來考慮，并致力于創(chuàng)造出支助性的社會、經濟與文化環(huán)境；就群體的中觀層次而言，老齡化政策應增強能動性，使老齡化問題成為全民參與的主題，幫助老年人群體更好地參與社會發(fā)展過程、共享社會發(fā)展成果；就國家的宏觀層次而言，老齡化政策應支持中國經濟的可持續(xù)發(fā)展，這是中國社會在老齡化前提下繼續(xù)良性發(fā)展的重要保障。

〔關鍵詞〕 公共政策；人口老齡化；生命周期；社會參與；可持續(xù)發(fā)展

〔中圖分類號〕C9136 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2012）03－0107－08

〔基金項目〕國家社會科學基金青年項目“發(fā)展型家庭政策在中國養(yǎng)老制度安排中的作用機制研究”（11CRK008）；中國博士后科學基金面上項目“發(fā)展型福利模式下的中國養(yǎng)老制度安排”（20100480546）和特別資助項目“養(yǎng)老福利安排的多系統(tǒng)耦合模型及其ABM仿真”（201104229）；復旦大學985工程專項基金“中國人口管理模式創(chuàng)新與政策調整的研究”（07FCZD033）

〔作者簡介〕胡 湛，復旦大學公共管理與公共政策研究國家哲學社會科學創(chuàng)新基地博士后研究人員；

彭希哲，復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院教授，上海 200433。

一、引言

人口老齡化將成為人類社會的常態(tài)?！?〕它不僅是人口再生產模式由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉變的必然結果，也是經濟社會發(fā)展的必然趨勢。盡管老齡化首先表現(xiàn)為一種人口現(xiàn)象，卻不斷和社會、經濟和文化的各個領域相互作用，并對它們的發(fā)展產生愈來愈深遠的影響。派弗曾斷言，老齡化繼續(xù)發(fā)展下去所產生的沖擊將不亞于人類歷史上任何一次偉大的經濟與社會運動；〔2〕吉登斯則進一步指出，老齡化與全球化的疊加，將在本世紀很長的時間里重塑人們的生活?！?〕

作為一種新的社會形態(tài)，老齡化所導致的人口構成變動必然影響現(xiàn)有社會結構的穩(wěn)定性，〔4〕亟須社會與制度的變遷以與新的人口年齡結構重新適應。而在目前的社會經濟制度安排下，中國社會仍然對老齡化缺乏必要和及時的反應、適應和調整，學界的研究也集中在應對養(yǎng)老壓力及針對老年群體的各種支助措施上。它們經常忽視與之密切相關的其他問題或同一問題的其他方面，難以反映老齡化問題的復雜性與多樣性，不足以全面應對其諸多挑戰(zhàn)。從某種意義上講，這些挑戰(zhàn)并不完全來自老齡化本身，更源于老齡化的人口結構與現(xiàn)有社會結構不匹配所產生的矛盾，即目前的制度安排無法滿足老齡社會的發(fā)展需求，無疑使得公共政策調節(jié)成為應對老齡化的必要手段之一。

①國際上通常將60歲及以上人口占總人口的比重達到10%，或者65歲及以上人口比重達到7%作為一個國家或地區(qū)進入老齡化社會的標準。

②根據(jù)本文預設的四種政策情境，不同情境下中國老年人口比例到2050年相差約20-34個百分點。

本文以公共政策的視角重新審視中國的人口老齡化進程，試圖為推動老齡社會的公共政策轉變構建一個初步的分析框架，以使中國社會在老齡化的前提下繼續(xù)健康、文明地向前發(fā)展。

二、人口老齡化已成為中國社會的常態(tài)

在人口壽命普遍延長與生育率迅速下降的雙重作用下，中國人口的老齡化水平不斷提高，中國社會已經進入老齡化階段①。這場空前的人口革命具有以下特征：

1.老齡化現(xiàn)象的普遍性

人口的老齡化現(xiàn)象是一種必須面對的客觀現(xiàn)實，任何國家和地區(qū)都不能例外，差別只在于出現(xiàn)之早晚與進程之快慢。目前65歲及以上老年人口比例超過7%的國家有76個，而到2050年則可能超過150個。〔5〕中國已于1999年進入老齡化社會。根據(jù)已公布的第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報（2011），在大陸31個省市區(qū)中65歲及以上人口所占的比重已達到887%，其中有26個省市區(qū)65歲及以上老年人口占常住人口的比例超過7%；若按戶籍人口計算，老齡化程度最高的上海已經達到16%以上。〔6〕

2.老齡化進程的持久性

人口老齡化絕不是一種短期現(xiàn)象。據(jù)相關預測，在整個21世紀之內，中國人口老齡化現(xiàn)象將持續(xù)存在。

3.老齡化速度不斷加快

相對于中國的經濟發(fā)展水平而言，其人口老齡化速度明顯過快。據(jù)有關測算，2050年的中國老年人口和高齡人口將分別是現(xiàn)有數(shù)字的3倍和5倍?！?〕在一個相當長的時期內，中國人口老齡化過快的趨勢在大體上是難以逆轉的。

不難看出，中國已經處于人口老齡化成為常態(tài)的社會情境之中，中國經濟社會發(fā)展的規(guī)劃與實施都將在這一前提之下進行。〔8〕以經濟發(fā)展為例：中國改革開放以來的經濟高速增長得到人口結構的有力保障，人口轉變所形成的人口年齡結構優(yōu)勢開啟了收獲“人口紅利”的“機會窗口”?！?〕這使人口結構因素在我國過去30年人均GDP增長中的貢獻率超過1/4，人口結構已經成為一個比人口數(shù)量更為重要的影響經濟增長的因素?！?0〕而隨著中國人口老齡化進程的推進，能否在人口結構優(yōu)勢趨于減弱的前提下延緩機會窗口關閉的時間、保持勞動力成本低廉和儲蓄率高的發(fā)展優(yōu)勢，已經成為中國經濟能否持續(xù)協(xié)調發(fā)展的關鍵之一。中國社會的組織和運行在相當漫長的歲月里都以青年型或成年型的人口結構為基礎，而今天卻不得不考慮到老齡社會的發(fā)展需求。

三、老齡社會中公共政策轉變的必要性

中國人口老齡化的提前出現(xiàn)與政府推行的嚴厲生育政策密切相關。這項政策在促成中國經濟奇跡的同時，也使中國人口年齡結構由成年型轉入老年型僅用了18年時間。〔11〕亦因此，人們自然而然地將應對人口老齡化的希望寄托于生育政策的改變。計劃生育政策大大加快了我國生育水平的下降，其繼續(xù)實施對人口結構的負面影響正在不斷積累，亟須根據(jù)現(xiàn)有人口態(tài)勢適時調整并加以完善。但人口老齡化畢竟是人類壽命延長與生育水平下降共同作用的結果，并受到經濟社會發(fā)展所帶來的不同方面和層面的影響，其進程可能因生育政策的調整而得到延緩，卻不會發(fā)生根本性逆轉。即便由現(xiàn)在起調整計劃生育政策，中國人口老齡化的進程也不會發(fā)生根本性改變②（如圖1所示）。顯然，人口老齡化已不是一種孤立的人口態(tài)勢，僅僅依靠調節(jié)人口政策不足以全面應對?！?2〕雖然它首先是一個人口問題，卻正與越來越多的社會、經濟、文化問題連接在一起，并在同它們的交互作用中產生愈來愈大的影響。

從本質上講，一個國家的人口年齡結構是其社會結構中最基本的結構形式之一，也是其他各類社會結構形成的基礎?！?3〕當人口年齡結構發(fā)生重大改變時，必然要求對社會架構及相關政策做相應調整。由于人們的觀念轉變和社會形態(tài)的演變都需要過程，導致這種調整往往滯后于人口年齡結構的改變〔14〕，從而使人口老齡化在今天更多地被視為是一種挑戰(zhàn)。

①圖1呈現(xiàn)了四種不同生育政策方案下的中國人口老齡化變化趨勢（2010-2050年）。其中，“單獨二孩”是指由2011年開始允許有一方為獨生子女的夫妻生育二孩；“普遍二孩”是指由2011年開始允許所有夫妻生育二孩；“由單獨二孩向普遍二孩過渡”是指由2011年開始允許有一方為獨生子女的夫妻生育二孩，并在2016-2025年10年間按區(qū)域逐步允許所有夫妻生育二孩。預測所使用的數(shù)據(jù)主要包括2005年全國1%人口抽樣調查、2000年全國人口普查、2008和2009年中國統(tǒng)計年鑒公布的全國及各個省份的總人口、農業(yè)人口、非農業(yè)人口、出生率、死亡率等數(shù)據(jù)。本文其他預測所采用的數(shù)據(jù)及假設與此相同。

圖1 不同生育政策方案下的中國人口老齡化變化趨勢（2010-2050年）①

1.老齡化對就業(yè)結構的影響

現(xiàn)有就業(yè)體制將老年人口排斥在正規(guī)就業(yè)市場之外，人口老齡化的推進無疑將對這一制度安排形成沖擊。據(jù)測算，在現(xiàn)行生育政策不變的情況下，中國15-64歲勞動適齡人口將自2025年后迅速萎縮，從2030到2080的50年間更是每10年便減少1億〔15〕，推遲勞動力退休年齡、為老年人口提供繼續(xù)參與經濟活動的機會將成為必然的政策選擇。不僅如此，本已短缺的勞動適齡人口自身的老化也十分嚴重，55-64歲的勞動力占勞動適齡人口的比例將由2000年的1011%迅速攀升至2020、2050及2080年的1711%、2617%和2716 %〔16〕，這會對就業(yè)崗位的生產與配置、就業(yè)關系的形態(tài)產生重大影響，進而影響階層結構、消費結構，乃至產業(yè)結構。

2.老齡化對階層結構的影響

伴隨中國進入老齡化社會，2000年以來的社會階層日益分化，中產階層的崛起使中國階層結構向現(xiàn)代化的“橄欖形”變動，而富裕階層與社會底層的同時擴大又從某種程度上抵消了這一趨勢，因而亟須壯大中產階層、縮小中下階層以防止階層分化下的利益失衡。然而，過快的人口老齡化和勞動力凈增率的負增長卻勢必會對未來社會中產階層的規(guī)模具有一定的負面解構作用?！?7〕與此同時，當前老年人口的人均人力資本含量仍然偏低，約占總量70%的農村老年人面臨著低收入、無社保的窘境〔18〕，龐大的老年人口正在貧困化、邊緣化，這無疑給中國社會階層結構的變遷帶來了更多不確定性。

3.老齡化對收入分配結構的影響

收入分配涉及不同社會群體之間經濟資源的占有比例和獲得途徑的結構性平等問題?！?9〕由于現(xiàn)行法定退休年齡仍在延續(xù)20世紀50年代以來的制度設計，致使老年人口在一次分配中受到天然的限制，從而在一定程度上剝奪了老年人口得益于發(fā)展的權利，這一矛盾將隨著人口老齡化的加速而凸顯。與此同時，老齡化所帶來的養(yǎng)老壓力還將與二次分配之間產生結構性張力。不同生育政策方案下的測算顯示，我國未來40年的總撫養(yǎng)比均呈先短暫下降然后長期上升趨勢（如圖2所示）。從總撫養(yǎng)比的構成看，現(xiàn)在開始到2015年的總撫養(yǎng)比下降主要是由少兒人口減少導致少兒撫養(yǎng)比下降所致，而此后總撫養(yǎng)比的上升將主要來自于老年人口增加和老年撫養(yǎng)比提高。從2035年左右開始，我國勞動年齡人口撫養(yǎng)的重點將從少兒人口轉向老年人口。這無疑會使中國“現(xiàn)收現(xiàn)付”為主的養(yǎng)老金制度面臨極大壓力，而且對現(xiàn)有養(yǎng)老服務體系的完善、公共醫(yī)療衛(wèi)生資源的供給都將是嚴峻的考驗，處理不當甚至會引發(fā)代際或階層間的矛盾?！?0〕

圖2 人口總撫養(yǎng)比的變化趨勢（2010-2050年）

4.老齡化對政治結構的影響

人口老齡化會對國家職能、政黨制度、政治環(huán)境等政治結構因素產生影響?！?1〕老年人口的激增必然形成一個重要的壓力群體，進而直接或間接地影響不同年齡群體間的政治力量格局與社會關系變化。〔22〕政府完全可能為了維護龐大的老年人口群體的利益，而不得不以犧牲其他人口群體的利益、甚至未來世代的發(fā)展?jié)摿榇鷥r求得政治上的穩(wěn)定，這無疑給未來社會政治結構的穩(wěn)定伏下隱患。

以上我們僅從四個方面分析了中國人口結構的老齡化對社會結構穩(wěn)定性的影響，事實上這些影響已經逐漸波及社會結構中的各個領域和不同層面，如家庭結構、消費結構、組織結構、城鄉(xiāng)結構、區(qū)域結構、產業(yè)結構等。人口老齡化正是通過影響這些社會結構而對我們的生活產生全方位的沖擊。而從某種意義上講，任何社會結構都是制度的產物〔23〕，它是制度體系運行的結果。因此人口老齡化帶來的所謂沖擊并不完全來自于老年人或者老齡化本身，更緣于現(xiàn)有的制度安排阻礙了我們采取及時有效的行動來應對其所帶來的問題，從而無法滿足老齡社會的發(fā)展需求?！?4〕

一般而言，制度是對社會政治經濟結構及其中人類關系與行為的規(guī)定，它總隨著“環(huán)境的變化和人類自身理性程度的提高”而變遷?！?5〕現(xiàn)在，中國的人口年齡結構已急劇變化并將持續(xù)發(fā)展，人口老齡化不僅會成為中國社會的常態(tài)，更是中國社會經濟發(fā)展所必須面對的前提之一，我們將不得不以更加理性的姿態(tài)使相關的制度安排盡快對此作出反應，從而營造積極應對老齡化的良好環(huán)境。盡管并非所有的制度變遷都可以在“一夜之間”完成，尤其非正式制度的改變更是漫長的過程〔26〕，但制度由政策所維護，政府在應對老齡化中有著不可推卸的責任和無以替代的功能。政府通過重構公共政策體系推動相關制度變遷，使我們的社會針對老齡化而進行必要和及時的反應、適應和調整，已經勢在必行，這無疑使公共政策的轉變成為制度變遷的核心。

公共政策是政府對社會公共需求的應對，它不僅體現(xiàn)了政府的執(zhí)政理念和社會的主流價值，還總是依賴于當前的社會現(xiàn)實與社會條件。如有研究指出，中國老年人目前面臨的收入困境和養(yǎng)老保障困境都不是“未富先老”所致，而是源于社會收入分配政策和社會轉移支付制度的不合理，以中國現(xiàn)在的國力完全可以使老年人生活得更好?！?7〕這種人口年齡結構與現(xiàn)有公共政策安排之間的矛盾必須得到重視。過去我們的公共政策大多以青年型或成年型社會為中心，而現(xiàn)在，我們必須考慮到老齡社會。因為在不久的將來，這個社會1/3的人都將超過60歲。

四、我們需要什么樣的公共政策？

盡管相當多的研究將人口老齡化視為一種沉重的負擔，但那些曾被描繪出的可怕景象并不注定是我們的未來。如果我們能因此而對社會的組織和運行進行再設計，并制定更為巧妙的公共政策，一個老齡化的世界仍然蘊藏著不可忽略的機遇與活力。就這一政策問題的性質界定而言，人口老齡化在宏觀上是社會與經濟如何繼續(xù)“科學發(fā)展”的問題，在微觀上則牽涉到“以人為本”原則的具體落實問題。然而，實際的政策設計卻經常出現(xiàn)錯位，即偏離或忽視了“人口老齡化已經成為中國社會的常態(tài)”這一政策制定的重要前提，而依然堅持著“非常態(tài)”或者“非老齡社會”的假設。其后果是：其一，政府過于注意對經濟發(fā)展有影響的硬指標，而忽略了老年人群體的特殊性；其二，對當前老年人行為與認知新特征的研究資料極為匱乏，政府無從發(fā)現(xiàn)和掌握經濟與社會變遷對老年人的影響以及隨之產生的問題；其三，將老齡社會簡單地等同于老年人的社會，忽略了人口問題的全民性與動態(tài)性。所以，應對人口老齡化的公共政策選擇，在很大程度上已不再是一個技術性問題，而且包含著價值的判斷與戰(zhàn)略的選擇。

（一）尋求行政管理體制的突破

人口老齡化已經成為中國社會的常態(tài)，中國政府所提出的“和諧社會”、“科學發(fā)展”和“包容性增長”等執(zhí)政理念與發(fā)展目標都將在這一前提下實施。政府有必要在長期發(fā)展和社會整合的基礎上統(tǒng)籌考慮應對人口老齡化的戰(zhàn)略規(guī)劃，通過相關公共政策的改革與完善而使中國社會盡快適應這種人口態(tài)勢，以貫徹執(zhí)政理念及實現(xiàn)發(fā)展目標。然而，在中國現(xiàn)有的行政管理體制下，目前以部門為主導而形成的各種與老齡化有關的公共政策不斷呈現(xiàn)“碎片化”的趨勢〔28〕，不同的政府部門往往專注于各自的功能和職能定位，相關部門之間職責交叉但界限不明確的情況時有發(fā)生，政策之間相互制約乃至沖突的現(xiàn)象時有出現(xiàn)，老齡政策在部門發(fā)展序列中的排位以及政策優(yōu)先對象的確定都要取決于相關部門對老齡事務的理解，這會使老齡社會中公共政策轉變的許多基礎性工作難以開展，源頭性問題難以┙餼觥

因此，政府在應對人口老齡化中應首先尋求行政管理體制上的突破，這是推進公共政策轉變的首要保障。在政府管理體制改革的背景下，只有建立一個權威的常態(tài)統(tǒng)籌機構，從體制上強勢整合人口計生、民政、衛(wèi)生、人保等部門的相關職能與資源，在提供體制、組織和資金保障的同時，對政策進行統(tǒng)一的規(guī)劃、管理、調控與實施，才能有效推進公共政策體系在老齡化背景下實現(xiàn)積極的轉變?！?9〕

在有體制保證的前提下，本文的余下部分將從三個層面分析老齡化社會中公共政策的調整需求及轉變方向，嘗試為政策轉變構建一個初步的分析框架。其中，微觀是指從個體層面出發(fā)所進行的個體及個體間分析；中觀是指群體層面，包括老年人群體的整體分析、老年人群體與其他年齡群體的群體間分析；宏觀則是指國家層面。

（二）微觀：從以老年人為基礎到以“生命周期”為基礎

老齡化問題常常被視為只是老年人的問題，即如何為老年人提供經濟贍養(yǎng)和公共服務的問題。如果人們能夠認識到老齡化將成為未來社會的常態(tài)，是一種正常的社會形式，便不難理解僅僅關注針對老年人的公共政策無法應對老齡化社會的諸多挑戰(zhàn)。

WHO曾于1990年將“健康老齡化”作為應對老齡社會的戰(zhàn)略性目標提出；聯(lián)合國也于1992年通過《世界老齡問題宣言》呼吁全球共同開展健康老齡化運動。近二十年來，與該理念相關的研究與實踐在很多國家和地區(qū)得到高度重視。根據(jù)WHO對健康的定義：“健康不僅為疾病、羸弱之消除，而是指一種體格、精神和社會活動能力上的完滿狀態(tài)?！比绻藗兿胍赃@種狀態(tài)進入老年，則不僅需要個人的畢生努力，還需要能讓這種努力予以成功的制度環(huán)境。愈來愈多的研究表明，很多慢性疾病（如心臟病、糖尿病等）的初始危險，在孩童甚至嬰幼兒時期即已出現(xiàn)；長壽的生活方式，及其身體、知識和情緒基礎，也多是在青年和孩童時期建立的?！敖】道淆g化”其實是一個生命全程的主題，在年輕時種下健康的種子，才能在晚年收獲健康的果實。2002年，WHO繼“健康老齡化”之后又向第二屆世界老齡大會提交了“積極老齡化”的書面建議書?！敖】道淆g化”側重于個體發(fā)展的延續(xù)性，強調晚年生活能力取決于早年生活的積累；“積極老齡化”則重視參與，它使我們認識到自己在整個生命周期中始終能夠發(fā)揮潛能，并按照自己的權利、需求與能力參與社會發(fā)展。從“健康”到“積極”的升級，使老齡化的議題不再局限于老年人，而成為全民參與的主題。

事實上，“健康老齡化”和“積極老齡化”的目標都無法通過僅僅專注以老年人為基礎的公共政策來實現(xiàn)，老年人的健康水平和醫(yī)療保健支出問題往往可以通過對年輕人進行健康投資轉變其生活和行為方式來改善；老年人的養(yǎng)老金問題也可以通過年輕人勞動生產率和老年人經濟參與率的提高來緩解。人生的不同年齡階段是一個相互關聯(lián)、彼此重疊的整體，只有將個體生命周期的不同階段和人口結構的各個層次聯(lián)系起來考慮，才能夠夯實老齡化政策設計的基礎。

此外，建立一個健康、積極的老齡社會不單要有足以改變個體發(fā)展條件的具體政策，還要能創(chuàng)造出支助性的社會、經濟與文化環(huán)境。〔30〕隨著老齡化的加速，中國政府已經著手對勞動力市場、資本市場、公共養(yǎng)老金制度、社會服務以及傳統(tǒng)的支助系統(tǒng)進行調整。除此之外，筆者認為政府的另一更重要任務是主導建立一種新的社會倫理，改變當前社會對老齡化的成見與歧視，并避免人們到達某一年齡以后被置于一種無足輕重的消極地位。只有這樣，老年人在壽命普遍延長的同時，才能感到晚年仍可有所作為、生活依然充滿意義，這無疑也關系所有人的未來。 （三）中觀：從被動接受到主動參與

對于老年人群體而言，提高他們的經濟和社會參與率本就是以生命周期為基礎的公共政策目標之一?！?1〕在“健康老齡化”和“積極老齡化”的基礎上，聯(lián)合國把建立一個“不分年齡人人共享”的社會作為“國際老年人年”的主題，并隨后將其作為應對全球人口老齡化的戰(zhàn)略性目標提出?！肮蚕怼北砻髁松鐣陌莺推降?，它蘊含著讓老年人有機會繼續(xù)為社會作出貢獻的目標，使老齡發(fā)展戰(zhàn)略的能動性增強。這一擴容不只是理論的升華，更為公共政策的設計及實施提供了思路。

個體的老化是一種漸進并因人而異的過程。盡管老年人的勞動能力會隨著年齡的進一步增大而急劇減弱，但卻不會因為60或65歲的到來而立即消失。不僅如此，人的各項能力在其畢生發(fā)展的過程中是不平衡的，不同年齡階段的個體有著不同的潛在可塑性，不同年齡的群體在生存和發(fā)展中應當通過不斷選擇和相互補償來推進社會的現(xiàn)實性發(fā)展。從這個意義上講，年老只是個體生命及事業(yè)的自然延續(xù)，老年人的需求、能力與潛力在整個生命周期都一直存在。而隨著老齡社會的來臨，如果仍舊只把老人視為被撫養(yǎng)的對象，實行消極養(yǎng)老，將難以使人口老齡化與社會經濟發(fā)展相協(xié)調。事實上，老年人口中蘊含龐大的人力資本與社會資本，他們是一種尚未被人們充分察覺的重要資源，具有相當?shù)纳鐣c經濟潛能。而現(xiàn)有就業(yè)制度卻將老年人排斥出正規(guī)就業(yè)市場，現(xiàn)行法定退休年齡也仍在繼續(xù)半個多世紀前的制度設計，這些政策安排人為地加重了社會應對老齡化的成本。根據(jù)測算，在維持現(xiàn)行生育政策不變的情況下，55-64歲的勞動力占勞動適齡人口的比例將由2010年起逐年攀升，在2050年將超過26%；而與此同時，勞動適齡人口占總人口的比例卻逐年遞減，至2050年降至60%左右。在這樣的背景下，推遲退休年齡、提高老年人口（尤其是年輕老年人）的勞動參與率，便呈現(xiàn)出越來越重要的現(xiàn)實意義。

①上海市于2010年10月1日起嘗試執(zhí)行企業(yè)人才“柔性”退休政策，即允許具有專業(yè)特長的人群在到達國家法定退休年齡后，可以在個人意愿和企業(yè)需要的基礎上由雙方協(xié)商決定是否推遲（男性至65歲、女性至60歲）申領基本養(yǎng)老金。

一些西方國家的經驗業(yè)已證明，老年人繼續(xù)就業(yè)并不意味著減少年輕人就業(yè)的機會，通過抑制老年人就業(yè)來增加年輕人就業(yè)的政策從來就沒有產生過顯著效果?！?2〕聯(lián)系中國的國情，盡管短期內剛性地推遲退休年齡的條件尚不成熟，但以政策的形式針對特定人群進行柔性調節(jié)無疑成為一種現(xiàn)實可行的路徑，并已在部分城市嘗試實行①。不僅如此，筆者認為還應該擴大公共政策中關于老年人“就業(yè)”的內涵，即將老年人可以從事的某些社會服務也考慮進來。據(jù)統(tǒng)計，在很多非政府組織和志愿者團體中，老年人的比例一直很高，而且相當活躍，他們已經成為社會進步的巨大推力。

幫助老年人更好地參與社會發(fā)展，也能使他們更好地共享社會經濟發(fā)展的諸多成果。盡管社會參與不單包括就業(yè)，但就業(yè)無疑是提高老年人在社會經濟發(fā)展過程中參與率的最佳途徑之一。老年人絕不全是被供養(yǎng)的對象，他們不但是消費者，而且是生產者，更是歷史的創(chuàng)造者。

（四）宏觀：從應急補缺到可持續(xù)發(fā)展

中國社會目前形成的一個共識是希望通過建立健全社會保障制度來應對人口老齡化的沖擊。〔33〕然而，傳統(tǒng)社會保障的實質只是社會財富的再分配，盡管它能在一定程度上解決社會財富分配的公平性問題，但其本身并不直接創(chuàng)造財富；不僅如此，中國現(xiàn)有的社會保障制度更經常表現(xiàn)為一種針對弱勢群體或問題人群的應急補缺策略〔34〕，缺乏中長期戰(zhàn)略的視野，難以在老齡化已成為常態(tài)的社會情境中承載應有的制度抱負。中國仍是一個發(fā)展中國家，這是我們進行公共政策模式選擇的前提。雖然發(fā)展不是純粹的經濟現(xiàn)象，但經濟發(fā)展無疑是整個發(fā)展過程的最重要因素之一，也是使中國社會在老齡化的前提下繼續(xù)良性發(fā)展的有力保障，這無疑需要相關的公共政策著力實現(xiàn)從應急模式向發(fā)展模式的轉變。

據(jù)測算，無論在何種生育政策方案下，中國15-64歲的勞動適齡人口規(guī)模均將持續(xù)下降，且不同方案下的勞動適齡人口占總人口比例差別很小，而與此同時的老年人口比例卻逐年遞增。勞動力絕對數(shù)量減少對未來老齡社會的負面影響只能通過提高勞動生產率來平衡，這使投資人力資本成為重要的政策安排之一。以社會養(yǎng)老保險制度的改革為例，目前較多的研究專注于籌資模式轉軌的可行性（現(xiàn)收現(xiàn)付制、基金積累制、混合制等），從實物經濟的角度來看，養(yǎng)老保險從本質上講永遠是一種靠后代養(yǎng)老的計劃，籌資模式的不同僅僅表現(xiàn)于未來老年人口向年輕人口索取物質產品方式的差別?！?5〕不同籌資模式下養(yǎng)老金增長的物質基礎完全一樣，即下一代就業(yè)人口的增長及其勞動生產率的提高〔36〕，而依賴中國未來就業(yè)人口增長來維持養(yǎng)老金水平已不啻為一種幻想，下一代勞動生產率的提高將成為唯一的選項。尤其在當前，中國經濟還處在能夠收獲人口紅利的機會窗口開啟時期，如果當代人僅僅享用人口紅利卻讓未來幾代人承擔人口負債，將是一種嚴重的代際不公。筆者認為，代際公平是可持續(xù)發(fā)展的重要原則，也是涉老政策體系的設計中必須堅持的關鍵理念之一。不少研究者已對中國未來老年人口撫養(yǎng)比的長期上升趨勢憂心忡忡，甚至擔心由此大幅增加年輕人口的負擔而剝奪未來幾代人的利益，招致嚴重的代際沖突。然而，傳統(tǒng)的老年人口撫養(yǎng)比等人口學指標只涉及勞動力的數(shù)量與比例，將勞動者的能力平均化、無差別化，在研究中國人口老齡化和人口紅利時卻應當考慮勞動者素質的提高和撫養(yǎng)能力的提升。因此，政府應通過公共政策著力推動善用人口紅利，將其更多地投資于教育、衛(wèi)生和家庭福利等直接關乎未來勞動生產率的部門，通過產業(yè)結構的提升和勞動力素質的提高來“以質量換數(shù)量”，使未來相對較少的勞動人口創(chuàng)造出足以滿足老齡社會發(fā)展需求的社會財富?！?7〕

此外，為了應對老齡社會以及自然資源收入下降對社保制度的挑戰(zhàn)，不少國家都利用過多的外匯儲備建立主權養(yǎng)老基金以緩解財務支付壓力，并力求在代際間更公平地分配財富，進而實現(xiàn)不同世代人口的代際和諧。尤其是近年來，許多經濟體都開始將其龐大的官方外匯儲備從央行資產負債表中剝離出來用于建立主權養(yǎng)老基金，如挪威、俄羅斯等。中國目前擁有龐大的外匯儲備，順應這一應對老齡化的國際慣例，不僅可以實現(xiàn)官方儲備的投資多元化以實現(xiàn)風險最小化的目標，又可以最大限度地破除由主權財富基金在西方所引發(fā)的“中國威脅論”〔38〕，進一步為中國政治、社會和經濟的長期可持續(xù)發(fā)展保駕護航。

五、結語

人口老齡化已經成為中國社會經濟發(fā)展所必須面對的前提之一，它所帶來的挑戰(zhàn)并不完全在于老年人或老齡化本身，更在于我們的社會對這種前所未有的人口學變化缺乏必要和及時的反應、適應和調整。歷史一次次地證明，機遇往往與挑戰(zhàn)共存。目前的當務之急并不是過分擔憂現(xiàn)代社會的養(yǎng)老成本，而是使社會各階層行動起來，對老年人口的能力和潛力從觀念上進行重新認識，并以此作為公共政策制定的出發(fā)點。各級政府應當進一步加大投入，在關注民生的前提下著力解決目前老年人口所面臨的各種現(xiàn)實問題。首先，政府在應對人口老齡化中應尋求行政管理體制上的突破，這是推進公共政策轉變的首要保障。在此基礎上，就個體的微觀層次而言，老齡化政策應將個體生命周期的不同階段和人口結構的各個層次聯(lián)系起來，并致力于創(chuàng)造出支助性的社會、經濟與文化環(huán)境。其次，就群體的中觀層次而言，老齡化政策應增強能動性，使老齡化問題成為全民參與的主題，幫助老年人群體更好地參與社會發(fā)展過程、共享社會發(fā)展成果。再次，就國家的宏觀層次而言，老齡化政策應支持中國經濟的可持續(xù)發(fā)展，這是中國社會在老齡化前提下繼續(xù)良性發(fā)展的重要保障。

無論年輕還是年老，每個人都是老齡社會的組成部分，每個人都應當健康長壽并終身貢獻。如果人們能夠認識到這些，我們必將進入一個“不分年齡人人共享”的新時代，在這里，老年人不再被看作是領取退休金的人，而是社會發(fā)展進步的主體和受益人?？夏岬希↗. F. Kennedy）曾經說過：“對于一個偉大的國家而言，僅僅給生命以歲月是不夠的，還應該給歲月以生命?！边@是一個老齡社會所應有的政策訴求。

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（責任編輯：何 頻）